政府信息公开行政复议案件的实证解析与制度重构

徐运凯

（中国政法大学法学院博士研究生，司法部行政复议与应诉局综合处处长）

【摘要】《政府信息公开条例》公布施行以来，政府信息公开理念不断深化，制度不断完善，实践不断发展，通过政府信息公开推动廉洁、高效、透明的法治政府建设成效稳步显现。与此同时，从行政复议视角看，政府信息公开的理论和实践难题依旧存在，掣肘着这项制度功能的发挥。未来，应当强化政府信息公开监督权力运行这一主导功能，进一步推动加大主动公开力度，统一行政机关和司法机关对政府信息公开重大问题的认知标准，充分发挥行政复议全面、便捷、有效的优势，以助力于政府信息监督救济体系的发展和完善，从而促进政府信息公开制度的良好施行和实践深化。

【关键词】政府信息公开；主导功能 ；主动公开；行政复议

2019年5月15日，实施了11年的《政府信息公开条例》经过大幅修订后颁布施行。11年间，政府信息公开这颗行政程序法谱系里的新星，在促进依法行政、建设法治政府方面发挥重大而深远影响的同时，也饱受争议。鲜有一项法律制度的口碑如此两极分化，誉者将其与行政诉讼法并列，称为“行政法治进程中的第二块里程碑”，毁者谓之过于超前、操作性差，靡费公帑。笔者认为，从行政复议视角看，当前政府信息公开实践中仍旧存在如下困境：行政机关对政府信息公开的基础理论及其重大意义认识不够、能动性不足、态度总体消极；一些行政机关依法行政水平较低，政府信息制作保存不规范，不敢公开与不会公开并存；司法机关与行政机关对政府信息公开领域很多重大问题缺少共识，衔接不畅、龃龉频仍；少数人滥用权利大量耗用行政和司法资源，加剧了行政机关对政府信息公开的抵触情绪，等等。必须认识到，政府信息公开制度是提升政府工作透明度的重要手段、推进政府职能转变的关键抓手、落实全面从严治党要求和发展社会主义民主政治的重要内容，对于贯彻落实全面依法治国方略具有不可替代的重大意义。任何片面地夸大政府信息公开实践中存在的问题、特别是因为出现滥用权利现象而否认政府信息公开制度本身的重要意义和取得的突出成就的看法，既不客观，也不理性。但同时，如果不正视并尽快推动解决政府信息公开实践中面临的突出问题，也会对制度推进产生巨大的反向牵制，进而影响政府信息公开制度功能的充分发挥。本文旨在通过对政府信息公开行政复议案件的数据分析，希冀梳理并归纳出当前政府信息公开工作中面临的实践困境和理论难题，进而提出符合新时代政府信息公开功能定位的争议解决思路和实践进路。

一、数据分析：从复议案件看政府信息公开制度实施效果

法律数据分析，是大数据时代开展实证主义法学研究的重要方式，对于全面、准确把握法律制度运行状况、查找问题及原因、研究改进对策具有重要意义。通过对政府信息公开行政复议案件的数据分析，可以管中窥豹，对政府信息公开制度实施情况有如下了解。

（一）政府信息公开案件构成复议案由的重要类型。

没有救济，就没有权利。2008年《政府信息公开条例》的实施正式开启了对我国公民知情权有效保护的法治之路。此后，行政复议和行政诉讼作为确保知情权得以实现的重要制度安排，在保障和监督行政机关依法履行政府信息公开职责方面发挥了重要作用。据统计，《政府信息公开条例》公布实施以来，因政府信息公开引发的行政复议案件逐年快速增长。截至2018年底，全国各级行政复议机关共办理政府信息公开行政复议案件14.3万件，年均1.3万件，占同期行政复议案件总数的11.6%。2018年，全国共发生政府信息公开行政复议案件2.2万件，占案件总数的10.23%，较2017年略有回落。（见图一）

与此同时，政府信息公开行政复议案件在行政复议案件总数中的占比也呈现出快速增长态势，于2013年到达峰值，占案件总数的14.57%，此后出现缓慢回落并逐渐企稳，但所占比重持续超过10%。在所有行政复议案件事由中，是仅次于行政处罚的第二大类型。（见图二）

（二）政府信息公开复议案件分布领域相对集中。

从政府信息公开行政复议案件涉及的领域看，主要集中在土地、房屋征收补偿、公安、城乡规划、食品药品等重点民生领域，五个领域的政府信息公开行政复议案件数量占政府信息公开行政复议案件总数的53.7%，反映出群众对与自身利益密切相关领域的政府信息更为关注，对严格、规范、公正、文明执法的要求更高。

（三）政府信息公开复议案件地域分布相对密集总体不均衡。

从政府信息公开行政复议案件的分布看，同全国行政复议案件的分布基本同步，主要集中在经济相对发达地区，反映出民众法治观念和维权意识与经济发展水平呈显著正相关，也侧面印证了经济发展与依法行政的良性互动。如2017年-2018年，北京、上海、浙江、江苏、山东、广东、河南、四川等8个省（直辖市）共发生政府信息公开行政复议案件2.6万件，占同期全国政府信息公开行政复议案件总数的56%。

（四）政府信息公开引发行政争议的比率总体较低。

必须要说明的是，从更广的视角看，政府信息公开行政复议案件的“大量”只是相对而言。尽管对全国每年政府信息公开申请数量缺乏全面、权威、准确的统计，但从部分地方公布的政府信息公开年度报告发布的数据不难看出，因政府信息公开引发的行政复议和行政诉讼案件占比并不高。（见图四）如2017-2018年，北京市共主动公开政府信息239.6万件，依申请公开政府信息7.3万件。上海市主动公开政府信息195万件，依申请公开政府信息7.4万件。而同期，北京、上海两地因政府信息公开引发的行政复议案件分别为2446件、2686件，占依申请公开政府信息数量分别为3.4%和3.6%；因政府信息公开引发的一审行政诉讼案件分别为2318件、2696件，占比分别为3.2%和3.6%（见图五、图六）。由此可见，尽管政府信息公开行政复议和行政诉讼案件数量相对占比较高，但与每年依申请公开的政府信息数量相比，绝对值并不高。政府信息公开制度实施效果总体平稳。实践中个别行政机关片面强调政府信息公开申请权被滥用，似有夸大和借题发挥之嫌。

（五）行政复议是化解政府信息公开争议的重要渠道。

从案件的办理结果看，政府信息公开行政复议案件的纠错率大幅高于全国行政复议案件平均纠错率。如2018年以来，全国行政复议案件平均纠错率为15.35%，其中政府信息公开行政复议案件的纠错率为25.05%。政府信息公开行政复议的纠错率也显著高于同期行政诉讼案件的纠错率。如2017-2018年，北京市因政府信息公开引发的行政复议案件的纠错率为21%，同期政府信息公开行政诉讼案件的纠错率为6.6%，上海市政府信息公开行政复议案件的纠错率为9.1%，同期政府信息公开行政诉讼案件的纠错率为2%。可见，实践中，依申请公开政府信息活动经过行政复议监督的纠错比例是明显高于行政诉讼的，行政复议在有效化解行政争议，监督行政机关正确履行政府信息公开职责方面发挥的作用更为明显。

二、政府信息公开复议案件审理亟待解决的理论和实践难题

通过对近年来政府信息公开行政复议案件进行梳理，尽管争议缘由五花八门，但按照政府信息公开条例的有关内容，可以将争议类型归纳为以下三个方面：

（一）政府信息公开范围争议。

厘清政府信息范围是启动政府信息公开程序的逻辑起点。从行政复议案件情况来看，政府信息范围的边界之争构成行政争议的重要方面。原《政府信息公开条例》对于政府信息公开范围的划定较为原则笼统，豁免条款缺失，仅有的有关国家秘密、商业秘密和个人隐私的规定，由于对商业秘密和个人隐私缺乏认定标准，也很难执行。实践中，广大行政机关不得不援引俗称“三安全一稳定”这一“总则”中的条款，作为不公开的依据，或者将所申请信息认定为“非政府信息”，或者以申请人对特定信息没有“三需要”这种主观推论的方式拒绝公开，自行创设了数十种答复类型，以努力保护无法公开的政府信息，由此引发大量行政争议，难以做出裁判。

通过豁免条款，明确划定政府信息公开范围，在保障公众知情权与维护社会公共利益之间加以平衡，这是政府信息公开制度的根本任务，也是政府信息公开争议得以化解的基本前提。新《政府信息公开条例》，立足中国现实国情，全面借鉴世界各国有益做法，明确了八种豁免情形，包括国家秘密，法律、行政法规禁止公开，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定，公开后会对第三方合法权益造成损害，构成人事管理、后勤管理、工作规范三类内部事务信息，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告四类过程性信息，行政执法案卷，工商登记资料、不动产登记资料等其他法律或行政法规规定了专门查询办法的信息。这对于从源头上增强政府信息本身的明确性和现实针对性，进而减少相关争议，无疑具有重要意义。

与此同时，关于政府信息公开范围及公开义务主体也出现了一些新情况和新问题。比如，此次党和国家机构改革后，党政合署办公机构履行行政管理职责的信息如何公开问题。新《政府信息公开条例》第十条规定的“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”中，最初获取的行政机关是指获取最初信息的行政机关，还是第一个得到其他行政机关政府信息的机关，实践中也经常出现歧义理解。此外，条例规定的依申请公开与主动公开转化机制中，申请人可以建议行政机关将依申请公开信息纳入主动公开范围，申请人建议后行政机关审核后不及时主动公开的，也经常被申请人以行政机关不作为提起争议。

（二）政府信息公开申请人资格争议。

申请公开政府信息是否需要设置门槛，亦即是否要求申请人与申请公开的政府信息之间存在利害关系，在政府信息公开立法和修法过程中讨论较多，也是政府信息公开行政复议案件办理中争议较大的一个问题。

原《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”实践中，绝大多数行政机关据此以“三需要”为标准，对申请人的资格进行审查。但由于“生产、生活、科研”这一表述过于泛化，可谓无所不包，既导致资格审查无法深入，又经常引发争议。事实上，关于该条的理解，学界也多有争议，有观点认为这个“特殊需要”就是对政府信息公开申请人资格的要求；也有观点认为这是一个“无奈的误会”，原《政府信息公开条例》第十三条并不是要确立一个申请人资格门槛，并不存在对申请人资格条件的限定。

强调政府信息公开申请人的资格，主要是针对政府信息公开申请权被滥用的现实问题。从行政复议案件数据中可以看出，少数申请人短期内反复、大量提出政府信息公开申请，或者要求为其搜集、整理、加工政府信息，进而申请行政复议或提起行政诉讼，耗费行政和司法资源的现象确实存在，实务部门一直呼吁通过立法对此予以有效规制。新《政府信息公开条例》对此不仅未作规定，还删除了关于“三需要”的限制。到底要不要为政府信息公开申请设置资格条件，以及是否继续考虑以“利害关系”作为申请政府信息公开申请资格的审查标准，短期内成为争论热点。

事实上，新《政府信息公开条例》也并非对申请人提出政府信息公开申请不作任何限制。新《政府信息公开条例》第三十五条就对申请人滥用信息公开申请权作出具体规制，规定对于申请公开的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以要求申请人说明理由，行政机关自由裁量权认为不合理的，可以告知不予处理。但是，在政府信息公开及相关复议、诉讼实践中，如何界定数量、频次明显超过合理范围，是以数量、频次还是以行为、动机等进行综合判断，尚无统一标准，行政机关对此行使自由裁量权，与司法机关形成共识，实现协同互洽也需时日。

（三）政府信息公开答复形式争议。

新《政府信息公开条例》施行前，无论是原条例还是相关地方立法，侧重点都更多放在实体问题上，对政府信息公开的答复程序的规定都非常简单。实践中，各级行政机关做法也多不一致，由此引发争议较多。由于缺少法定遵循，此类行政复议案件的办理难度也较大，而司法机关往往“按照正当性程序原则，主动创设行政机关应当遵循的基本程序”。

新《政府信息公开条例》在政府信息公开程序上作了较为详尽地完善和细化：建立了依申请公开和主动公开政府信息之间的动态转化机制；补充完善了依申请公开的提出、补正、答复形式、征求意见、提交时间起算等依申请公开程序；强化了便民服务的要求，增强了信息公开工作的规范化、标准化。这些内容，为规范政府信息公开答复程序提供了相对健全的制度支撑。

同时，在新《政府信息公开条例》实施过程中，也存在一些关于程序问题的争议。如条例第三十六条、三十九条共规定了九种答复形式，其中关于政府信息不存在，证明尽到检索义务的证据形式等。再比如新条例规定了申请内容不明确的补正制度，即对申请不明确的给予指导和释明，7日内一次性告知作出补正，申请人无正当理由不补正的，视为放弃，不再处理。但实践中，申请人补正仍不明确或者未按要求补正的，应当如何处理，实践中也多有争议。此外，关于行政机关收到政府信息公开申请的起算时间，原条例规定对向政府信息公开工作机构外的部门提出政府信息公开申请的，以负责政府信息公开的机构收到之日起计算，新条例调整为行政机关签收之日，并增加了双方确认环节，行政机关在依申请公开政府信息时，也较常出现问题。

应当说，以上三方面问题本质上更多体现为当前政府信息公开实践中存在的技术壁垒，并非由制度本身所引发。这些问题的存在与政府信息公开制度顺利推进取得的成效相比，也只是“一个指头和九个指头的关系”，不能以偏概全。究其深层次原因，有关政府信息公开基础理论研究还未能与时俱进回应实践发展，我国传统保密文化路径依赖之下行政机关工作人员动力不足、积极性差，政府信息公开制度存在一定程度的功能异化从而激发了争议产生等因素，均应当成为当前探寻对症良方的重要考量。

三、新时代政府信息公开制度的功能定位

功能定位，决定着立法的价值排序和制度安排，也直接影响执法、司法的原则导向和衡量尺度。关于政府信息公开制度的制度功能，有很多学者从不同角度作过不同的阐释和解读。有学者将其归纳为五个方面,包括提升政府公信力、实现社会公正、促进社会进步、倒逼政府提升管理水平、维护社会稳定等。有学者认为，信息公开制度不仅保障知情权，也具有参与、沟通、监督等“复合”的功能。还有学者提出，政府信息公开的主要价值和功能是满足公民的知情权，发挥政府信息对发展社会经济、科研创新和人民生活的作用，同时在反腐败和提高政府公信力、保障给公民对国家政策和政府管理的参与权和监督权、防止自然灾害和应对突发事件方面都发挥着重要的作用，等等。

在笔者看来，政府信息公开制度的功能必然是复合多元的。其内容至少应当包括三个方面：一是保障公民知情权的政治功能，二是规范政府活动的监督功能；三是促进信息流动的经济功能。从域外相关制度的产生和发展看，保障公民知情权应当是政府信息公开的基础功能，在此基础上，在推进政府信息公开的过程中，通过行政机关与公众的互动和信息交换，实现对行政权力运行的监督制约和政府信息经济价值的实现的派生功能。在政府信息公开发展的不同阶段，主导功能亦应当有所区别。而这一主导功能应当随着经济社会的发展和民主法治的进步，不断与时俱进并作出调整。

实践中，政府信息公开制度的产生、发展和完善过程充分展现出其功能定位的发展变化。2003年9月，时任中央纪委书记吴官正同志在全国政务公开电视电话会议上的讲话中，对政务公开信息公开的基本功能作了三方面的论断：一是发展社会主义民主政治，二是转变政府职能、提高行政效率，三是加强权力制约和监督、预防和治理腐败。中央纪委研究室在有关专题研究报告中，进一步提出政府信息公开的三个方面基本功能：一是扩大民众知情权、发展社会主义民主；二是规范政府运行，增强权力透明度，以从根本上预防和治理腐败；三是改进工作作风，提高办事效率。2007年出台的《政府信息公开条例》在立法目的中，将其功能表述为四项：一是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，二是提高政府工作的透明度，三是促进依法行政，四是充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。新《政府信息公开条例》对立法目的未做实质性调整，只是用“建设法治政府”替代了“促进依法行政”。

由上述内容不难看出，在我国的政府信息公开制度产生发展进程中，监督权力运行、规范政府行为始终是重要的价值目标。“知情权制度普遍具有很强的倒逼作用。如同阳光一样，公开本身就是一种力量、一种治理机制。通过信息公开申请所反映的问题，能够引发行政流程的联锁变革，加快解决实际问题，从源头上化解社会矛盾和纠纷。”新时代，在推进全面依法治国，加快法治政府建设的大背景下，应当进一步突出政府信息公开工作对行政权力运行的监督制约价值，将其作为政府信息公开的主导功能，使推进政府信息公开的目标更加清晰、要求更加具体、措施更加有力、效果更加明显。要把政府信息公开作为推进依法行政、加快法治政府建设的重要抓手，通过进一步推动并加大政府信息公开力度，不断提升政府活动的透明度，在切实增强各级行政机关公信力的同时，起到法治政府建设的“监视器”、“净化器”和“助推器”功能。

基于以上对政府信息公开主导功能的认识，前述理论和实践难题亦会迎刃而解。比如政府信息范围问题。尽管新《政府信息公开条例》试图对政府信息范围作进一步精准界定，不可否认的是仍然难以完全解决实际操作问题。事实上，新《政府信息公开条例》确立了“持有即相关”的理论架构，在扩大政府信息基数的同时，通过豁免条款对不适宜公开信息加以排除的做法。这就从立法层面明确宣示，如果将监督作为政府信息公开的主导功能，就应当进一步贯彻“以公开为常态、不公开为例外”原则，强化“应公开、尽公开”的理念，要求各级行政机关在政府信息公开实践中对政府信息的内涵和外延做拓宽理解，在不影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，不侵害第三方合法权益的前提下，尽可能将行政机关实现公共管理过程中产生的各类信息都纳入公开范围。

再比如有关政府信息公开申请人资格问题。从世界范围来看，对信息公开申请人资格不作限制是通行做法。如英国的《信息自由法》规定的是“any person”，美国的《信息自由法》规定的是“the public”，德国的《信息自由法》和日本的《关于行政机关所保有之信息公开的法律》也都规定，任何公民都有权向行政机关申请公开信息。我国在这方面的认识与世界主要国家一致的：“政府信息公开条例调整的是信息公开法律关系，包括申请人向行政机关申请公开特定信息和行政机关对申请人的申请作出处理两类行为，即只要申请人依据《政府信息公开条例》向行政机关申请公开政府信息，就应当属于《政府信息公开条例》的调整范围”。从政府信息公开的监督功能出发，申请人申请政府信息公开的同时，就意味着开启了政府信息公开法律关系的通道，申请人因此即已实现与申请机关之间的利害关系链接，并不需要对其申请人资格做附加限定。但不对申请人资格设限，并不意味着对滥用政府信息公开申请权的放任。实际上，滥用政府信息公开申请权和救济权并非我国特有的问题。日本著名行政法学者盐野宏曾指出：“有人好像是以专门请求信息公开为职业，将其当做兴趣或嗜好的人，日本有、台湾地区也会有，在日本听说有一个行政机关有80%以上的案子都是同一个人所请求的，如何来防止这样的情况的讨论也曾有过。”对滥用权利行为进行规制，也是多数国家采取的普遍作法。比如，英国《信息自由法》第14节专门规定：“对于滋扰性的信息公开申请，公共机构无需履行第1节（1）规定的职责”。根据该规定，大量、反复申请信息公开的行为，可以认定为滋扰性申请，公共机构无需处理。

实际上，针对滋扰性信息公开申请，新《政府信息公开条例》第三十五条已经赋予行政机关较大的自由裁量权。同时，条例关于收费的规定，也可以在一定程度上起到调节杠杆的作用。行政机关应当正确援引上述条款，在综合各种因素作出定量分析基础上，理直气壮地依法对滥用权利行为作出有效规制，否则“以保护权利的名义机械地理解和执行法律，最终伤害的可能反而是他人的权利和法律的尊严。”同时，行政审判机关对行政机关依法行使自由裁量权规制滥用权利行为，原则上应当予以尊重。

四、行政复议成为化解信息公开争议主渠道的逻辑证成

理论上，针对不同类型行政争议的不同特点，需要匹配最相适应的争议化解机制，以实现高效、有效定纷止争的目标。正如前文所阐释，通过梳理近年来政府信息公开行政复议案件，我国政府信息公开争议的特点突出表现为以下三个方面：一是专业性较强，涉及行政管理各领域，对于政府信息是否可以公开以及是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等做出专业判断难度较大。二是时效性较强，因过时信息的价值将极大减损，政府信息公开及其救济都应当及时、快捷。三是引发当前政府信息公开争议的成因较为复杂，实质化解矛盾纠纷难度较大。特别是实践中存在大量滥用政府信息公开申请权的案件，申请人的动机多种多样：有的试图以“刚刚通过政府信息公开得知该具体行政行为”为由，重新激活已经超出行政复议、行政诉讼时效的救济程序；有的通过政府信息公开，分门别类的获取社会管理各领域的政府信息，加以汇总整理后出售牟利；更多的是在权利受损又未能得到及时有效救济后，在相关审批链条各个环节反复多次申请政府信息公开，试图找出政府行为的不合法、不规范之处，或者通过大量申请政府信息公开表达对政府的不满，给政府施加压力以解决其利益诉求。对于这些案件，如简单对其法律请求进行审查和判断，对其背后的实际诉求不给予足够关注，就不能阻止其继续“维权”的脚步，最终导致“案结事不了”“官了民不了”。

由此，笔者认为，作为行政机关重要层级监督机制和纠纷化解机制，行政复议具有行政性和准司法性的双重属性，在解决政府信息公开争议方面具有天然优势，可以也应当成为解决此类争议的主要渠道，并突出体现在以下三个层面：

1.基于行政性的特点，行政复议监督的实效性天然具备法定的层级强制保障；从资源配置角度，行政机关居于社会公共产品供给的核心，能统筹调动各类资源，解决行政相对人的实际利益诉求，为实现争议的案结事了提供物质保障。从专业领域角度，依靠行政、法律复合人才队伍的支撑，也使对政府信息公开行为做出的判断的科学性和实效性具备更可靠的智力支撑。同时，从实践看，多数政府信息公开争议并不涉及复杂的法律关系，大多需要对行政管理专业领域的事实认定，解决政策适用争议及历史遗留问题等。行政复议能够充分运用行政领域强制、高效、专业的执行力，降低监督救济的程序和时间成本，也在一定程度上起到缓解司法压力、减轻群众诉累的积极效果。

2.基于准司法性的特点，行政复议属于典型的三方行为，相对独立、集中的行政复议机构，专业化的办案人员队伍、参考司法审查打造的公开审查机制，能够在最大限度地实现监督救济的公正性与效率性的平衡。作为一种开放式的、完全免费的矛盾化解机制，行政复议可以通过听证等程序控制争议烈度、防范风险，通过复议委员会等载体实现社会力量深度参与，增强矛盾纠纷化解的公信力，使群众在司法程序外，找到一条更加便捷、高效、低成本的监督救济机制，实现将行政争议解决在基层、解决在初发阶段、解决在行政系统内部的目标。

3.行政复议具有实质性化解争议的显著优势。行政复议可以直接对被诉行政决定的合理性进行审查。比如对于滥用政府信息公开申请权作出规制的决定是否合理、正当，复议机关具有审查的天然优势，进而实现对行政机关对滥用信息公开申请权判断裁量空间的有效规范。同时，通过直接行使监督权，行政复议还可以对行政机关是否应当公开相关政府信息直接作出判断和处理，以避免简单撤销并责成行政机关重新作出处理的程序空转，从而提高行政监督救济的实效性。

结语：政府信息公开行政复议制度的重构之路

当前，行政复议制度正处于改革完善的关键时期。充分发挥行政复议在解决政府信息公开争议中的重要作用，保障和监督各级行政机关依法履行政府信息公开职责，从而助推攻坚法治政府建设，迫在眉睫。未来行政复议法的修改，应当对政府信息公开争议解决作出相应的制度调整和安排，具体可考虑以下三个方面：

一是研究对政府信息公开争议普遍采取行政复议前置，将对政府信息公开行为的初次判断权完全交给行政机关，确保行政复议能够充分发挥专业、高效、有效的制度优势，实质性化解政府信息公开争议，以保障和监督政府信息公开制度的贯彻施行。

二是研究完善行政复议合理性审查制度，引导行政复议机关加强对政府信息公开等各类行政行为合理性的审查力度，保障和监督行政机关依法履行政府信息公开法定职责。对于政府信息公开案件，经审查事实清楚、证据确实充分的，可以直接责令行政机关予以公开、直接变更行政机关的信息公开答复或者直接决定予以公开，以避免程序的空转，提升监督救济的实效性。

三是研究健全政府信息公开争议实质性化解的相关机制。如用好行政复议意见书和建议书制度，对于办理政府信息公开行政复议案件中发现有关行政机关违法行为的，责令限期依法作出处理，切实解决信息公开申请人法律诉求背后的真实诉求，同时加强行政复议调解，通过说服解释，力争实质性化解争议。