行政诉讼第三人范围的科学界定

——兼论我国行政诉讼第三人之立法缺陷及其完善

摘要:在法、日、德等国家和其他地区,行政诉讼第三人的范围既包括与具体行政行为有着法律上的利害关系的人,又包括与诉讼结果有利害关系的人。我国对于行政诉讼第三人的范围界定模糊,以致司法实践中对第三人的认定非常困难,应通过对行政诉讼法的修订,加以完善。

关键词:行政诉讼法第三人;界定;完善

行政诉讼第三人是行政诉讼中的一项重要制度,也是极具理论意义和实践价值的一个重要问题。自1989年我国《行政诉讼法》颁布以来,学术界和实务界围绕《行政诉讼法》第27条的规定,对行政诉讼第三人的概念、特征、范围及分类等问题进行了大量的研究工作。特别是行政诉讼第三人范围的界定问题,是行政诉讼第三人制度设计与操作的核心和关键,也是人们研究最多、争议最大的一个问题,至今未有共识,实有进一步深入研究之必要。

一、我国行政诉讼第三人的范围

《行政诉讼法》第27条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”紧接着,最高人民法院《关于贯彻执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第21条进一步对《行政诉讼法《第27条作了解释,第21条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系是指与被诉的具体行政行为有法律上的权利、义务关系”。现在,最高人民法院《关于贯彻执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(下称原司法解释)已废止,最高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称新司法解释)开始施行。值得我们注意的是,新司法解释并没有再保留原司法解释第21条的规定。在新司法解释中,关于行政诉讼第三人的规定,有第23条、24条、28条、29条、49条、50条。其中的第23条、24条是对必须以第三人参加诉讼的情形作出的规定,但并非是对行政诉讼第三人范围的界定。另外的第28条、29条、49条、50条也不涉及行政诉讼第三人的范围问题。因此,认识我国行政诉讼第三人的范围,只能依据《行政诉讼法《第27条。按照该条规定,行政诉讼第三人的范围应该是:与被诉的具体行政行为有利害关系,依申请或人民法院的通知而参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。据此,至少有两个问题值得讨论:

1.什么是与被诉的具体行政行为有利害关系,这一范围有多大?

一种观点认为,这里的利害关系仅指与被诉的具体行政行为有法律上的直接的权利义务关系,即被诉的具体行政行为直接调整了第三人的权利、义务,直接影响了第三人权利与义务的增减。【1】另一种观点认为,这里的利害关系不仅包括与被诉的具体行政行为有法律上的直接权利义务关系,而且还包括与被诉的具体行政行为有间接的利害关系。所谓间接的利害关系,是指被诉的具体行政行为并不直接调整第三人的权利与义务,而是这一具体行政行为存在与否的事实将间接影响第三人的权利、义务。【2】

2.行政主体能否作为行政诉讼第三人?

一种观点认为,《行政诉讼法》第27条规定的“公民、法人或其他组织”不包括行政主体在内,故行政主体不能以行政诉讼第三人的身份参加诉讼;【3】另一种观点认为,《行政诉讼法》第27条规定的“公民、法人或其他组织”只是行政相对人的一个代称,应包括行政主体,行政主体可以作为行政诉讼第三人参加诉讼。【4】

由于我国《行政诉讼法》第27条的规定非常不具体,我们很难说上述理解孰是孰非。但是,从法理上进行分析和研究,哪些理解更符合行政审判实践的需要,倒是一个可以回答的问题。这也正是本文第三部分要探讨的问题,容后论述。

二、相关国家和地区行政诉讼第三人范围之实然性考察

科学界定行政诉讼第三人的范围,有必要首先考察一下相关国家和地区行政诉讼第三人的范围。法国是行政法的母国,行政诉讼的历史最长且较为发达。按照传统的分类方法,法国的行政诉讼分为完全管辖之诉、撤销之诉、解释行政决定的效力及审查其合法性之诉和处罚之诉。在完全管辖之诉和撤销之诉中,第三人参加诉讼的情况很多。根据法国最高行政法院组织法令(1945年)和有关判例,对行政决定的撤销或维持有利害关系的第三人,都有权参加诉讼,一切文书必须送达他们。【5】与行政决定的撤销或维持有利害关系,就是与诉讼结果有利害关系。因此,法国行政诉讼第三人的范围较广,与被诉的行政行为或与诉讼结果有利害关系的人均包括在第三人的范围之内。在德国,《联邦德国行政法院法》(1960年)第65条第1款规定:“法院在程序尚未有既判力终结或尚在较高审级系属中,本于职权或因其他人之申请,可命因裁判涉及其法律上利益者参加。”【6】根据这一规定,法律上利益受判决影响的人,可以作为第三人参加诉讼。第65条第2款规定:“就争讼法律关系参与之第三人,如裁判对之亦必须合一确定者,应命其参加(必要参加)。”【7】法院就第三者参与争讼的法律关系,判决对之必须合一确定者,也就是第三者与被诉的行政行为(而非判决之结果)有法律上的直接的权利、义务关系,法院的判决可以直接确定第三者权利、义务的情形。例如,共同被行政处罚的人,其中一人提起诉讼,则法院的判决必然也涉及未提起诉讼的被处罚人的权利、义务。此种情况下,法院应通知其以行政诉讼第三人参加诉讼。可见,德国的行政诉讼第三人,既包括与被诉的行政行为有直接的法律上的权利义务关系,也包括与诉讼结果有利害关系的人。其中第65条第1款规定的第三人,为与诉讼结果有利害关系,可以作为第三人参加诉讼,而非必须以第三人参加诉讼,在德国行政诉讼上,被称为普通的诉讼参加或一般的诉讼参加。而第65条第2款规定的第三人,为与被诉的行政行为有直接的法律上的权利义务关系,必须以第三人参加诉讼,被称为必要的诉讼参加。在奥地利,行政诉讼第三人被称为“共同参与人”。该国《行政法院法》第21条规定:“(1)行政诉讼程序当事人,指原告、被告官署及其法律上利益为行政处分撤销结果所涉及之人(共同参与人);(2)即使诉讼未列共同参与人,仍应依职权考虑所有共同参与人听审,并使其获得维护其权利之机会。”【8】行政处分撤销结果所涉之人,即与诉讼结果有利害关系的人,可以作为行政诉讼第三人参加诉讼。日本《行政案件诉讼法》(1962年)第22条第1款规定:“因诉讼结果致侵害第三人之权利时,法院得因当事人或该第三人申请或依职权,以裁定使第三人参加诉讼。”【9】据此,第三人的权利、义务可能因诉讼结果而受到影响时,法院可以依据当事人或第三人的申请或依职权,作出允许其以第三人参加诉讼的决定。南斯拉夫《行政诉讼法《(1977年)第16条规定:“因撤销引起争议的行政文件(此处指行政行为,笔者注)而对其造成直接损害的第三者(有关的当事人),在行政诉讼中享有当事人资格。”【10】因此,因为争议的行政行为的撤销而利益受到影响的人,可以作为第三人参加诉讼。在我国的台湾地区,行政诉讼第三人被称为“诉讼参加人”。台湾《行政诉讼法》(1975年)第8条规定:“行政法院得命有利害关系之第三人参加诉讼,并得因第三人之申请,允许其参加。”行政法院1955年裁字第48号、49号,1955年判字第82号等判例将该条中的“利害关系人”解释为与原告利害关系一致之人。【11】台湾《行政诉讼法《(1998年)第41条规定:“诉讼标的对于第三人及当事人一造必须合一确定者,行政法院应裁定命该第三人参加诉讼”;【12】第42条第1款规定:“行政法院认为撤销诉讼之结果,第三人权利或法律上利益将受损害者,得依职权命其独立参加诉讼,并得因该第三人之申请,裁定允许参加。”【13】根据这两条规定,与被诉的行政行为有直接的法律上的利害关系,或是与诉讼结果有利害关系,均可作为第三人参加诉讼。【14】台湾《行政诉讼法》(1998年)实际上扩大了原《行政诉讼法》及判例法规定的第三人的范围。

综上,在法国、德国、奥地利、日本、南斯拉夫及我国的台湾地区,尽管行政诉讼第三人的称谓、种类及相关法律条文表达有所差异,但行政诉讼第三人的范围基本上是相同的,既包括与被诉的行政行为有直接的法律上的利害关系,也包括与诉讼结果有利害关系的人在内。

三、行政诉讼第三人应然性范围之界定

行政诉讼第三人应然性范围是什么?或者说行政诉讼第三人范围多大才较为理想?这一问题是行政诉讼第三人制度设计与操作的核心和关键。一方面,如果行政诉讼第三人范围界定得太小,则不能充分发挥这一制度的功能,从而会使其形同虚设;另一方面行政诉讼第三人范围又不能界定得太大,否则就会使行政诉讼承担本来不应由其承担的任务,不利于行政诉讼目的的实现。行政诉讼的目的是审查被诉行政行为的合法性问题(以审查合理性为例外),以维护和监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人或其他组织的合法权益。

行政诉讼必须始终围绕这一中心而不能偏离这一中心。如何在行政诉讼第三人范围的界定上作一个恰如其分的选择,正是我们必须研究和解决的问题。为了便于理解,下面我们将通过几个案例进行实证分析,具体说明行政诉讼第三人范围的界定问题。

案例1:1990年3月,永红小学向县林业局申请伐木扩建校舍。县林业局批准并指定永红小学在公路(国道)30-193路标间伐木200棵。永红小学即在指定区域伐木200棵。县公路局发现后,以永红小学滥伐林木为由,依法对其作出如下处罚:责令补栽幼苗200棵,并处违法所得三倍罚款计18000元。永红小学对处罚不服,遂以县公路局为被告向县法院提起行政诉讼。县法院经审理认为,被告县公路局的处罚决定事实清楚,适用法律正确,程序合法,故依法作出了维持县公路局处罚决定的判决。

问:在本案审理过程中,县林业局应否作为第三人参加诉讼?

笔者认为,县公路局的处罚决定并未直接为县林业局设定权利、义务。故县林业局与被诉的行政行为无直接的法律上的权利义务关系。但县法院的维持判决事实上(而非法律上)是否定了县林业局的批准行为,县林业局还必须对自己的违法批准行为负赔偿责任。因此,县林业局实际上与诉讼结果有利害关系。此种情况下,县林业局是否应以第三人参加诉讼?答案是肯定的。如果不让县林业局参加诉讼,则会出现这样的两个问题:一是县公路局和县林业局的两个效力相同而结果相反的行政行为将同时存在。行政诉讼实行不告不理的原则,人民法院只能对被诉的行政行为的合法性进行审查,而不能对未进入诉讼程序的县林业局的批准行为的合法性进行审查。因此,在本案审理过程中,即使人民法院认为县林业局的行为违法,也无权宣布其无效和判决撤销。这样,由于县法院判决维持了县公路局的处罚决定,县林业局和公路局的两种效力相同但结果相反的行政行为将同时存在。

二是永红小学要获得县林业局的行政赔偿,必须另案处理。永红小学的损失是由于县林业局的违法批准行为造成的,依法应该获得赔偿。《行政诉讼法》第67条规定:“公民、法人或其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决,对行政机关处理不服的,才可以向人民法院起诉。”永红小学向县林业局提出赔偿请求,必须向县林业局提交证明县林业局批准行为违法的证据。而永红小学充其量只能向县林业局提供县法院维持县公路局处罚决定的判决作为证据。但这一判决毕竟未直接确认县林业局的批准行为违法。若县林业局拒绝赔偿,永红小学只能以县林业局为被告再次提起行政赔偿诉讼,从而导致永红小学的讼累,而且还可能造成人民法院在前后判决上的相互冲突。相反,如果允许县林业局作为第三人参加诉讼,则完全可以避免上述两种情况的发生。县林业局作为第三人参加诉讼,法院在审理过程中如果认为县林业局的行为违法,则可以在判决维持县公路局处罚决定的同时,确认县林业局的批准行为违法。永红小学提出赔偿请求的,法院还可以一并审理,一并判决,从而实现诉讼经济。当然,对法院来说,还可以避免对同一事实作出前后相互矛盾的判决。通过本案的分析,得到的结论是:与诉讼结果有利害关系的第三者,可以作为行政诉讼第三人参加诉讼。对本案的分析,实际上也回答了行政主体是否可以作为第三人参加诉讼的问题。

案例2:某甲拥有一条渔船,某乙借得之后,在海上从事走私活动时被海关缉私人员查获,海关遂对某乙作出如下处罚决定:没收某乙用于走私的渔船及全部走私物品,并处罚款2万元。某乙不服,以海关为被告,向法院提起行政诉讼。

问:本案审理过程中,某甲应否作为第三人参加诉讼?

笔者认为,尽管海关的处罚是针对某乙作出的,但实际上该处罚行为是处分了本属于某甲的渔船,故某甲与被诉的行政行为有法律上的权利义务关系,应当允许某甲以第三人身份参加诉讼,以更好地维护其合法权益。通过本案的分析,得到的结论是:原告与第三者之间存在民事法律关系,被诉的行政行为直接处分了第三者法律上的利益的,该第三者为与被诉的行政行为有法律上的利害关系,应当以第三人参加诉讼。

案例3:甲公司和乙公司签订购销合同一份,约定甲公司供应乙公司彩电100台。后因甲公司无生产许可证,技术监督局责令其停业,并处罚款10万元,导致甲公司和乙公司的合同不能履行。甲公司不服处罚,以技术监督局为被告提起行政诉讼。

问:本案审理过程中,乙公司应否作为第三人参加诉讼?

笔者认为,乙公司不应作为第三人参加诉讼。被诉的行政行为并未直接处分乙公司法律上的利益,只是诉讼的结果可能影响其与甲公司之间的民事权利、义务的履行,但并不必然影响乙公司法律上之利益,因为乙公司完全可以依法要求甲公司对其承担违约责任。故乙公司与诉讼结果实际上并无利害关系,如果让乙公司以第三人参加诉讼,只能无谓地影响行政诉讼的顺利进行。我们设想,假如甲公司对外与多家单位都签订了购销合同,其他单位都以第三人参加诉讼,如何?当然不行。那样的话,行政诉讼将无法进行,行政诉讼的目的也将无法实现。通过本案的分析,结论是:原告与第三者之间存在民事法律关系,被诉的行政行为并未直接处分第三者法律上的利益,只是诉讼结果可能影响该第三者与原告之间民事权利、义务履行的,为与诉讼结果没有利害关系,不得以第三人参加诉讼。归纳起来,原告与第三者之间的关系有三种情况:(1)无任何法律关系。此种情况下,被诉的行政行为与第三者有法律上的利害关系时,该第三者应当以第三人参加诉讼。(2)存在行政法律关系。如本文案例1所示。此种情况下,诉讼结果与第三者有利害关系,该第三者可以作为第三人参加诉讼。(3)存在民事法律关系。当被诉的行政行为直接处分了第三者法律上利益的,为与被诉的行政行为有法律上的利害关系,该第三者应当以第三人参加诉讼,如本文案例2所示。当被诉的行政行为并未直接处分第三者的法律上利益的,为与诉讼结果无利害关系,不得以第三人参加诉讼。因此行政诉讼第三人的范围应是:(1)与被诉的行政行为有法律上的利害关系的第三者,应当以第三人参加诉讼。原告与第三者之间存在民事法律关系,被诉的行政行为直接处分第三者的法律上利益的,该第三者为与被诉的行政行为有法律上的利害关系,应当以第三人参加诉讼。(2)与诉讼结果有利害关系的第三者,可以作为第三人参加诉讼。

原告与第三者存在民事法律关系,被诉的行政行为并未直接处分第三者法律上利益的,为与诉讼结果没有利害关系,不得以第三人参加诉讼。

四、我国行政诉讼第三人之立法缺陷及其完善

我国《行政诉讼法》在第三人制度的立法上极为粗疏,只有第27条的规定,却又在行政诉讼第三人范围的界定上模糊不清。对第三人的种类、诉讼权利、义务及参加诉讼的程序,《行政诉讼法》均没有明确的法律规定,很不完善。相比之下,《联邦德国行政法院法》(1960年)、日本《行政案件诉讼法《(1962年)和我国台湾地区的《行政诉讼法》(1998年)对第三人制度有较为详细的规定,值得我们认真学习和借鉴。

范围上的模糊不清,是我国行政诉讼第三人立法上的重大缺陷之一,由此导致了在司法实践中对第三人的认定非常困难。诚如一位学者所言:“第三人是行政诉讼中十分复杂的一个问题。尤其在第三人的特征与范围的理解上,由于《行政诉讼法》规定得不很具体,在实践中很难把握,容易引起争议。”【15】因此,必须在法律上对我国行政诉讼第三人的范围作出明确而又科学的界定,以切实解决这一制度在司法实践中的困难和问题。一是最高人民法院通过颁布司法解释的形式,对此作出明确的规定,以弥补立法的不足。但遗憾的是,新司法解释并未解决这一问题,以致失去了完善这一制度的一个很好的机会。二是对《行政诉讼法》第27条予以修改。目前,我国正在对《行政诉讼法》施行以来的经验和教训进行全面总结,拟在适当的时候对《行政诉讼法》进行全面修改。根据本文第三部分得到的结论并借鉴德国、日本和我国台湾地区的相关立法,届时可对《行政诉讼法》第27条作如下修改:

与被诉的行政行为有法律上的利害关系的第三者,应当以第三人参加诉讼。

原告与第三者之间存在民事法律关系,被诉的行政行为直接处分第三者的法律上的利益的,该第三者为与被诉的行政行为有法律上的利害关系。与诉讼结果有利害关系的第三者,可以申请以第三人身份参加诉讼,由人民法院裁定是否准许。人民法院也可以依职权通知该第三者以第三人参加诉讼。【16】

原告与第三者之间存在民事法律关系,被诉的行政行为并未直接处分第三者法律上的利益的,为与诉讼结果没有利害关系。

注释：􀀁

[1]应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1994年版,第130-131页。

[2]参见马怀德:《行政法制度建构与判例研究》,中国政法大学出版社2000年版,第142页。

[3]参见严惠仁:《行政机关不能作为行政诉讼第三人》,行政法学研究􀀁1994年第4期,第81-82页。

[4]参见马怀德:《行政法制度建构与判例研究》,中国政法大学出版社2000年版,第145页。

[5]参见王名扬:《外国行政诉讼制度》,人民法院出版社1991年版,第102页。

[6][7]参见[台]蔡志方:《行政救济与行政法学》(二),三民书局1993年版,第354页。

[9]参见[台]蔡志方:《行政救济与行政法学》(二),三民书局1993年版,第356页;357页。

[10]行政立法研究组编译:《外国国家赔偿行政程序行政诉讼法规汇编》,中国政法大学出版社1994年版,第43页。

[11][12][13]台湾《行政诉讼法》(1998年)。见[台]蔡志方:《行政救济法新论》，元照出版公司2000年版,第152页;第426页;第426页

[14]台湾《行政诉讼法》(1998年)还规定了一种辅助参加第三人,见该法第44条。由于其类似于参加诉讼的证人,不是一般意义上的第三人,在此不予论及。

[15]张树义:《行政诉讼实务详解》,中国政法大学出版社1991年版,第79页。

[16]与诉讼结果有利害关系的人,是“可以”而不是“应当”作为第三人参加诉讼。其中的道理在于一方面赋予此种利害关系人有作为第三人参加诉讼的资格,另一方面把是否让其参加诉讼的决定权赋予人民法院,由人民法院根据案件的实际情况决定。因为并不是所有的案件中,与诉讼结果有利害关系的人都适合以第三人参加诉讼。例如,如果第三人的加入,会使案情更加复杂,有可能导致案件久拖不决的,就不应该让第三人参加诉讼。

本文载《行政法学研究》2001年第3期

（本文编辑：王严东）