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王锡锌:传染病疫情信息公开的障碍及克服

王锡锌| 时间: 2020-05-31 10:49:31 | 文章来源: 《法学》2020年第3期



传染病疫情信息公开的障碍及克服


王锡锌

(北京大学法学院 教授)


【摘 要】传染病疫情信息公开是政府信息公开的一个特殊领域。在传染病疫情信息公开实践中,社会信息需求与政府信息供给之间的矛盾加剧,呈现出疫情信息公开的功能障碍。这种功能障碍的成因包括法律规则、管理体制和社会生态等方面。就法律层面看,现有法律规则对传染病信息公开的规定非常原则抽象,强调信息流的内部管理,忽视信息公开的预防性功能。就管理体制而言,传染病疫情信息公开体制内嵌于管理型体制框架之中,表现出信息分配的内紧外松,内外有别,行政部门垄断信息发布,信息竞争和流通受到抑制的特征。疫情信息公开的障碍是传染病防治体制机制的一个短板,应当从法律规则完善、管理体制改进、社会治理生态优化等层面克服障碍,在立法中强化预防性公开,在体制层面落实治理型公开,在社会层面鼓励竞争性公开。

【关键词】 传染病防治;疫情公布;信息公开


一、问题界定


(一)疫情信息公开为何知易行难

在当今的公共问题治理背景中,或许已没有多少人会否认信息公开的重要性。从价值理性、工具理性、沟通理性维度看,信息公开的意义都毋容置疑。从规范和价值层面看,信息公开是知情权的基本要求;从工具理性层面看,信息公开是有效治理的关键工具;而从社会共同体的维系和合作来说,信息公开是公共讨论的基础,也是培育公共理性的必由之路。

无论是从逻辑还是经验角度,认识信息公开的重要性并不难,难的是如何去实践,如何将透明度和信息公开落实到公共治理之中。信息就是权力,这句话的本质在于揭示了信息不对称的权力性质,无论是对于个人还是组织,信息的数量和质量的势能差,具有类似于权力的控制性功能。这就可以理解为什么营造信息势能差是人性的一部分。人性如此,机构、团体、政府亦如此。对于人和组织而言,营造并且维持对其他人的信息优势,或许正是一种社会和组织的生存和竞争策略。对个体的人和组织而言,这或许是一种理性的选择;但对于有效的、良善的公共治理和公共利益而言,信息优势甚至信息垄断,不仅在道德上是不公平的,在工具层面也是非理性的,对社会整体利益构成威胁。

这种信息公开“知易行难”的困境,在常态管理中比比皆是。在国家治理的理念层面,我们很早就提出了公开和参与的原则,但在决策、管理、执行、监督的各个环节,原则与实践存在相当大的反差,呈现出一定程度的“象征性治理”(symbolic governance)图景,这在应急管理中,特别是应对突发公共卫生事件的应急管理中,反映更加明显。一个典型例证就是2003年“非典”疫情出现早期信息公开的实践。在“非典”疫情出现的早期,无论是北京市还是中央卫生行政主管部门,对疫情信息都采取严格封锁,甚至发布误导性信息,结果贻误了防控疫情的最佳时机,麻痹了社会公众应有的警惕和防范意识,对疫情蔓延产生了推波助澜的作用,也损害了政府的公信力。对疫情信息进行封锁的动因,可能出于对疫情的信息匮乏,可能出于对社会秩序受冲击的担忧,也可能出于无知而带来的盲目自信,但无论出于何种原因而采取了对传染病信息进行封锁的措施,信息公开的失败与疫情蔓延之间的联系,都是不可否认的。

其实,政府也意识到“非典”疫情早期防控措施的诸多问题,并采取了应对性立法。就在非典防控过程中,国务院启动了《突发公共卫生事件应急条例》的制定。从2003414国务院常务会议提出制定《突发公共卫生事件应急条例》,到57日《条例》经国务院常务会议审议通过,《条例》的制定过程前后不到一个月时间,这在行政法规制定历史上是罕见的。该《条例》第三章用七个条文专门规定了“报告与信息发布”,加上“法律责任”部分的三个条文,《条例》关于信息报告和公开的法律条文共十条,几乎占到整个条例条文数的五分之一。200412月,全国人大常委会对《传染病防治法》进行了修订,其中特别是对传染病预警、疫情报告、通报和公布制度进行了规定。更为重要的是,“非典”疫情中信息公开不足的惨痛教训,推动了政府信息公开立法,催生了2007年《政府信息公开条例》的制定。

2003年应对非典疫情的惨痛教训,以及在这种教训基础上的法律制度建构,本应该让我们避免在同一个地方第二次跌倒。201912月初,武汉市出现不明原因肺炎病例,但从128日官方报告第一起病例到2020120日为止,将近50天的时间,关于不明原因肺炎的诸多关键信息,例如是不是具有传染性、是不是人传人、是不是构成传染病疫情爆发、是不是呈现出迅速蔓延趋势,以及对公众如何进行预警,公众应该如何防范等等,官方没有做出及时、准确的信息发布和披露。不仅如此,对于媒体和社会层面出现的一些预警信息,武汉警方以“散播谣言”为由进行了治安管理处置,进一步抑制了传染病预警的信息源,而在20191231日,香港已经开始提醒公众进行防护。疫情信息发布的滞后性、误导性,贻误了宝贵的防控窗口期,导致了比2003年“非典”更严重的传染病疫情,也使随后的疫情防控陷入被动局面。

(二)传染病疫情信息公开的障碍

传染病疫情信息公开知易行难的问题,是我国政府信息公开现实困境的一个集中反映。从日常的政府信息公开实践观察,政府信息公开存在着信息公开的选择性公开、推动力递减、公开与保密关系难以把握、社会对信息的需求与政府的信息供给之间供需不匹配、以及法律责任机制乏力等问题。观察表明,在常态管理中,虽然政府信息公开制度的实践有了相当大的进展,但仍然面临着一系列挑战。

在突发事件引发的应急管理和传染病防控背景中,这种知易行难的张力表现更为明显。传染病病例出现时,社会需要及时和准确的信息以提升警惕并采有取针性的防护措施;但面这种信息需求,政府的信息供给可能限于各种因素而受到抑制,这些因素包括客观和主观因素。从客观方面看,在传染病发生早期,政府可能也面临信息的匮乏,因此决策颇有“巧妇难为无米之炊”之困;或即使已经掌握了一些事实信息,但仍然需要通过内部程序对信息进行处理、研判并作出决断,因此导致信息公开的滞后。从主观方面看,行政部门或官员可能出于政治、经济、社会稳定等因素考虑而不愿发布信息。在这种情况下,社会对信息的需求增大,而政府的信息供给出现短缺,这是传染病疫情信息公开的主要矛盾。特别是当新出现“不明原因”疾病时,早期需要收集、分析病例、做出研判,信息短缺更为明显,行政机关也面临更大的决策风险。因此这种情形下,传染病信息供求关系失调的矛盾更为明显,表现出信息公开的功能障碍。

传染病疫情信息公开的功能障碍,在这次新冠肺炎防治过程暴露无遗。从时间轴看,2019128日,武汉市官方报告了第一起不明原因肺炎病例,如果在这之后能够对相似病例进行持续的报告和公开,完全可以大大提升公众的警觉,在某种程度上也很可能改写这次传染病防控的历史。但实际情况是,从2019128日到2020120日,与疫情相关的信息公开严重不足。无论是病例数量的更新、病例信息、病例的传染风险、民众应如何防控等等关键信息,都出现了信息空档,错失了对疫情进行防控的关键窗口期。官方信息供给严重不足,却严禁社会信息的发布流通,地方政府甚至对八位发出预警信息的医生以“散布谣言”为由进行治安管理处置。直到2020120日,国务院常务会议将新冠肺炎确定为乙类传染病,并按甲类传染病管理,疫情防控工作才算正式启动,相应的传染病疫情信息公开也才纳入防控措施。实际上,完全可以说,这次新冠肺炎防控中暴露的一个最大问题就是疫情信息披露的失败,反映出传染病疫情信息公开的功能障碍。

疫情信息公开障碍暴露出治理的技术、体制和价值层面的问题。在微观层面,传染病疫情信息公开障碍暴露出公共治理,特别是危机管理的能力和技术问题;在中观层面,暴露出公共治理的体制结构问题,特别是如何处理政府与社会的协同、中央与地方的协同、专业判断与政治判断的协同;在宏观层面,这一问题涉及到从统治(管理)到治理的政治价值转型。顺着这样的思路,本文尝试对传染病疫情信息公开障碍的主要成因进行分析,包括规则体系、管理体制、社会生态、法律责任等,以探寻疫情信息公开障碍的克服之道。


二、传染病疫情信息公开的规则检讨


为了探讨传染病疫情信息公开的障碍,我们首先可以从法律规则层面入手,探讨在规范层面上传染病疫情信息应如何公开。

(一)适用何种法规范?

在现行法律规范体系中,与传染病疫情信息发布相关的法规范,涉及到以下几项:(1)《传染病防治法》。这是传染病防治的专门性法律,其中对疫情报告、通报、发布作了专章规定;(2)《突发事件应对法》。主要规定了突发事件发生后应急管理规则;(3)《突发公共卫生事件应急条例》;(4)《政府信息公开条例》;(5)卫生部《法定传染病疫情发布和突发公共卫生事件信息发布办法》;(6)《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》;(7)《国家突发公共卫生事件应急预案》(2006)等。

那么,传染病疫情信息公开应适用何种相关法律规范?首先,传染病防治信息发布是否适用《政府信息公开条例》?信息公开条例是政府信息公开的基本法规范。从概念来看,卫生行政部门收集制作传染病疫情信息,当然属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴。《条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”在《条例》第二十条所规定的主动公开信息中,第(十二)项规定“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”,应主动公开。《条例》第二十六条规定:“ 属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定。” 从以上规定可见,传染病疫情信息应当公开;但是否适用《信息公开条例》进行发布?笔者认为,政府信息公开制度是基于保障知情权而建立的,主要针对总体的、常态管理中信息公开;而传染病防治和突发事件应急管理,涉及到的是非常态情形下的应急管理,或称“危机管理”,在应急管理状态下,应当适用特别的法律规则。事实上,如果传染病防治信息公开适用政府信息公开条例,那么信息公开的义务主体、程序、信息公开的时限要求等应急性、特殊性要求就难以满足。例如,《政府信息公开条例》中规定的公开义务主体遵循“谁制作,谁保存,谁公开”的规则,但传染病疫情信息公开则采取统一发布;政府信息主动公开的期限是信息生成后20天内公开,但传染病疫情信息发布显然具有更强的时效性,应强调及时、动态公开。以上分析表明,传染病疫情信息公开属于特殊的信息公开,应遵循政府信息公开的基本原则,但具体如何公开应适用特别法规范。

其次,《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》是关于突发事件应急处置的法律法规,从法规范类型来看,后者是前者的下位法、特别法。下位法,意味着《应急条例》的规定与前者应当是一致的;特别法,意味着《应急条例》应考虑突发公共卫生事件的特殊性而做出特别的规定。与上述法律法规相比,《传染病防治法》则是传染病防治的专门法。对上述法规范类型及其相互关系分析可见,传染病疫情信息公开,直接适用的法规范,应是《传染病防治法》。进一步分析,传染病防治又可分为平时“日常状态”和突发事件触发的“应急状态”。在突发事件发生、应急状态触发时,传染病防治应同时适用《传染病防治法》和《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》。分析可知,传染病防治的信息发布,通常适用《传染病防治法》;但如果传染病暴发已经触发“应急状态”,此种情况下的信息发布,也应适用《突发公共卫生事件应急条例》的相关规定。

(二)何时发布?

传染病防治信息公开最直接的法律规定见于《传染病防治法》。但在1989年制定的《传染病防治法》中,并无关于传染病疫情信息公开的具体规定。2003年“非典”的教训,直接推动了传染病疫情信息公开的制度,卫生部于2003年组织制定了《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案(试行)》,2004年《传染病防治法》修订在法律层面设立了传染病疫情发布制度。

修订后的《传染病防治法》第三十八条规定:

国家建立传染病疫情信息公布制度。

国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。

传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。

公布传染病疫情信息应当及时、准确。

尽管上述关于传染病疫情公布制度的规定是非常原则化的,但至少明确了传染病疫情应当及时、准确公布。传染病防治和突发事件应对,时间节点最为关键,信息发布也必须争分夺秒。但值得注意的是,根据该条文,如果要公布传染病疫情信息,逻辑上必须先满足一个前提,那就是需要确认出现了“传染病”,否则就不存在“传染病疫情信息”,也就谈不上信息发布。这也是为什么在武汉出现不明原因肺炎病例后,技术部门、医疗机构、主管机关一直纠缠于病原体是不是SARS病毒的一个原因。因为如果是SARS病毒致病,则属于法定传染病,应适用传染病防治法的相关措施,包括传染病疫情公布措施。在这个规则适用的逻辑链条中,对“传染病”的确认是一个关键性因素。在《传染病防治法》中,传染病是一个法定概念,并由法律做了明确列举。《传染病防治法》第三条列举了甲类、乙类、丙类三大类共38种法定传染病。以法定方式进行列举并分类,是出于分类管理和防治的需要,并非完全没有合理性,但问题是,如果新出现的某种疾病和病例定义(case definition)不属于法定传染病,而是“不明原因疾病”,是否应当对社会公布疫情信息?应当如何公布?

不幸的是,这正是传染病疫情信息公布制度在规则层面的一个致命弱点。新型病毒和疾病并不会因为不属于法定传染病而不出现和传染,一旦出现这些“不明原因疾病”的病例,从防控角度来说,及时、充分地对社会公布信息有助于提升公众的警觉,采取必要防控;但从法律角度说,由于这些“不明原因疾病”不属于法定传染病,就难以及时地通过传染病疫情公布制度得以披露。启动突发事件信息和疫情信息发布机制,首先必须要认定已经出现突发事件或传染病疫情;但从传染病预防的目的看,在某些情况被认定为突发事件或传染病之前的风吹草动,本是关键的信号,但却免于疫情信息发布。

这一致命弱点在本次疫情发生的第一阶段表现非常明显。201912月初,武汉就已经出现了不明原因肺炎病例;1231日,一些医务人员已经意识到不明原因肺炎具有传染性,一些医疗机构已经发现了病例,并且在201912月初就已经将病例信息通过报告机制上报了武汉市卫健委。有理由相信,武汉市卫健委将这些病例信息依照程序报告了湖北省和国家卫健委。其实,20191231日国家卫健委向武汉派出第一批专家组进行调查,也证明这些不明原因肺炎的病例信息已经传导到决策机构。 然而这些信息对外被严格封锁。可以说,在20201月初,卫生行政部门对病例信息肯定是掌握的,但为什么没有对社会进行疫情发布?背后可能有很多原因,但从法律规则层面分析,这种不明原因肺炎是一种新型疾病,不属于“法定的”传染病,只有经有权机关认定属于“法定传染病”之后,才可以纳入传染病防治法的框架进行管理。2020120日,国家卫健委报国务院将“不明原因肺炎”命名为“新型冠状病毒肺炎”并确定为乙类传染病、按甲类传染病管理后,疫情才纳入《传染病防治法》调控,并启动突发公共卫生事件应急管理。

但当一种不明原因疾病还未被依法确定为“法定传染病”时,是否需要基于风险追踪和预防的需要而进行信息发布?从现有法律规定来看,这存在着规则缺位。现有法律规则和管理体制主要强调在这种情况下对不明原因疾病进行及时准确的“报告制度”,建立传染病和“不明原因疾病”的信息报告制度。在总结2003年“非典”教训基础上,为了防止瞒报、谎报、缓报等情形,还建立了传染病信息“直报制度”和直报信息系统。值得注意的是,在信息内部报告制度中,不仅要求报告法定传染病疫情信息,而且对“不明原因疾病”信息也要进行报告。这说明,管理者并不是没有意识到在法定传染病之外存在“不明原因疾病”的风险,但在处理“不明原因疾病”的信息管理和风险防控方面,采取了“内外有别”的态度,内部信息收集严,而外部信息披露松,也就是通常所说的“内紧外松”。

也许是受到“非典”的影响,《突发公共卫生事件应急条例》将“不明原因疾病”纳入可能引发突发公共卫生事件的情形。该条例第二条规定:“本条例所称突发公共卫生事件(以下简称突发事件),是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”该规定将“传染病”与“不明原因疾病”并列,作为可能构成突发公共卫生事件的情形。那么,当“不明原因疾病”发生时,是否可以适用《应急条例》的规定进行突发公共卫生事件的信息公开?

首先,适用《突发公共卫生事件应急条例》可能会遭遇同样的逻辑前提问题。从突发公共卫生事件的发展过程看,早期只是出现相关的病例,当这些病例出现时,并不能认为这些病例已经构成了“突发公共卫生事件”,而只是可能构成突发事件的信号或者苗头。从风险控制角度看,这个时间窗口最需要信息公开;但从决策和公共管理的角度看,从单个的病例出现到宣告“突发事件”,这需要专业、技术和政策的综合权衡,需要通过法定程序由有权主体在权衡各种利益基础上进行决断。换句话说,“突发公共卫生事件”是一种法律状态,只能由有权主体经过法定程序决定和宣告。在这个意义上,《应急条例》与《传染病防治法》陷入了同样的逻辑悖论:如果不是突发事件,就不能适用突发事件信息公开制度;而等到突发事件发生,信息发布所具有的风险预防功能则已经丧失,后续的信息公开和其他应急管理手段只不过是为了控制事态的进一步恶化,而不再是对灾难的预防性控制。

其次,《应急条例》引入“不明原因疾病”概念,主要目的在于建立起信息的内部报告制度,相应地,《应急条例》对不明原因疾病的信息公开制度几乎没有什么规定。《应急条例》第十九条规定:“有下列情形之一的,省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内,向国务院卫生行政主管部门报告:(一)发生或者可能发生传染病暴发、流行的;(二)发生或者发现不明原因的群体性疾病的…”,可见,一旦发生和发现不明原因疾病,将会激活行政管理系统的内部信息报告制度

对行政系统来说,这是一种“信息输入”,而这种情况下是否应当将信息及时对社会公布,进行“信息输出”?《应急条例》只用寥寥数语做了笼统规定:

“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”

相比《应急条例》对内部报告和通报制度的规定,关于信息公开的规定几乎只是一个点缀,只对突发事件信息发布的主体做了规定。这种立法资源配置的明显差别,反映出规则背后的理念和体制特征,更多突出信息流内部管理而不是外部流通,反映了公共治理中信息资源分配“内外有别”。

第三,虽然在《应急条例》颁布之后,2006年卫生部制定了《法定传染病疫情发布和突发公共卫生事件信息发布方案》,其目的是对《传染病防治法》第38条规定的传染病疫情公布制度和《应急条例》第25条规定的突发公共卫生事件信息发布制度进行具体化。但按照该方案关于“发布内容”的规定,进行传染病信息发布,也只能发布“法定传染病”信息;而如果使用突发事件信息发布制度,则同样需要满足“发生突发事件”这一前提。这意味着,这个信息发布方案仍然没有跳出本文前面所讨论的逻辑悖论。

值得注意的是,这个信息发布方案在法律规范效力层级上也存在比较大的问题。《方案》只是卫生部的一个规范性文件,并且是通过卫生部办公厅名义对系统内通知的,更接近于一个信息发布的工作指导方案。但如果从工作指导规则来看,这一方案又过于笼统和原则化,操作性程度很低,而且,《方案》完全没有任何关于法律责任的规定。与信息发布方案构成反差的是,卫生部同时制定的关于《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》在法律规范效力层级上属于行政规章,其内在规则的具体程度、责任的明确性、以及操作性方面都远远超过信息发布方案。

(三)谁来发布信息?

关于信息公布主体。《传染病防治法》第38条对疫情信息规定了集中统一公布的权限配置,将疫情公布权限分配给国家和省一级卫生行政管理部门。《应急条例》第25条则采用了“原则规定+授权性规定”模式来界定突发事件信息发布主体,根据该条,突发公共卫生事件信息发布主体为国家卫生行政管理部门,但必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府发布信息。2006年,卫生部通过卫办发〔200679号文下发通知,将突发公共卫生事件信息发布权一揽子授权给省级卫生行政部门,规定“从本方案公布之日起,卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时,及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息。”根据上述规定,对传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布存在权责不清的问题。《传染病防治法》和《应急条例》将国务院卫生行政部门作为主要发布主体,而国务院卫生行政部门又“一揽子”授权省级卫生行政部门发布信息。这种“一揽子授权”是否有效?在出现疫情或突发公共卫生事件时,省级卫生行政部门是否还需要专门授权才可以发布信息?由于信息发布更多是一种法律责任,从责任规避的动机出发,权责不清的规范表达更容易诱发相关主体规避责任的行为。

(四)按照什么方式和程序发布信息?

信息发布的方式和程序直接影响到信息发布的效果。分析与传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布的程序规范,我们发现这个环节几乎是空白。与法定传染病和不明原因疾病的信息报告制度规定了明确的方式、途径、时限形成反差的是,现行法律规范对疫情公布和突发公共卫生事件信息发布的方式、途径、以及最为重要的时限等,几乎没有明确规定,只是原则性地规定了信息发布应当及时、准确,但对于如何保证信息发布的及时和准确,则没有相应的程序规则进行引导和约束。令人不可理解的是,即便在卫生部2006年《信息发布工作方案》这一专门的程序性规则中,也没有关于信息公开的方式、途径、时限等程序规定,更没有针对违反信息公开发布规则的相应法律责任规定。可以说,程序规则几乎存在规范约束的空白。

对上述法律规则的梳理可见,现有规则存在明显缺陷。第一,也是最大缺陷,是信息公开的规则主要针对事件发生之后的管控,而忽视了事件的预防,相应地,对如何通过信息披露而进行疫情预警和预防存在致命漏洞,表现为在早期预防阶段,信息披露的规则适用存在前文指出的“逻辑悖论”;第二,与此相应,对于传染病早期预防中要不要对社会披露信息,存在着职权职责的混乱;第三,对于传染病防治和突发事件信息管理,规则表达的重点是内部的信息收集,而非对外部的信息披露;第四,信息披露的程序规则欠缺,而在现有管理体制下,这种明确的程序规则的缺位,往往带来信息披露不作为的后果;第五,关于疫情公布和信息公开的不作为,没有法律责任条款予以约束。

这种规则层面疫情信息公开所表现出来的“有组织的无序”,看起来令人费解。毕竟,这些规则都是在2003年应对“非典”疫情的教训基础上制定的,应该说是花了高昂学费买来的。但从立法作为一种政治过程的视角来看,规则不过是各种利益主体在体制框架中的话语权、议程设定权以及决定权进行博弈的结果,因此,规则层面的问题也必然是管理体制的问题。


三、传染病疫情信息公开的体制约束


传染病疫情公布和突发公共卫生事件信息公开,是政府信息公开体制的一个特殊领域,分析这个特殊领域的问题,不仅要看到这个领域本身,还需要超越局部和特殊的领域,对我国信息公开的体制环境进行观察。

信息公开内嵌于特定的行政管理体制,是管理体制的一部分,也必然受到特定管理体制的精神气质影响及其约束。从更本质的角度看,信息公开制度也是政治体制的一部分,强调民主参与的政治体制必然要求将公开作为基本的政治原则,这一原则在规范层面上其实正是知情权(the right to know)的政治哲学基础。

(一)管理型公开

体制在本质上是一种权力配置和权力间关系。从“权力间关系”视角看,存在两种主要的体制模型。第一是管理型体制,其目标模式是对人和事的管理和控制。这种模式的特征表现为:在政府与社会权力关系上,政府主导社会;在行政系统内部垂直关系上,上级控制下级;在行政组织与其工作人员的关系上,组织控制个体;在行政系统的内部与外部关系上,内部决断多于外部参与。第二是治理型体制。其特征是,包括政府、市场、社会、个人等多元主体,以合作的方式共同解决问题;与管理型体制强调对人和事的单向管理控制不同,治理型体制强调通过多元主体的沟通、合作解决问题。在其中,人不是管理的对象和问题,而是解决问题的主体。与此相应,治理型体制在权力间关系上,表现出主体的多元性、平等,注重“主体间性”的平等与合作。

在中国的行政管理过程中,虽然并不缺乏对透明度和公开的赞美和认同,但受到管理型体制的影响,我国的政府信息公开制度表现出比较明显的管理主义色彩,本质上是一种“管理导向的公开”。这种信息公开体制具有以下几个方面的特点。第一是价值层面主要强调公开的工具性价值,将信息公开作为有效管理的手段,信息公开范围受到管理目标的限制。例如,我国信息公开的范围,除了国家秘密外,涉及到国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息,都不得公开,这种规定主要就是从管理角度所做的裁量性规定。第二,在公开内容上,行政机关具有主导性,信息公开的范围相对比较狭窄,受保密主义影响大;第三,在公开方式上,强调主动公开。这种主动公开在一些情况下,更注重掌握公开的“主动性”;第四,信息分享内外有别,对内公开多,对外公开少,信息内部分享多于外部公开,重视内部通报,轻视外部公开。

在日常状态管理中,信息公开的管理主义导向对信息公开制度的实践业已产生抑制效果;而在传染病和突发公共卫生事件引发的危机管理状态中,管理导向的公开体制所隐含的问题被放大,对应急管理中问题的解决和风险控制造成更加明显的不利影响。例如,在传染病病例(疫情)出现时,防控疫情的时间窗口很短,信息公开的时间敏感性更强。因此从传染病防控“关口前移”的需要看,必须在尽可能短的时间内发布信息,这有助于社会预警,有助于公众参与有效的防范措施,从而实现防控传染病的目标。但管理主义的路径依赖强调社会管控效果,并将“信息流管理”视为一种管控技术,往往考虑信息一旦公开带来的社会稳定、政治形象、经济影响等方面的问题。与之相比,对疫情控制并非其首要的和唯一的考虑,因此“捂盖子”的情形屡见不鲜。这种行为或出于侥幸心理、或出于对“内紧外松”的内部控制手段的自信,但是对信息的封锁,助长了病毒的扩散,这一点在2003年“非典”爆发时得到展现,17年后,历史又惊人地重复。

(二)管理型公开的特征展开

这种管理型公开的体制在传染病疫情公布和突发事件信息公开法律规则和实践中表现得尤为明显。以下结合这次新冠肺炎疫情中的信息公开问题,对管理型公开的体制张力及其后果简要展开。

1)信息输入与信息输出的张力

行政系统对内部信息采集高度重视,但对外部的信息则严格管控。好比对水库的管理,库容量越大越好,但信息释放则由水闸进行控制,何时开闸,开多少,这都是按照管理的需要而进行掌控。势能差就是力量,也是权力。现行的传染病疫情信息流管理中,对疫情信息收集是高度重视的,这一点值得肯定,但在对内部信息收集高度重视的同时,外部信息释放则受到严格控制。

《传染病防治法》专门规定了预警、监测、疫情报告制度,目的在于多种途径采集信息。该法第三十条规定,疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应当遵循疫情报告属地管理原则,按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。值得注意的是,该条专门指出对“不明原因的传染病”信息,也必须报告。依据该条规定,卫生部于20037月制定了专门的规章,即《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》,对传染病监测、报告制度作了更加详尽的规定,特别是对报告的责任主体、方式、途径、时限、法律责任等作了细化

为了防止信息报告中的延误和层级传导的信息失真,卫生部建立了传染病信息的“网络直报”制度。

传染病疫情信息报告制度当然非常重要,对这方面信息采集做出严格细致规定的做法值得肯定。但与此同时,行政系统内部采集的疫情信息是否应当充分、及时地对外部同步公开?与疫情报告制度的详细规定相比,《传染病防治法》关于疫情公布只有一个条文的原则性规定,核心内容是规定了公布主体,对于信息公布的程序要求、规则、责任等未做任何规定,明显反映出对疫情和突发公共卫生事件信息在“信息输入”和“信息输出”两个维度的差别态度。

2)信息发布集中与分散的张力

《政府信息公开条例》对于信息发布的主体规定了“谁制作、谁保存、谁发布”的职责分配,这是一种分散化的主体制度,这种设计固然考虑到依法行政框架中的权责匹配要求,但更重要的是考虑到信息供给源的扁平化、分散化分布便于对社会的信息需求做出及时、便利的供给。与政府信息公开主体设定不同的是,在传染病疫情和突发公共卫生事件信息公开体制中,信息发布的主体采用了高度集中化的体制安排。

这种高度集中化直接反映在信息收集和报告的主体虽然非常多元化,包括医疗机构及其工作人员、疾病监测机构(CDC)、县级以上卫生行政部门、地方政府,但这些机构并无权对外发布所收集的信息。事实上,无论是《传染病防治法》还是《突发公共卫生事件应急条例》以及专门的规章和规范性文件,都对疫情公布和突发事件信息公开的权限做了高度集中化的规定,即只有中央和省、自治区、直辖市政府的卫生行政主管部门才具有疫情公布和信息发布的权限。

这种制度设计的主要考虑是什么?其合理性如何证成?这无疑是一个尚需认真探讨的问题,但从传染病预防“关口前移”的要求看,将信息发布主体层级上提,甚至要求原则上由中央层面的主体进行疫情公布的体制,将可能对信息的及时发布、便利获取、有效应对等带来消极影响。疫情信息经由行政系统层层上报,再加上研判决断,容易贻误最佳的社会预警时间窗口;由于疫情病例都是在特定地域发生,地方必然在最短时间获得信息,也最容易采取相应防控措施,因此,将疫情信息的发布主体与疫情出现地、发现地一致化,不仅有利于疫情信息第一时间公布,而且地方政府也能在第一时间采取相应预防控制措施,这样的体制安排也更符合“属地管理”原则的要求,有助于落实属地责任。

我国传染病法治法在管理体制上规定了统一领导、分级管理、属地管理相结合的原则,但问题是如何处理好统一、分级和属地的关系?在传染病防控中,统一领导当然没有问题,但这并不意味着地方不能拥有相应的职权,否则有责无权,属地管理就失去了法理基础。在地方的职权职责中,对疫情信息的及时收集、核实、报告,以及对社会及时发布相应信息,都是将传染病疫情在早期、在出现地进行有效防控的第一步措施。

3)事实信息发布与政策决断的张力

对传染病疫情信息的发布采取高度集中化的体制,可能是为了研判疫情信息、做出决策的需要。就政府管理的全方位目标而言,政策决断往往需要在更高行政层面做出。但传染病疫情信息与用于研判和做出决断所需要的信息,属性和功能上是不同的,前者属于事实性信息,后者属于分析性信息,在信息发布上应当区分对待。对于事实信息,只需要从专业和科学的角度对真实性进行判定,只要信息的真实性没有问题,就应当予以公布。因为无论在何时公布这些信息,其内容都不会发生变化,因此,第一时间发布事实信息,有利无弊。而行政机关依据这些事实信息进行分析、研判和作出决策,通常需要经过一定的程序,耗费相当多的时间,如果在这一过程中对已经获得的事实信息加以封锁,将会给社会公众带来极大的风险。分析性信息是指行政机关基于事实信息而做出的分析和判断,具有主观成分,这些信息具有“过程性信息”特征,在决策完成之前可免于公开,但对事实性信息,应当严格贯彻及时、准确原则进行公开。

事实信息属于事实判断,依赖于专业和技术,因此,由专业性的机构进行判断更加符合科学化、专业化管理的需要。在制度层面,传染病疫情信息主要的判断、分析机构是专业化的技术组织,即疾控中心(CDC);相应地,疾病和疫情事实信息也应当由疾控中心公布,这有助于信息发布的专业性、权威性。更重要的是,以专业化、技术化为组织功能而设计的疾控中心并不需要进行政策性和政治性考量,因而对信息的分析和发布具有更强的专业性和中立性,也更有能力在信息发布的同时提供有效的信息,引导公众采取有效措施进行预防。

对于行政机关而言,疫情信息不仅仅是一种事实信息,更是一种作出政策选择和政治性决定的信息基础,而这些政策选择和政治决定不仅仅要考虑疾病防控,也需要考虑经济发展、社会稳定、国际形象等等复杂因素。基于各种管理目标的权衡,行政机关对疫情信息的公布会考虑事实之外的其他利益,而这可能会导致选择性的疫情信息披露,或导致信息披露的滞后,也就是对外的缓报、谎报等问题。这些策略或许符合行政部门的利益考量,但对于传染病防治而言,作为疾病的“事实”不会顺着行政部门的“利益”考量而发展,其结果将可能贻误时机,酿成灾难。这一点最为鲜活的例证就是,在202016日至117日武汉市和湖北省两会召开期间,武汉市和湖北省没有发布关于不明原因肺炎的任何信息,其考虑不外乎是通过信息管控营造“两会”社会氛围,但却贻误了防控疫情的关键时间窗口。

将事实信息和决策性信息进行区分,前者交由专业的技术机构进行判断和发布,这符合事实问题和价值问题的合理区分。马克斯韦伯将按照科层制结构组织起来的行政体制理解为工具理性,这只是一种理想类型。事实上,行政组织及其人员对自身利益的追求,会扭曲组织的工具理性,更何况,在我国的管理型行政体制中,行政组织的专业化程度并不高,而管理的政治导向也会对事实问题的判断产生极大扭曲。如果将疫情信息发布权交由行政机关独享,其在得到第一手信息后第一时间一般不会发布,而只是将这些信息当作做出决策的“过程性信息”免于公开。行政机关主要是做出政策选择,而做出政策选择需要复杂的官僚化程序,耗费大量时间。因此,有必要对疫情事实信息和决策信息进行区别,对疫情事实信息应在第一时间由专业技术机构对社会发布,发挥信息的预警和告知功能;与此同时,行政机关对事实信息累积性的收集、分析、处理基础上做出决策的信息可以在时机成熟时再予发布。

4)政府与社会的张力

为了确保对信息的主导和信息流控制,管理型公开的体制强化信息发布的垄断权,这一方面表现为信息发布只能由法定的行政机关来进行,另一方面则表现为对来自外部的信息供应进行抑制,其中一个最突出的表现就是对发布虚假信息的法律和社会控制。

从信息公开的一般法理和法律规定看,信息公开来自于知情权和监督权的规范性要求,这意味着政府信息公开是其义务和职责。从逻辑上讲,政府信息公开并不是政府的权利,而是一种行政义务,因此,政府有义务公布信息,不等于禁止其他主体的权利,包括社会组织、媒体和个人发布信息的权利。从这一逻辑分析,禁止发布虚假信息到底该如何理解?是禁止“发布”信息的行为?还是只禁止发布“虚假信息”?如果是前者,则违背信息公开的基本法理;如果是后者,如何认定“虚假信息”?

相关法律法规对疫情和突发事件中发布“虚假信息”和“谣言”做了一系列禁止性规定。《突发事件应对法》第54条规定:“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”《突发公共卫生事件应急条例》第52条规定,在突发事件发生期间,散布谣言…扰乱社会秩序、市场秩序的,由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。从实践来看,管理型体制倾向于对社会主体发布信息的行为予以禁止,例如,在本次疫情发生过程中,20191230日,武汉中心医院眼科医生李文亮在其同学群发布信息,称“华南水果海鲜市场确诊了7SARS,在我们医院急诊科隔离”,随后,武汉警方以李文亮“散布谣言”为由对其进行了训诫;同一天,武汉市卫健委印发《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》,特别强调“未经授权,任何单位、个人不得擅自对外发救治信息”。

但在互联网和自媒体时代,信息渠道是无法完全被垄断的。公众每时每刻都会在获取和分享信息,也在对各种信息进行求证、筛选、和判断。当官方信息无法满足社会的信息需求时,转向社会渠道获取信息就成了替代选择,这种需求是正常的,如果简单地禁止社会信息发布,或者以谣言等标签进行压制,不仅在法律上存在问题,也会带来社会问题。

从内容看,通常可将信息分为两类,其一是事实行性信息(fact);其二是评论性或判断性信息(opinion)。评论性信息是意见、观点和评价,因此具有主观性,无法用客观标准来判断是否虚假,事实上,这种评论性信息属于我国宪法所保护的言论自由。事实性信息存在着真实或虚假的可能性,但在很多情况下,对信息是否为真的判断受到认知、技术等条件限制,随着条件的不断改变,原来被认为真实的信息也可能不那么真实,甚至变成虚假信息。因此,如果对虚假信息一刀切禁止,所造成的后果将不仅是对虚假信息的禁止,而是对“发布”行为的禁止,因为在很多情况下无法确保所发布的信息是否是完全真实的。

“虚假信息”或“谣言”这样的法律概念,本质上反映了权力的分配,因为对信息是否为“谣言”需要进行认定和判断,而这通常是一种权力行为。在一些情况下,对“谣言”的指控和制裁,体现了管理体制中权力对权利的压倒性优势,体现了管理型体制中国家对信息输出所拥有的垄断性权力。基于信息管理的垄断性权力,对“谣言”的压制,与其说是压制虚假信息,不如说是压制信息竞争,因为信息竞争构成了对垄断性权力的挑战,构成了对管理型体制的挑战。

对信息发布权的垄断,是管理型体制的一个重要特征,在传染病疫情发布和突发事件信息发布体制中表现得非常明显。或许,由行政部门垄断发布权也有一定的合理性,可以防止信息源过度分散,防治信息混乱,而在传染病防治的预警、疫情发布等各个信息流节点,保持信息的权威性和信息源最小化,有助于使政府对信息流进行管控。但是,对来自社会的信息源进行过度压制,存在着一系列风险,包括:(1)信息源流减少。无论是在疫情发生早期,还是在疫情发生后的防控中,信息的短缺都是管理的难题。例如,在一段时间内,武汉市针对到底有多少人感染病,底数都没有摸清,管控也就带有盲目色彩,而在这样一些情况下,社会组织、专业人士、媒体的信息、社区居民等都可以为行政系统提供更多信息来源;(2)信息竞争机制丧失。来自社会的信息流可以对行政系统信息发布构成竞争机制,具有倒逼作用,对及时、准确地发布信息构成一种社会竞争,压制信息竞争减少了行政部门信息公开的动力;(3)社会监督机制弱化。来自社会的信息源,不仅是一种竞争机制,也是一种监督机制,因为证明某个信息是虚假信息,逻辑上要求探究和公开真实信息。更何况,在一些情况下,社会主体所发布的信息未必是虚假的,而是对官方信息公开不作为的监督。例如,在武汉市和湖北省召开两会期间,官方没有发布任何信息,而同一时期,自媒体信息满天飞,官方与社会的“信息场”呈现出截然不同的图景。一些人戏称“病毒很讲政治”。

管理体制中信息权力垄断,是国家治理体系的结构性缺陷,会严重影响国家治理能力。特别是在传染病和突发事件应急管理中,疾病预防是第一道防线,做好疾病预防,需要充分的、及时的信息公开,只有在信息公开前提下,才有可能及时有效地进行社会预警、社会动员和社会主体与政府之间的通力合作。而且,传染病和突发公共事件发生时,风险处在很不确定的状态,各种风险叠加,容易放大社会主体的“主观风险”,造成社会恐慌,甚至影响社会稳定,在这种情况下,更需要从风险管理角度鼓励政府与社会之间的“风险交流”(risk communication),控制主观风险。而有效的风险交流首先需要对公众需求和焦虑进行全面真实的了解,来自社会的信息源正是提供社会全息图景的基础。

传染病疫情出现,首先表现为传染病病例,而对传染病病例,医疗机构、医护人员、病患及其社会关系网络都可以敏捷地捕捉到传染病信息。出于本位主义考虑和管理手段的路径依赖,行政组织对外部的信息发布缺乏主动性、积极性,容易出现缓报、谎报、或者报喜不报忧等情形,这对公共利益构成潜在威胁。面对这种威胁,信息披露的外部压力和竞争机制显得尤为重要。如果医疗机构及其人员、社会组织、新闻媒体能够通过一定方式发布相关信息,并进行调查和追踪,就会持续地激活社会预警,而这种社会警觉会促进更多的信息需求,这将倒逼地方政府对信息需求进行回应,从而构成信息竞争,打破行政系统对信息的垄断。

可能会有一种担心:如果允许社会组织和新闻媒体对传染病信息进行调查、报道,是否会带来社会心理恐慌并对社会秩序构成冲击?这种担心并非完全没有道理,但这里其实涉及到风险控制中的利益权衡问题:过度恐慌当然是非理性和破坏性的,但如果因为信息控制而导致公众失去警惕,则会进一步放大传染病风险。在人际传播的传染病控制中,源头管控、人际隔离和社会协同是主要的风险控制手段,而所有这些手段是否能够被激活并发挥作用,关键取决于疫情信息能否及时和充分的供给。这一点,正如中央政法委官方刊物《长安剑》的评论所指出的,唯有公开,才能最大限度地减少恐慌。人们绝不是活在真空里,不会永远蒙在鼓里,剥夺了他们获取真相的权利,只会给谣言以肆虐的空间。谁为了一己之利,刻意迟报瞒报,谁就将永远被钉在历史的耻辱柱上。


四、传染病疫情信息公开障碍的克服


疫情信息公开的规则漏洞和管理体制缺陷,是新冠肺炎疫情这场“大考”暴露出的最为突出的问题。如何痛定思痛,亡羊补牢,在国家治理体系层面补齐制度短板,避免重蹈覆辙,这或许是疫情之外的另一场“大考”。

2020214日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话,他指出,既要立足当前,科学精准打赢疫情防控站,更要放眼长远,总结经验、吸取教训,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、强弱项,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。他强调,这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一场大考,要从体制机制上创新和完善重大疫情防控措施,健全国家公共卫生法律法规建设,认知评估传染病防治法等法律法规的修改完善。习近平指出,要改革完善疾病预防控制体系,坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针,将预防关口前移,避免小病酿成大疫。习近平总书记的重要讲话,指出了传染病防治法律规范层面和体制机制层面改革的重要性和紧迫性。

这次疫情暴露出的传染病防治领域问题很多,但其中最大的一个问题就是信息公开的短板。由于疫情出现早期信息公开严重不足以及信息误导,导致失去了疫情最重要的预防时间窗口,出现了“小病酿成大灾”严重后果。一篇于2020217日发表在《中华流行病学杂志》上的论文回顾了211日之前全部病例的流行病学特征,对报告的44672例的确证病例发病日期进行回顾性的研究。研究人员发现0.2%的病例发病日期在20191231日之前,病例集中在湖北省;而到2020110日,全国已有20个省份有病例发生;120日,病例蔓延至30个省份的627个区县。如果这些信息能够及时对社会发布,无疑会对公众产生强烈的预警作用。而且,从这些病例的时空分布信息中,公众将发现该种疾病的人际传染性。健全完善传染病疫情信息公开的法律体制和体制机制,克服疫情信息公开障碍,是预防传染病发生,避免小病酿成大疫的制度性杠杆的支点。

如何健全完善传染病疫情信息公开体制机制?笔者认为,针对传染病疫情信息公开障碍的成因,应当从法律规范、管理体制、公众参与三个层面层层推进,对传染病和突发公共卫生事件信息公开体制机制进行系统性改进。

(一)以“预防性公开”为原则进行法律规则改进

法律规则层面的改进是当务之急。评估与检讨现行法律规则体系,以《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》为主干而构建的传染病防控法律体系,关注的重点在“控”而不是“防”,表现在规则层面,对传染病和突发公共卫生事件出现之后的各种管理应对措施做了大量规定,而对如何“预防”疾病等突发公共卫生事件发生则没给予足够的重视。这违背了传染病防治中“预防为主”的根本原则。传染病防控,要注重“控”,但更要注重“防”,这也正是习近平总书记所强调的贯彻预防为主的卫生与健康方针,将预防关口前移的要求。而疫情发布和突发公共卫生事件信息公开突出“预防性”目标,将信息公开的关口前移,才是防止小病酿成大灾的关键。

“预防性公开”应作为传染病疫情信息公开的根本原则。我国传染病防治法和突发公共卫生事件的法律体系中虽然也建立了疫情公布和突发事件信息公开制度,但其关注的重点并不是传染病和突发公共卫生事件的预防,而是出了事情之后如何控制。对控制的关注超过对预防的关注。表现为:(1)信息公开逻辑悖论。突发公共卫生事件应急条例的信息公开,主要侧重于突发事件发生后如何进行信息公开;而《国家突发公共公共卫生事件应急预案》规定信息公开措施,则更清楚地表明,只有在预案启动之后,才可能按照预案规定采取措施,但预案最好的用途就是不要使用,一旦启动预案,就意味着预防已经失败,只能通过控制进行“止损”。类似地,在传染病防治法中,传染病疫情公布针对的是“法定传染病”,对于“不明原因疾病”,这很容易导致一旦出现“不明原因群体性疾病”,无法及时进行疫情信息的发布,贻误时机。(2)信息输出和信息输入不同步。对“不明原因疾病”信息,依法需要严格报告,但这些信息不能同步对外公开,抑制了疫情信息公开对传染病的预防和预警功能。

应当将预防性功能作为传染病和突发公共卫生事件信息公开制度的重要目标,与此相应,传染病疫情信息公开应当以预防为主要目标,防控结合,在规则表达层面落实预防性信息公开机制。

预防性疫情信息公开机制强调信息公开的预防和风险防控功能,这在传染病防控中尤为关键。无论是传染病还是不明原因疾病疫情出现,首先都是表现为一个个病例,这些病例的具体情况,例如症状、特征、流行病学调查情况等,属于事实信息(fact),将这些信息及时、完整地对社会公开,首先是知情权的规范要求,同时也具有及时预警的功能。这可以提升公众的警惕性,可以引起公共关注,可以营造社会关切,可以使公众采取必要的预防性措施,例如,如果在武汉出现不明原因肺炎的早期就将病例的相关信息进行公开,公众对于这种疾病是否会有人传人的可能性就会有高度的警觉。对病例信息的充分公开,完全可以使公众对病例出现的时间和空间分布有更充分的了解,获得预防疾病的必要知识,并采取相应的行动,至少,各种群体性聚集活动会通过“用脚投票”的方式而得到抑制,更不会发生类似“百步亭万家宴”的群众聚集活动。

对于预防性的信息公开,也许有人会担心这种信息公开是否会过度?是否会引发恐慌?是否会影响社会秩序?这些担心貌似合理,但忽视了传染病预防中风险防控的基本常识。传染病疫情出现本身具有极高的风险,一旦风险(risk)转化为现实的危险(danger),控制的经济和社会成本将变得极为高昂,因此对于这种风险的预防,应当从风险重大性及其危害可能性等因素考虑,适用“强风险推定”原则,采取所有必要的预防性措施,这符合比例原则的要求。而且,事实性信息随着时间推移并不会发生改变,因此对社会公布这些信息并不会影响到公众对政府的信任,反而会增加信任资源。反之,如果封锁这些信息,失去预防疾病的最佳时间窗口,无论政府是出于何种目的,都将导致公信力资源的流逝。

按照预防性公开原则对现行法律体系中关于疫情信息公开的规定进行改进,在立法技术上存在两条路径。第一是制定专门的传染病和突发公共卫生事件预防及信息发布的法律(法规),突出传染病防治中预防为主,关口前移的战略,并以上述原则对信息公开的主体、范围、内容、时限、方式、平台、监督、法律责任等问题,依据传染病防治的科学规律进行体系化的规定,为传染病信息公开提供权威的、具体的法律引导和约束。从突出传染病信息公开的重要性角度看,这种立法路径应当成为首要选择,可以更充分地将预防性信息公开的原则加以落实,同时也具有现实可行性,可以在对现行法律规范体系相关规定进行梳理的基础上进行体系化和系统化的规定。第二是对《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》进行检讨和评估,对相关的信息公开体制机制进行调整。但这一立法路径受到原有法律规范体系结构的限制,而且对不同法律规范进行修订,很难做到系统化和体系化。

需要注意的是,法律规范层面的技术改进只是促进传染病信息公开体制机制改革的必要条件,而非充分条件。仅有法律规范是不够的,信息公开体制机制内嵌于行政管理体制和国家治理体系之中,传染病防治和突发事件应对的体制,也同样受到行政体制和国家治理体系的制约。因此,法律改进是必要的,但更重要的是以法律规范改进为载体,进行国家治理体系的优化,方可促进治理能力的提升。限于本文所关注的传染病信息公开这一主题,笔者着重强调,应当在法律规范和体制机制改进方面,遵循治理型公开和竞争性公开原则,并建立相应的体制机制。

(二)以“治理型公开”促进管理体制改进

预防性公开所强调的疫情信息及时、充分公开的机制,同时也对传染病疫情信息公开的体制变革提出了要求。如前所述,受我国管理型行政体制的影响,信息公开的体制模式,主要是一种管理型公开的体制。管理型体制强调政府对社会中人和事的管理,信息公开只是一种信息流管理技术,其目的服务于对人和事进行管理的目标。在这种体制模式中,信息管理技术的核心在于取得和保持行政系统内部与外部的信息势能,强调行政系统的信息输入,但抑制对行政系统外部的信息输出。

这种信息流管理内外有别的机制,在传染病疫情信息和突发公共卫生事件信息公开的管理体制中,反映的尤为明显,形成典型的“内紧外松”样态,对内强化信息收集,对外则弱化信息发布。

如前所述,这种机制固然有助于行政系统对社会维持信息势能,有利于对人和事的控制,但在传染病防控中,预防和控制的对象不是人,而是疾病。这种情况下,行政部门虽然管控信息,但不能管控病毒;相反,由于对外部信息的管控,社会成员所获得的信息出现严重匮乏,无法采取必要措施进行社会合作、集体行动、以及政府与社会之间的协同作业,而这正是预防和控制传染病最重要的因素。

可以说,传染病预防和控制领域,是公共治理的典型领域。传染病防治不仅需要政府主导,更需要政府、社会组织、媒体、个人乃至国际社会共同协作,离开了及时充分的信息公开,这些都是不可能完成的。管理型的信息公开体制不能适应合作治理的目标,出现了结构与功能的不匹配,换言之,就是治理体系与治理能力的不匹配。完善传染病疫情信息公开体制机制,必须改革管理型公开的体制,建立健全治理为导向的信息公开,即治理型公开体制。

与管理型公开体制不同,治理型公开在理念上强调信息公开目的在于通过行政系统与外部的信息公开和交流,提升政府公信力,引导和促成行政系统与外部的合作共治。因此,信息流管理不应是单向度管理的工具,而是促成合作共治的技术。理解这一点并不困难,但体制机制改革不可能一蹴而就。从传染病防治领域进行管理型体制改革,以建立健全治理型信息公开机制为切入点,可作为从管理到治理体制改革的杠杆支点。这是因为,传染病防治具有更明显的公共性,而且基于2003年非典以及本次疫情的教训,治理型信息公开的共识度高,容易形成共识,改革具备社会条件和现实条件。

建立治理型信息公开体制,关键是要消除行政系统内部与外部的信息势能差,实现信息的内部与外部均衡。这并不是说凡是政府掌握的所有信息都要对外发布,而是强调,对于传染病疫情出现后的事实性信息,应当在行政系统内部和外部同步共享;而对基于这些信息而做出决策过程中的分析、意见、讨论等主观性的信息,可以在决策做出之后再进行公开。

(三)以“竞争性公开”推动治理体系改进

上述治理型公开的体制,同时也意味着在政府与社会关系上,应当弱化甚至消除政府对信息发布的垄断性权力。在依法确定信息公开主体及其职责的同时,鼓励和保护社会主体行使对传染病疫情信息进行披露和报告的权利,从而提供来自社会的信息源,促进行政机关信息发布的竞争,这种信息竞争机制对疫情发布信息公开具有倒逼和监督的功能。

在传染病疫情信息公开领域,这种竞争性机制不仅必要,而且可行。

首先,对疫情的发现,医疗机构及医护人员第一时间可掌握信息。按照现行的法律规则,当他们发现传染病或群体性不明原因疾病时,他们负有向系统内报告的义务,但不得对社会发布信息。但如果行政部门没有及时将相关信息对社会公开,而这些专业机构及医护人员认为存在及时公布信息的必要和急迫性时,他们是否应该发布信息?从预防传染病的公共利益的重要性讲,应当赋予他们发布信息的权利。从专业主义和职业道德维度看,这些专业机构和人员也应该有社会预警的道德义务,压制这种道德义务会给医疗人员带来良知上的不安和道德困境。而且,这些医疗机构和人员所掌握的信息,大多属于事实信息,例如,出现了什么样的病例,有哪些临床症状、流行病学事实等,医疗机构和人员发布这些信息只是对已经发生的事实的报告,对社会秩序并不会构成冲击,相反,隐瞒这些信息具有巨大的潜在危害性。

其次,社会组织、媒体、个人等基于社会网络,可以捕捉到大量信息。这些信息有可能是行政系统未能收集到的,也可能是行政官员人为隐瞒的,而这些信息对于传染病预防和控制是非常关键的,例如,关于传染病人的流行病学信息、密切接触者和可疑病例信息。社会网络具有更强的信息获取能力,离开了社会中的信息源,行政部门往往很难收集完整信息。允许来自社会网络的信息报告,有助于行政系统获取更完整的信息。同时,基于同样的竞争机制,社会信息发布对疫情信息公开具有监督的功能。

因此,无论是对于政府有效地获取信息还是及时公开信息来说,打破行政系统对传染病疫情信息的垄断性权力结构,引入信息竞争机制,都非常必要。离开了社会的监督和媒体的监督,信息公开就会失去动力。信息竞争机制实际上是引入推动政府信息公开的社会力量,这一点对所有的政府信息公开领域都很重要,且在传染病疫情信息公开体制机制中尤为重要。

在传染病防治和突发公共卫生事件应急管理体制中引入预防性、治理型、竞争性的信息公开制度,是传染病防治体制机制创新的一个重要切入点,也是健全我国传染病防治和突发公共卫生事件管理法律体系的重要路。应当将传染病防治体制机制创新与法律体系优化相结合,针对传染病疫情信息公开体制机制的障碍,及时启动传染病防治法评估和相应的立法修法工作。根据预防性公开、治理性公开、竞争性公开的原则,建立健全传染病疫情信息公开体制机制。




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