党的十七届五中全会全面规划了“十二五”发展的新蓝图，并提出了一系列保障科学发展的新思想、新观点和新思路。当前和今后一个时期，人民法院各项工作都要切实贯彻五中全会精神，为促进科学发展、实现“十二五”规划提供司法保障和服务。具体到行政审判工作中，做好行政争议化解是为科学发展提供司法保障的重要方面，必须给予高度重视，特别是要用十七届五中全会提出的新理念为指导，积极回应全国依法行政工作会议提出的全面推进依法行政、加快建设法治政府的新要求，全面创新理念机制措施，实现行政审判工作的新发展。
一、化解行政争议，要在司法观念上有新思维
十七届五中全会以及“十二五”规划均体现了深刻的创新思维，提出了加快转变经济增长方式的主线，提出要逐步着力保障和改善民生，赋予了科学发展新的内涵。行政审判工作应当准确把握这些新观念、新思想，进一步深化社会主义司法理念的认识，要在司法观念上有新思维、新创见。当前，除了必须继续强化依法、公正、廉洁、高效、和谐的司法观念以外，要做好行政审判工作、化解行政争议，还要特别强调以下六个方面的司法意识：一要强化民本司法意识。强化民本司法意识，就是要把维护人民的权益和根本利益放在重要位置，就是要以人为本、司法为民，准确把握人民群众的新要求、新期待，努力满足人民群众日益增长的司法需求。二要强化合目的性的司法意识。合目的性是司法的重要属性。司法的合目的性要求所有司法工作要符合司法工作所追求的目的，符合法律的目的，符合社会发展的目的，符合人的发展的目的。司法的合目的性，决定行政审判工作和行政争议化解必须围绕着党和国家的大局依法做好保障和服务。三要强化公平司法意识。所谓公平司法意识，就是要在程序上平等对待行政主体与行政相对人。在案件的实体上也要讲求公平，尤其对弱势的一方当事人要公平对待，决不能让普通老百姓在法律上吃亏。温家宝总理在依法行政工作会议上特别强调：“在行政诉讼中，政府和原告是平等的法律主体。各级政府和工作人员特别是领导干部，一定要摆正位置，尊重法律、尊重当事人、尊重并自觉履行人民法院的判决和裁定。”这个论述十分深刻，我们应当认真领会。四要强化权力保障和监督的司法意识。既要监督行政机关依法履行职责，又要支持和保障行政机关依法行使职权，这两个方面的目的，要摆在同等位置，不要重视一方而忽略另一方。要发挥好司法审查的监督功能，监督和规范权力运行，推动行政机关依法行政，同时也要保障行政机关依法对社会实施有效的管理。五要强化和谐和修复性司法意识。要通过行政审判和行政争议的化解，使“官”民关系实现和谐，使行政争议能够得到实质性的解决，使已破坏的“官”民关系得到恢复或者修复。六要强化能动与克制并重的司法意识。能动司法就是要在行政审判工作中，努力把可能带来的负面效果降到最低，把积极效应发挥到极致。但在行政审判中也要注意司法的克制性、被动性和消极性。要处理好司法权与行政权的关系，既要监督又要适度，既不要超越司法权而干预行政权，更不能以司法权代替行政权。
二、化解行政争议，要在为人民司法上有新思路
党的十七届五中全会提出要加强和改进新时期的群众工作，强调群众路线是我们党的根本工作路线，强调要高度重视新形势下的群众工作。最高人民法院院长王胜俊说过，行政审判工作根基在人民、力量在人民。能不能坚持人民性，不仅是态度问题、感情问题，更是立场和方向问题。因此，行政审判工作必须树立正确的群众观，始终坚定不移地走群众路线，坚持不懈地做好群众工作。化解行政争议、开展行政审判工作，可以说是司法工作坚持群众路线的重要体现，也是处理好新时期、新形势下群众工作的一个重要途径与方法。十七届五中全会提出要加强和改进新形势下群众工作，这对于化解行政争议具有重要的指导意义，是新时期化解行政争议工作的重要导向和强大动力。在行政审判过程中，一要在思想上近民。要牢固树立人民群众创造历史、人民群众是历史的主人、人民群众是衣食父母这样的理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为行政审判工作的出发点和落脚点。二要在感情上贴民。要真心设身处地为人民群众着想，要真正体谅人民群众的冷暖，尤其是要关注他们的困难与疾苦。三要在作风上亲民。要注意克服审判工作中的官僚主义，要抓好审判作风建设，让人民群众感受到司法的温暖。要把化解行政争议的过程变成做群众工作、为人民服务的过程，切实解决好群众实际问题。四要在举措上便民。人民法院审理行政案件或采取新的举措，都要尽可能降低诉讼成本，尽可能与民方便。五要在权益上保民。对人民群众的诉求，一定要高度重视，要严格按照法律规定的条件受理案件，要坚决清理妨害人民群众合法权益保护的土政策。在实体审理上要严格依法办事，切实保障当事人的权利能够得到有效救济。六要在效益上惠民。处理行政案件要特别注意审判的社会效果，不要因为行政案件的审理和判决使无过错的当事人处于更加不利的地位，甚至导致当事人“赢一阵子，输一辈子”。
三、化解行政争议，要在为大局服务上有新作为
十七届五中全会明确了“十二五”时期经济社会发展的基本要求，“十二五”规划要求把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点与落脚点。五中全会制订的方针、目标、任务，涉及一系列今后发展的重要措施，是社会发展的大局。服务与保障大局是各级人民法院的重大历史使命。各级人民法院要深入学习五中全会精神，做到心中有大局，及时有力保障大局，充分发挥行政审判的职能作用，为“十二五”规划的实现提供有效有力的司法保障。一要牢固树立服务大局的观念。几乎每一个行政案件都事关行政管理的大局，都事关社会秩序和行政管理秩序的维护，都事关公共利益、全局利益。这就要求行政审判工作人员，要有坚定的服务大局的理念和观念，不要因为审判工作伤害了大局、阻碍了大局。要根据不同时期的需要主动调整司法政策适应大局，要能动运用法律智慧服务大局。二要正确辨识和把握大局。行政审判涉及各种各样的大局，什么是真正的大局，要用科学发展观加以衡量。科学发展观是衡量什么事项是大局的重要基准。要认识到，发展是大局，稳定是大局，维护人民群众的合法权益和依法办事、维护法的安定性也是大局。要处理好各种大局之间的关系。比如，拆迁到底是不是大局，不能一概而论，不能把所有的拆迁都当成大局，但也不能说所有的拆迁都不是大局，关键是看符不符合科学发展观。三要找准法院工作与大局的结合点。要积极参与抽象行政行为的合法性论证，提供咨询意见；要依法妥善审理群体性纠纷案件，及时化解行政争议，维护社会稳定；要通过司法建议等方式，帮助行政主体弥补管理漏洞；要在法律规定的范围内充分运用自由裁量权来支持大局。四要讲究服务大局的效果。要进一步理顺工作思路，坚定行政审判的政治方向，创新工作机制和方法，彻底化解行政争议，为构建和谐社会提供强有力的司法保障。要发挥行政审判作为官民关系“调和剂”的作用，丰富解决行政争议的手段，提高案件协调撤诉率。实践表明，维持不应当维持的行政决定，常常是“帮倒忙”，得不偿失。
四、化解行政争议，要在参与社会管理创新上有新办法
社会管理创新是从根本上减少社会矛盾、化解行政争议的重要方法。支持行政机关创新社会管理方式是人民法院积极参与社会建设的有效方式。行政审判活动实质上是对行政主体的社会管理行为的一种法律评价，它解决的不仅仅是当事人之间的权利义务纠纷，还发挥着对社会主导价值观和行为模式的引导功能。通过依法审理案件，回应社会诉求，解决社会纠纷，调节和平衡各种社会关系，维护社会公正，实现对社会秩序的有力调控，正是人民法院参与社会管理的作用机制所在。让非政府组织参与管理，用“软法”进行社会调控，用激励的方法来进行管理，都是社会管理的创新。用沟通协调的方法、交流的方法、互动的方法来进行管理也是社会管理的创新。行政审判工作要通过对被诉行为的肯定或否定，引导人们对合法性和正义性的认同，从而实现社会秩序的稳定与和谐。人民法院行政审判工作怎样参与社会管理创新呢？一要认真处理好每一件行政案件，当好社会管理创新的参与者。化解矛盾就是社会管理，处理好行政案件本身就是参与社会管理。行政审判人员是实实在在社会管理创新的参与者。二要在合法的前提下，支持政府和部门创新社会管理的行为，当好社会管理创新的促进者。要从实质法治的立场看待社会管理创新的行为。一个创新社会管理的行为，如果主导方面是正确合法的，效果也是好的，即使从程序或形式上看存在某些轻微瑕疵，也应该予以支持。总之，要在法律的范围内当好社会管理创新的促进者。三要充分利用审判资源，积极提出司法建议，当好社会管理创新的推动者。在审判中如果发现行政管理存在漏洞，有责任向政府、向党委及时提出建议，建议有关方面制订规范、建立制度、追究责任，或采取补救措施，从而推进管理制度的完善与创新。四要抓好行政审判队伍和审判绩效的管理，当好社会管理创新的实践者。人民法院还要加强自身的内部管理和绩效管理，科学设定行政审判质量和绩效指标，注重从源头上促进公平公正，树立司法权威。在这个问题上从事行政审判的领导们又是社会管理创新的实践者。
五、化解行政争议，要在推进法治政府建设上有新成效
国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出了加强法治政府建设的重要性、紧迫性和总体要求，要求进一步加强法治政府建设。温家宝总理在讲话中提出了新时期加强法治政府建设的一系列要求。党中央对构建法治政府、推进依法行政是高度重视的。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。预防和化解行政争议，是人民法院与政府机关的共同职责。人民法院在推进法治政府建设方面承担着重要的责任。当前和今后一个时期，行政审判工作要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，积极推进法治政府的建设，保证法律法规严格执行，全面推进依法行政。一要通过行政审判，推动各级政府运用法律思维、法律手段进行社会治理，提高行政机关依法行政能力，促进行政机关科学民主决策，正确制定规范性文件，依法对社会实施有效管理。二要在行政审判工作中支持政府建立由地方各级人民政府负总责，政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。要充分利用行政机关的资源优势，行政机关在处理相关案件时有条件处理相关民事争议，我们要充分地利用这个资源化解相关的民事争议，法院在司法审判过程中要承认并依法支持行政主体相关职责的履行。三要指导有关政府部门做好行政应诉工作，指导被告按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。四要建立行政机关负责人出庭应诉制度。行政机关负责人出庭应诉，不一定是一把手，但至少是分管领导。有些地方实行行政机关负责人出庭应诉制度，效果非常好。行政机关负责人通过参与诉讼发现了大量平时不易发现的问题，吸取了许多行政管理的经验和教训，对促进依法行政具有重要的实际作用。五要积极参与法治政府评价体系的建设。要客观、公平地协助政府做好对每个部门在法治方面的评价。六要积极开展司法建议及行政审判白皮书活动。要就一年来行政案件审判情况、行政机关的涉诉活动情况，对政府提出有益的建议。
六、化解行政争议，要在机制创新上有新进展
实现新时期行政审判工作的新发展，应当进一步推进工作机制的改革创新。探索化解行政争议新机制，是人民法院行政审判工作主动适应新形势、新任务，积极推进理论创新、实践创新、制度创新和工作创新的有益尝试。三项重点工作本身就是工作创新，化解行政争议必须以创新的精神予以推进，在工作机制上实现新突破。所谓的机制建设，就是通过若干制度的创新形成有效实现工作目标的工作常态，形成稳定性的工作模式。在化解行政争议方面，要特别注意建立以下几方面的机制：一要建立顺畅的诉求表达机制。引导人民群众通过合法的途径表达诉求，是做好新形势下群众工作的基本导向。要注意教育疏导，析法明理，畅通群众理性表达诉求的法律渠道，以维护社会秩序和稳定。二要建立行政审判中的便民机制。完善行政诉讼风险告知、诉讼释明制度，进一步改善当事人诉讼环境，有效解决当事人在诉讼过程中遇到的困难。三要建立重大案件的社会风险评估机制。对重点案件进行诉讼风险评估，制定相应的应对、化解预案，采取切实有效措施，加强风险防控管理，防范影响稳定事件的发生。四要建立协调和解机制。加大协调和解工作力度，强化协调和解在化解行政争议中的作用，维护社会稳定。五要建立与行政机关的互动联动机制。依法促进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，丰富能动司法的运行模式，形成化解行政争议的多维、立体、有机体系。六要建立行政审判的环境改善机制。要紧紧依靠党委领导和人大监督，依法排除各种非法干预，提升行政审判的社会公信力。当前，还需要建立善后工作处理机制。一些问题在法律范围内很难解决的，需要靠各方面的支持妥善处理。
七、化解行政争议，要在推动“官”民矛盾的实质性解决上有新措施
最近几年来，最高人民法院特别强调，要力求行政争议的实质性解决。所谓的实质性解决，就是通过行政诉讼，“官”民矛盾要得到根本解决，群众的情绪要得到理顺，“官”民关系恢复到先前的和谐，甚至把先前不和谐的关系变得和谐，这才是实质性解决。化解行政争议事关重大，我们要以探索化解行政争议新机制为重点，以追求实质法治为取向，以行政争议的实质性解决为目标，努力推进新时期行政审判工作的新发展。在行政审判工作中，要克服孤立办案、机械司法的习惯思维，注意防止和避免出现案结事未了的尴尬局面，真正将审判活动变成有效化解矛盾的过程，将解决行政争议变成社会有关方面共同参与并承担责任、履行义务的过程。在这个问题上，行政审判要在六个方面狠下功夫：一要在释明、宣传法制上狠下功夫。一定要对行政相对人讲明法制，一定要让所有的人民群众树立规则意识，要在全社会形成讲法治、守规矩、讲道理的风气。要在依法受理和审理行政案件过程中宣传、释明法律规范，消除当事人的疑虑误解。二要在利益衡平上狠下功夫。社会转型时期，有时法律规定跟不上社会现实，有许多方面还存在着法律漏洞。这种情况下，法院在案件审理中一定要注意进行利益衡平。要平等地保护一切正当利益，有效地调整各种利益关系，平息各种利益冲突。三要在理顺群众情绪上狠下功夫。群众有时候打官司就是为争口气，讨个说法，讲个理。我们在诉讼过程中要高度重视理顺群众的情绪。只有理顺群众的情绪，才能有效地支持政府的决策与行动。四要在增加裁判的可接受性上狠下功夫。裁判合法不等于当事人和社会各界就能完全接受。裁判不仅要合法、要公正，还要有可接受性。要通过程序的公正性和实体处理的适当性，增强审判结果的说服力。五要在和谐司法上狠下功夫。在行政审判中，要主动多做各方面的工作，力促“官”民和谐。既要坚持法律面前一律平等的原则，又要创造性地探索妥善处理行政争议的新方法，以更好地促进行政相对人与行政机关之间的谅解与和谐。六要在防止负面影响上狠下功夫。任何一个争议的解决都可能有负面的效应，行政审判尤其是如此。处理每一个行政案件都要评估裁判可能出现的负面影响，都要考虑如何通过能动司法把负面影响降到最低程度。
来源：《人民法院报》2011年4月27日
