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纳瑛 :行政决策信息公开

纳瑛| 时间: 2019-04-12 16:22:29 | 文章来源: 《北外法学》2019年第1期

【摘要】 行政决策信息公开是公众参与行政决策的前提和基础,因为只有行政决策信息公开,普通公民才可能对国家事务进行真正的参与管理。事实上,无论是邻避事件还是通常的决策,一个个失败的决策个案揭示了行政决策信息公开与决策合法性的内在关联。本文主要运用了比较研究的方法,但也并非简单地吸收外国法律,同时尊重了本国法律和实践值得尊重的优点。在比较对象的选择上,本文选择美国作为比较研究对象,是因为美国行政程序建设走在世界前列,其首创了世界上第一部政府信息公开法律,作为法制先进国的美国,无论成败均值得借鉴。本文认为中美两国在行政决策信息公开问题上,存在相似的问题意识,但也面临各自的挑战,我们需要在中国的问题框架下,进一步完善决策信息公开制度。

【关键词】 行政决策信息;公开;比较;美国


一 引言

行政决策信息公开是公众参与行政决策的前提和基础,早期学界的研究揭示了信息公开制度对于保障公民的知情权、监督行政权以及提高公众参与的有效性具有重要意义[1];后来随着社会的发展和公共治理模式的变革,信息公开被视为公共治理的重要技术,因为只有行政决策信息公开,普通公民才可能对国家事务进行真正的参与管理,这不仅有助于提升政府的公信力,还能有力地保障社会公正。[2]

然而,行政决策信息公开在实践中没有发挥良好的作用,并没有支撑公众有效地参与决策。2015年国务院公布立法工作计划,将修订《政府信息公开条例》正式纳入工作日程。为了揭示中国政府信息公开工作的现状,北京大学公众参与研究与支持中心对2014 ~2015年度中国行政透明度进行了一次点面结合、详略有致的观察与测度,认为《政府信息公开条例》施行7年后,中国政府整体透明度状况仍未达标。从具体领域的得分情况来看,主动公开和监督救济有待加强。[3]

本文首先探讨了我国行政决策公开在实践中存在的问题,在此基础上,考察和借鉴了美国政府信息公开的相关问题及得失经验。美国行政程序建设走在世界前列,首创了世界上第一部政府信息公开法律,所以借用叶俊荣教授的话,作为法制先进国的美国,无论成败均值得借鉴。最后,笔者认为中美两国在行政决策信息公开问题上,存在相似的问题,但也面临各自的挑战,我们需要在中国的问题框架下,进一步完善决策信息公开制度。

二 问题

行政决策公开在实践中存在如下问题。

(一)行政决策信息公开不及时

虽然我国《政府信息公开条例》6条将及时性作为政府信息发布的时限要求,可中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目的调查表明,包括行政决策信息在内的政府信息公开不及时、信息不更新的问题比较普遍。项目组2012年调研发现,43家较大的市的环保部门,提供6个月内的危险废物经营许可证发证信息、辐射安全许可证发证审批等信息的仅有19家(占44.2%)和9家(占20.9%),一些官方网站还存在信息更新滞后的现象。[4]

国务院法制办主编的《政府信息公开条例读本》(简称《读本》)在解释及时性要求时指出[5],政府信息同时也包含众多行政管理信息、市场信息、服务信息和客观行政决策信息,公民、法人或其他组织可以根据这些信息科学地安排生产、生活及合理配置资源,因此及时性是服务行政和便民的要求[6];但是现有研究也揭示,政府信息同时也包含商业价值,特别是当国家发展进入国际深化阶段,企业能否有效(包括金钱与时间花费)获取政府资讯,以便迅速作判断,将直接影响国家在国际上的竞争力。[7]比如杭州限牌事件[8],4S店正是独断利用信息的经济价值来牟利的,这不仅令原本政府预期的“突袭”决策的效果大打折扣,也加剧了此前有关限牌信息的混乱程度。

(二)公开的行政决策信息内容存在不足

1.公布信息有限,公众无法提出有效质疑

决策部门公布的行政决策信息有限,就会使得公众无法掌握决策事项的真实情况,无法提出有效质疑。以环境影响评价报告的公布为例,《环境保护法》、《环境信息公开办法》以及2015年颁布的《环境保护公众参与办法》仅仅规定了就环境影响评价报告草案进行公众参与;环保部2012年颁布的《关于发布〈建设项目环境影响报告书简本编制要求〉的公告》才明确各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况,应同时公布报告书简本,其中第1条规定,报告书简本是指环境影响报告书主要内容的摘要以及公众参与篇章全文。实践中有些环保部门利用简本规避关键内容,甚至有的在列表中只提供批准时间、批准文号及文件题名等,连项目的内容都不提供。[9]

在厦门PX项目环评案中,全国政协委员、中科院院士赵玉芬为进一步分析PX项目的科学性,曾向原国家环保总局环评司和厦门市环保局申请公开环评报告书,但遭到了拒绝。最后,赵玉芬找到北京化工大学下属的环评公司,但对方以“保护业主”为由拒绝提供,赵玉芬始终未获得该项目的环境影响评价报告书。[10]

2.没有公布对环境有潜在影响的信息

根据《环境信息公开办法》2条的规定,政府环境信息,是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。企业环境信息,是指企业以一定形式记录、保存的,与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。

一般来说,政府部门不愿公布潜在危害环境的信息一方面是顾虑公开后会影响地方经济发展,另一方面也是担心媒体炒作新闻给自己带来不便,但是工业污染物排放与危险废物的处置若不当,将危害环境和公众健康。[11]比如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故[12]中,在危险品仓库离居民住宅区那么近的情况下,出现了权力寻租,环评获得通过,而一般的居民由于不知道相关信息也从无监督。

3.关于保守秘密的规定过于笼统

中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目申请人事任免信息时,多数行政机关以信息涉及国家秘密为由,拒绝公开。项目组2012年申请时,仅有3家国务院部门公开了信息,其他机关除利用申请用途不属于政府信息等拒绝公开外,不公开的理由包括信息涉密、属个人隐私,或者笼统说明属于不公开信息范围;2013年申请时,拒绝的理由主要是涉及国家秘密、内部信息等。[13]研究同时表明,保守秘密的规定过于笼统,有可能成为行政机关不予公开信息的借口。

三 美国人的探索

(一)面临的问题

当我们带着中国的问题来观察美国实践时,却发现中国政府信息公开的积弊美国也同样存在,比如美国众议院监管与政府改革委员会于2016年1月11日发布的报告批评,尽管《信息自由法》本应成为防止政府暗箱操作、人民获取应得信息的宝贵机制,但在现实中成为研究和政府透明化的工具力量却在消逝,过度的拖延和删减损害了这部法案本应有的价值。[14]

1.申请积压导致回复迟缓

美国政府信息公开遇到的一个问题就是申请积压导致回复时间过长,信息公开不及时也是美国政府面临的问题之一。1990年代中期,美国每年大约有60000个针对联邦部门或机构的政府信息公开申请,人们通常要超过两年才能得到申请的材料,而申请者拿到材料后往往已经没有什么用处了。电子法案的立法动议者、参议院议员莱希曾经这样评价:“行政机关不遵守法定时限(10天)会败坏行政机关的风气,是对那些期望政府官员遵守法律而不是常常破坏法律的人的蔑视。”[15]

2007年12月,国会也曾对布什政府信息公开工作进行过评估,认为这届政府存在的主要问题为:政府信息公开工作过于消极,损害了公众的知情权;信息公开申请积压情况日益突出。本来该情况在克林顿总统执政期间有所改善,但是到了布什政府又开始恶化,因此,从总体上看行政机关予以公开的比重显著下降。[16]2016年众议院监管与政府改革委员会的报告更是将拖延作为《信息自由法》实施障碍中的问题之首。

(1)法律的规定

根据《信息自由法》的规定,每个机构在收到信息公开申请后20个工作日内决定是否公开。同时,考虑到一些特殊状况,法律也提供了延长时限的规定。一些机构如果提出诸如需要到遥远地区收集记录,查看的记录较多,或者需要与其他机构协商等“非常状况”的话,处理请求的时限还可以延长10日。[17]

(2)实践中的拖延

但在现实中,行政机关违反法定时限的规定很常见,从最初因为超时而略微解释,发展到后面不需要任何法定原因就可以随意超时,损害了政府与公众之间的互信关系。雪城大学曾做过一个研究,专门调查行政机关对信息申请者的响应。他们向21个行政机构发出了同一申请,请求公布2012年10月I日至2014年12月31日相关信息申请的列表。就是这样一个简单的申请,实质响应的却为数寥寥:4个月后只有7家机构提供了记录;其余的有4家似乎努力回应;有10家尽管违法但仍然显示出了努力提供的态度;有3家压根儿就不予搭理;而另外3家则承认收到申请,却没有提供相应的信息。[18]

2.公开的政府信息删减

《信息自由法》1996年修正案修正的一个重点就是政府信息删减问题,到了2007年修正案其仍然成为修正的重点。2016年1月美国国会众议院表决通过进一步推进信息公开的法案,这项自2007年以来对政府信息公开体系所作的最大幅度改革,还是包括信息删减问题。[19]

信息删减的作用本来在于防止细节的发布损害豁免条款保护的利益,然而相关机构在运用这一规定时常常要面对利益冲突。如果说拒绝公布信息的决定是个错误决定,行政机关将因此面临尴尬境地的话,那么每次行政机关滥用豁免权的证据一旦被揭露,不信任便由此而生。[20]

图1是美国政府信息公开的数据信息,从图中可以看出,2010~2015年美国政府信息公开状况中,政府删减数达37860件,占7.28%,政府完全拒绝数达308211件,占59.29%,问题的严重性可见一斑。

3.任用豁免条款拒绝公开

中美共同遇到的另一个问题是行政机关任意适用豁免条款拒绝公开政府信息。就美国政府而言,里根总统在任期间的1986年《信息自由法》修正案,又给美国人多了一个拒绝公开的理由:特定信息。《信息自由法》规定了9类豁免公开政府信息的理由,其初衷是保护诸如机密文件、个人隐私和商业秘密等敏感信息,这些信息的公布只会使人尴尬或造成损害。

豁免的本质则是通过模糊信息来创建一个阻碍问责的操作机制,公众可以用来评估行政机关引用的豁免条款是否合理。不要小看这个机制,根据美国政府信息年度报告的统计,2014财年,政府各部门援引豁免条款逾550000次,拒绝了近220000份申请。[21]根据信息自由法年度报告,2014财年有近一半的政府使用过豁免条款保护个人隐私。[22]

(二)对申请积压的治理

2016年美国政府信息公开法案的发起人、加州联邦众议员伊萨表示,人们经常行使《信息自由法》赋予的权利,但政府部门的回应却时常令人感到沮丧,新的法案将推动政府部门更有效地回应外界的信息关切。据民意调查,美国国务院堪称各部门中“表现最差”的代表,比如公民10年前提出的信息公开请求至今未获得国务院的答复。[23]从1996年《信息自由法》着手治理申请积压和延误问题至今已有20多年,治理的难度可想而知。

1.检察长报告归结的原因

(1)人手不足

针对此,检察长办公室进行了审查并提交了报告[24],称信息公开不及时的关键问题在于工作人员少却要处理海量的申请。以近年来关于前国务卿信息申请为例(具体见表1), 417个申请中有55个申请需要超过500天的时间来进行处理,243个有待处理。这有待处理的申请中有不少在很多年前行政机关就收到了请求,其中有关柯林·鲍威尔的23个有待处理的请求中有10个至少超过了5年。[25]

(2)部分文档不透明

另一个导致申请积压的原因是文档的保存不完全是透明的。尽管《信息自由法》要求行政机关“合理计算以公布所有相关的文件”。到了2010年行政机关对《信息自由法》的要求有了更加明确的规定:除非申请另有说明,否则办事处应当搜索任何形式的记录,包括纸质记录、电子邮件(包括个人的文件夹和附件),以及在服务器、工作站和部门数据库上的其他电子记录。[26]

在实践中要遵守上述规定是非常困难的。以请求公开前雇员涉及的政府信息为例,有关被申请的资深官员的信息可以数以千计,而且其中不少信息都是难以获取和检索的。因为《信息自由法》既不授权也不许可检索私人服务器或者商业提供商(比如Gmail、 hotmail等)提供的个人邮件账户中相关的联邦记录。此外,信息公开分析师也没有办法从这些服务器中独立定位联邦信息,除非这些雇员主动将官方邮件保留在部门信息记录保存系统中。[27]

2.通过程序设计提高公开效率

1996年修正案中极为重要的一项内容,就是着手解决申请积压问题,解决的重点还在于程序设计。第一,创设了依申请公开向主动公开的转化制度,即某一信息依申请人申请后公开,如果有人再次申请公开该信息的,或者虽然没有人再次申请但是行政机关自己认为这个信息可能广泛受关注的,就应当按照“供公众查询和复制”的要求主动公开。[28]

第二,增加了合并处理程序,即同一申请人提交不同申请,或者共同行动者提出不同申请,如果申请是单一申请,而且申请事项相互关联,则可以合并处理。[29]

第三,增加了多轨处理程序和加急办理程序。多轨处理程序类似插队,即行政机关在处理一个大型、复杂的申请过程中,如果遇到一些简单的申请,可以优先处理简单的申请,但这不意味着可以永久搁置大型申请;而加急办理程序则类似超车,即如果不能尽快得到信息,将危及公民的生命或者造成人身伤害,或者单纯以传播为目的,需要告知公众联邦政府正在采取或者宣称要采取某些行动的,可以加急办理。[30]

3.设立主管机关改善公开延误

由于信息公开延期处理的问题日趋严重,2007年12月31日,美国制订和公布了《公开促进联邦政府效率法》,规定在国家档案局下,新设政府信息服务处,负责监督各联邦行政机关执行《信息自由法》,并可以调解信息公开争议。

在2007年以前,美国的《信息自由法》是没有设主管机关的,法律仅仅要求各联邦行政机关于每年2月1日向司法部长提出本机关前一会计年度《信息自由法》的施行报告。当时《信息自由法》的实施由各机关自行执行,对行政机关的相关决定不服的,只能依靠法院的事后救济。[31]

虽然小布什因为与国会就政府信息服务处是设在司法部还是国家档案局之下未达成共识,在他任期之内也未完成设置,但是设置专门机关负责监督各政府机关实施信息公开法,已成了世界的潮流。[32]

(三)信息删减的透明化处理

1996年修正案开始着手治理信息删减问题,主要的方法就是对公开信息的删减进行透明化处理。该修正案要求当行政机关依法对公开的信息进行删减处理时,必须进行删减提示,让公众知道获取的信息是经过删减处理的,这一规定同时延伸到电子格式的数据中。[33]

2007年,韦克斯曼和其他议员推动《信息自由法》的修订,其中的内容包括致力于进一步强化信息删减的透明化,在坚持1996年修正案公开提示义务的基础上,要求行政机关还要注明删减的数量,以及标注删减所依据的豁免条款;同时修正案还确立了信息公开申请进度查询机制[34],力图加快行政机关公布的进度。

(四)专业信息的个案经验:环境行政信息公开

与一般的政府信息不同,环境信息更具专业性、对环境的危害性或潜在危害性的特点,因此掌握环境信息公开,对于了解政府信息过于专业、信息有潜在危害等问题有启示意义。在美国,政府信息公开除了要遵守行政程序法中关于信息公开的规定,还要遵守特别法的规定,比如《国家环境政策法》《清洁水法》等等。

1.立法的细化规定

美国议会颁布的绝大多数环境方面的法律都有环境信息公开的要求。比如1969年颁布的《国家环境政策法》,对于联邦政府在政策与项目决策中的环境影响评估等工作以及相关的信息公开、决策程序等进行了详细的规定。凡是申请联邦基金资助的建设项目,在环境影响评估中对于项目可能造成以及潜在的环境影响、能够采取的措施等信息,必须按照相关规定向全社会公开。《清洁水法》和《清洁空气法》也要求向环保署和其他政府机构公开环境信息。然而,这些法律在运作中并不理想,企业或政府公布的环境信息常常不准确,而且公众也不容易获取。[35]

2.亮点:清单制度的建立

美国环境行政信息公开最大的亮点当数《应急计划和社区知情权法》之下的有毒物质排放清单,其成为美国环保局信息公开的典范。先前的法律,比如《清洁空气法》《有毒物质控制法》等等都有关于有毒化学物质管理的规定,但是这些规定都是事后处置措施及相关的信息公开,带有传统行政管制的特点。当企业排放有毒物质的数量超过规定阈值时,必须向其所在州环保部门以及国家环保局提交年度报告,报告企业生产、使用、存储、处置、转移和排放有毒物质的数量。国家环保局在收集、整理、分析企业提交的相关数据后,通过网络向社会进行信息公开。[36]

3.清单的交互式电子化

清单制度自身存在很大的局限性。清单数据只反映了部分化学物质的使用,而且它只限于核心制造业中有毒化学物品的显著用户。虽然自1998年以后数据范围“扩大”到了工业部分,但是那些雇员超过10人,年使用阈值超过10000磅的仍然没有纳入其中。[37]

根据清单制度,一些设施必须报告它们排放和转移有毒物质的情况,可这些设施要么根本没有报告,要么只进行部分报告。总的来说,只发布评估报告不足以确定或计算对人类健康以及环境的威胁。[38]

有鉴于此,美国国家环保局还开发了“环境地图”( EnviroMapper)系统,保障社会公众对周围污染源的知情权。[39]这套系统是在联邦政府、州政府以及地方组织的通力合作下完成的,数据涵盖了国家环保局、州政府、受管制社区的环境空间数据及属性数据。[40]

“环境地图”实质就是一个可以作为地图来使用的搜索引擎,对于任何指定区域,该引擎可以处理任何与空气、水、废弃物、土地、有毒物质以及辐射等有关的问题。搜索引擎的特点是强调互动性,使用非常便利,而且使用者能够掌握很多商业活动,并且从文件报告中得到很多信息。[41]

(五)涉密信息的公开

《信息自由法》第552 ( b)条规定了国家安全信息、单纯为机关内部的人事规范、其他依法律规范限制公开的信息、商业秘密、个人隐私、执法信息、金融机构信息以及油井与地理信息9项信息为不得公开的信息,其中国防信息、外交政策信息必须是行政命令特别要求保密的才不予公开,同时政府负有举证责任,证明不公开的材料属于例外。

1.行政命令下的国家秘密

在1966年《信息自由法》颁布之前,根据普通法的传统,美国总统有权决定某些政府文件的保密。[42]1946年的《行政程序法》第3条也规定,公共信息涉及任何美国政府基于公共利益要求进行保密的事项,可以拒绝公开。

美国联邦最高法院意识到,国会作出这项规定的目的在于让总统对保护国家安全负起责任。因此,从杜鲁门总统开始,每任总统都建立了让行政机关保护国家安全信息的统一政策,确保建立新的或修订国家安全行政命令分类。[43]但是在整个20世纪60~70年代,国家秘密还是成为总统追求行政目标的全能手段。[44]

后来在明克案等一系列官司和“水门事件”的影响下[45],总统令对国家秘密的范围进行了限制。1978年6月,卡特总统颁布了第12065号令限制了秘密的分类和解密的要求。第12065号令收紧了分类的标准,授权分类的机构和官员的数量正在减少,而且这种授权也要求保持在最低限度。

克林顿总统和小布什总统曾经对行政命令进行过修订。其中第12958号行政命令将保密等级区分为三级:机密级(Top secret)、机密(Secret)和密级(Confidencial)。并规定各等级机密划定的权责、信息的种类及保密期限。值得注意的是,该命令明确规定,各级机关不得为隐瞒犯罪、无效率的行政疏忽,或者避免对个人、组织或机关的尴尬而将信息划定为机密。[46]2009年6月27日奥巴马总统再次进行修订,行政命令多达12958项。[47]

2.司法审查和秘密审理程序

要确保行政命令的适当运用,对于实践中出现有疑问的行政命令,通常是由负责任的行政机关做最终的划分。哥伦比亚特区巡回法庭也曾经确认“行政机关的最终划分决定是实际有效的”。而在早些年,美国联邦最高法院是不允许对国家秘密进行司法审查或秘密调查的。联邦最高法院坚持认为,公开或不公开取决于行政机关关于保护国家秘密的决定。[48]

但是到了1974年国会重新修正了《信息自由法》。为了确保行政机关能够准确地对安全信息进行划分,国会让法院保留对行政机关分类正确性的司法审查权。[49]

3.小结

从美国的实践可以看出,美国将国家秘密的定密权视为一种行政特权[50],但美国国会还是赋予了法院针对定密权的司法审查权。对此法院从一开始就持有谨慎的态度,由于这关系到国家安全,除了行政机关的划定有“恶意”外,一概承认机关的划分。到了1978年,哥伦比亚巡回法院上诉法庭的见解一度变更,认为机关即使无恶意,法院在“秘密审理”程序中仍然可以重新审查机关划密的决定,但仍然对机关的划分保持了相当的尊重。1980年后法院的见解再度变更,凡是行政机关提出的合理、明确且无恶意的划分,法院即决判决维持机关的决定。[51]这里法院拒绝实质审查行政机关的决定,仅仅从形式上审查是否合理、明确且无恶意。

与司法有限相比,行政机关内部却衍生出了一套有效确保定密合理的机制,即由单个包含实体与程序的行政命令来确保每种事项是否属于国家秘密,同时还配备了解密机制以及针对解密的自我审查机制,让行政机关内部实现对定密、解密的实质审查。

(六)反思

纵观美国政府信息公开制度及其在历次改革中的表现,我们可以获得如下印象。

(1)信息有价值,特别是经过系统汇聚的信息。随着大数据时代的到来,政府已经成为本国最大数据的生产者和拥有者,系统地公布信息不仅能够实现公众的知情权,而且也会增强企业的竞争能力。因此,美国政府自1997年首个全面公开联邦政府数据的网站Fedstats. gov.之后,2007年又分别建立了USA spending. gov.和Recovery. gov.网站。三个网站致力于系统公开政府不同主题的数据、财政支出数据和支持美国经济复苏的资助款的使用信息。奥巴马政府推出《开放政府指令》以后,2009年5月美国政府又设立了Data. gov.网站。网站不仅提供了集中统一的数据,而且还建立了大量的数据群[52],这不仅仅是政府履行行政程序法中强制公报的义务,还体现了美国政府以公众需求为导向的信息公开观念。

(2)信息不公开和信息公开不完整,体现了行政机关在公民的知情权、国家安全、执法机制、商业利益之间的权衡与选择。但是在实践中,法律提供给行政机关保护特定信息的机制也会成为行政机关滥用的借口,行政机关不予公开或部分公开,有时是出于保护公共安全的考量,有时是想维护执法机制,有时又成为规避工作量过大的借口,在特定场合下还会成为利益保护的砝码。因此,为了应对上述情况,美国国会一方面通过合理设计公开程序、公布程序,提高公开效率;另一方面通过细化法律的方式,尽可能地减少滥用信息保护机制的情形出现。

(3)环境行政信息公开不仅要强化行政机关公开的责任,而且需要强制有毒工业企业公开信息。环境信息公开是公众参与环境管理的前提条件。中国继2007年先后颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》《环境信息公开办法》以后,政府信息公开较之以前有了长足的进步和发展。近年来,随着互联网等新媒体的普及,人们获取信息的渠道变得更加多元化,信息传播的速度和广度也发生了巨大的变化。这些都给我国政府环境信息公开带来了新的问题和挑战。

四 完善的建议

我们带着中国的问题去观察美国实践时,发现美国人也面临过以及面临着不少我们正在面对的问题,比如行政机关不愿公开信息,常常以秘密为借口免除自身公开信息的义务;又如,申请人申请信息量过大让行政机关不堪重负;再如信息过于专业民众无法解读。此外有潜在危害的信息一度没有公开造成了环境的巨大破坏和人员的重大伤害等等。

1.提高行政机关信息公开意识

通过梳理中美实践可以发现,信息公开遇到的种种症结,很大程度上是因为我们不能准确把握这类行为的性质,无论是美国对恐怖主义的警惕和对工作烦琐的排斥,还是我们国家沉溺于秩序行政的定式,从根本上讲还是没有“品味”到行政服务的特质[53],或者即使“品味”到也是流于形式,所以行政机关改变信息公开的意识是基础。

2.加强对信息公开申请、处理程序的设计

设计既要力求简单、迅速,又要因地制宜考虑中国的国情。为了提高信息公开处理的时效,在具体程序设置上可以考虑多任务处理程序,以及申请公开向主动公开转化的制度。比如,某项信息如果有申请人曾经申请过,行政机关依法予以公开,那么可以自行主动公开这一信息,以减轻将来可能的工作量。

此外,中国社会地区发展不均衡,一些边远地区的居民没有办法采用现代化的手段申请信息,因此行政机关应当因地制宜,保留传统的申请和回复方法比如邮寄,延长申请时间。

3.立法、司法与行政三方配合进一步明确公开豁免的理由

美国的实践也表明,宽泛的用语注定成为行政机关逃避公开的借口。以涉密信息为例,除了要在法律上明确定密、解密的条件程序外,司法审查和行政机关内部监督同样必不可少。我国的法院系统采取了与美国司法机关类似的态度,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第6条规定,人民法院审理政府信息公开行政案件涉及国家秘密时,应当视情况采取适当的审理方式,以避免泄露。第7条直接规定属于国家秘密时直接不予公布。

在最高人民法院公布全国法院政府信息公开十大案例中,最高人民法院在评价奚明强诉中华人民共和国公安部案的典型意义时,以《中华人民共和国保守国家秘密法》9条规定的“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”作为国家秘密的定义,并且坚持申请人申请公开的文件信息属于秘密事项的,应当不予公开,这里司法坚持不逾越与立法机关的分界,并且始终尊重行政机关的判断,也体现了司法与行政的区分。

然而作为行政机关,其在审查涉及国家秘密的行政案件时步子应该较法院系统迈得大,美国的实践揭示了解密同样对实践具有重要意义。除了我们耳熟能详的推动社会创造的理由外,更重要的在于有些关系到迫在眉睫的生命或国土安全,如果涉密则需要行政机关即刻解密以便让人们能够防范。当然,从防止有些机关出于怕麻烦的考虑,不想履行公开政府信息职责的,行政机关内部应该有力地督促相关机关履行职责。

4.设立独立的行政机关落实信息公开请求权

设立独立的行政机关监督各政府机关实施信息公开义务是世界各国的潮流,独立机关一般负有监督执行权、法律解释权和替代纠纷解决权。独立机关解释法律比立法机关和司法机关解释更加专业,能够从专业的角度界定哪些信息不应公开,哪些信息应当公开,而不必担心是否超越法定权限。

5.建立国家层面的环境信息公开统一平台,公开潜在危害环境信息

环境决策的特点决定了生产企业的信息也应当成为环境行政信息的有机组成。2008年原国家环保总局颁布实施的《环境信息公开办法(试行)》设立了“企业环境信息公开”专章,鼓励企业以自愿公开为主,但要求强制公开的企业环境信息非常有限,仅对污染物排放超过国家或者地方排放标准,或是污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业要求必须公开其环境行为信息。

天津滨海新区特别重大火灾爆炸事故,进一步暴露了上述规定的局限性。环境致害的因素具有多样性,如果管理不当,一些潜在危害会迅速转化为现实危害。“8 · 12”爆炸发生后,天津港公安局消防四大队在接到报警后首先到场,当指挥员向瑞海公司现场工作人员询问具体起火物质时,现场工作人员竟然均不知情,这无形中延缓了救援的时间,增加了救援难度[54],因此有必要要求企业强制公布潜在危害信息。此外,为了保证信息的可靠性、提高数据质量,应当由国家建立统一平台,由相关企业上传信息,对于信息的审核也体现了行政机关对于高危企业的监管。

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