[内容摘要]管辖异议是诉讼当事人的重要权利。管辖异议制度具有诉讼中其他制度不可替代的功能。现行行政诉讼制度中的管辖异议之规定存在主体不清、情形单一、程序模糊等不足。为了充分发挥管辖异议制度的应有功能，保障当事人的合法权益，确保司法公正，在未来《行政诉讼法》的修改中，应当在提出管辖异议主体的广泛性、管辖异议情形的全面性、管辖异议申请和审查等程序的可操作性等方面予以进一步的完善，以健全行政诉讼中的管辖异议制度。

关键词 行政诉讼 管辖异议 主体 情形 程序

联合国《公民权利与政治权利国际公约》第14条规定：“人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”这就是通常所谓的公民在程序上的获得公平审判权。合法地享有案件管辖权是法院正确行使审判权的前提，同时也是评价诉讼程序正当性和最终裁判合法有效的重要标准。在诉讼管辖制度中，管辖异议权作为人权保障的重要措施之一，它与诉讼中的申请回避等权利一样，是当事人重要的诉讼权利。当事人该项权利的行使，有利于弥补立案阶段的不足，保证法院的公正审判，进而有效克服地方保护主义，充分保障当事人的合法权益。同时，管辖异议权的行使，也有利于增强当事人的诉讼参与权利意识，并体现了公民权利对司法权力的制约。管辖异议的客观效果是依法公正地确定法院对案件的管辖权，以保障法院审判权的真正落实。同时，管辖异议作为管辖权制度中的救济制度，对于切实维护当事人的合法权益，增强司法公信力也具有其独特的价值。由此可见，管辖异议在事实上成为完整的管辖制度中不可缺少的一部分，并在克服司法实践中的地方保护主义，确保法院正确行使审判权,保障当事人的合法权益等方面具有其它制度不可替代的功能。

不可回避的事实是，地方保护主义、部门保护主义以及基于此而出现的管辖权争议现象，在一些地方的司法实践中还程度不等地存在着。由于行政诉讼的特殊性，这种情况在行政诉讼司法实践中更为严重。而诉讼中的管辖异议权作为当事人依法享有的一种程序上的权利，其作用就在于通过当事人该项权利的行使，使得法院停止对案件的审理，并通过程序审查有可能排斥受诉法院对案件的审判权，进而将案件移送有管辖权的法院审理。我国现行行政诉讼制度虽然对管辖异议有所涉及，但是总体来讲还相当的不完善，从而导致理论界对行政诉讼中的管辖异议问题一直存在争论，也使得司法实践中存在着不同的做法。其中特别是管辖异议的涵义如何理解、提出管辖异议的主体是否包括原告和第三人、管辖异议的情形到底有哪些、管辖异议的程序如何设置等一直未有定论。《行政诉讼法》的修改已经被最高立法机关提上议事日程，因此，对行政诉讼中管辖异议上述问题的探讨，不仅对《行政诉讼法》的修改具有文本意义，更重要的在于对确保行政审判的公正进行，切实保障公民、法人或其他组织的合法权益具有重要的实践价值。

一、行政诉讼管辖异议的准确界定中不能忽略原告这一重要主体

行政诉讼中的管辖异议也称管辖异议权或管辖权异议，是当事人的一项重要诉权。由于现行法律制度规定的不明确，导致学界和司法实践部门对行政诉讼管辖异议的理解上存在分歧。目前的通说认为，行政诉讼中的管辖异议是指行政诉讼当事人认为受诉人民法院对案件无管辖权，而向受诉人民法院提出不服该法院管辖的主张，并要求人民法院将案件移送有管辖权的法院的诉讼行为。该界定强调的是当事人认为案件受理法院对所诉案件没有管辖权。但是，其中的当事人具体包括哪些以及所针对的情形具体指哪些并不明确。

有学者认为，管辖异议也即管辖权异议，是指行政诉讼当事人认为已经受理案件的法院无权管辖或者有管辖权，但是可能导致不利于自己的诉讼后果，而要求法院将案件移送至有管辖权的法院审理或者转移管辖权的一种诉讼行为。[1]该界定强调了管辖异议的两种情形,一是认为法院对该案件没有管辖权；二是认为法院对该案件虽然有管辖权，但是由该法院审理可能导致案件审理的不公正，所以要求法院转移管辖权。特别要注意的是，该学者强调，当事人提起管辖异议不仅是针对初次受理案件的法院，同时也可基于裁定管辖后而获得了管辖权的法院。也就是说，当事人提起管辖异议也可针对裁定管辖后而享有管辖权的法院。但与上述观点同样的问题是，该观点中的当事人和管辖异议的具体情形包括哪些也不明确。

还有学者认为，管辖异议当事人不仅可以向受诉法院提出，也可以向受移送法院提出,而且当事人还可以向原告起诉的上级法院以上诉的方式提出。[2]该观点所强调的是管辖异议可以向受诉法院提出，也可以向其他相关法院,包括受移送法院和受诉法院的上级法院提出。在提出异议的方式上，既可以是起初的申请，也可以是上诉的方式。但该观点也没有明确指出提出管辖异议的主体和管辖异议的情形具体包括哪些。

从目前关于管辖异议的不同界定可以看出，其争论点在于，第一，是仅仅在于针对法院无管辖权，还是既针对法院无管辖权，也针对法院有管辖权而因特定原因不该管辖。第二，是否包括以上诉方式提出的管辖异议。第三，对二审法院的管辖权是否可以提出异议。当然，不同界定中一个均不明确的是，提出管辖异议的主体究竟包括哪些，是仅指被告，还是包括原告和被告，甚至还包括第三人。可见，管辖异议的界定实际上是管辖异议问题所有争论的集中体现，或者说是所有争论点的起源。

就制度层面来看，《行政诉讼法》及最高人民法院《关于贯彻执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（该司法解释已废止），均没有对行政诉讼中的管辖异议问题作出规定。在很长时期内法院在司法实践中遇到管辖异议问题，一般适用《民事诉讼法》的相关规定。最高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第10条对行政诉讼管辖异议作了相应规定。即“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查，异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院，异议不成立的，裁定驳回。”根据该规定，行政诉讼中的管辖异议，是指行政诉讼当事人认为受诉人民法院对该案件无管辖权，而向受诉人民法院提出不服该法院管辖的主张，并要求人民法院将案件移送有管辖权的法院的诉讼行为。而且由此规定可以进一步地看出，现行制度中有关主体提出管辖异议必须具备三个条件：第一，管辖异议主体必须是行政诉讼当事人；第二，当事人必须在收到应诉通知之日起10日内提出管辖异议，逾期未提出的，应视为当事人对管辖无异议；第三，当事人必须以书面形式提出管辖异议。

《若干解释》第10条关于管辖异议的规定，在很大程度上弥补了行政诉讼制度中长期以来管辖异议阙如的状况，使得行政诉讼司法实践中对管辖异议问题的处理有了基本依据。但是该条规定存在的问题也是十分明显的。第一，其中的“当事人”到底包括哪些？是否包括所有诉讼当事人。如果包括所有当事人，那又如何理解“接到人民法院的应诉通知”？因为只有被告才会接到应诉通知；第二，法院审查管辖异议的时间等程序没有明确的规定；此外，从《若干解释》第10条的规定看，似乎只有初次受理案件的法院才可作为管辖异议的对象。因为，该规定中要求当事人如果提起管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10内以书面形式提出，而应诉通知只有初次受理法院才有。

确实，《若干解释》第10条关于管辖异议的规定中，对管辖异议主体规定的不明确，不仅导致理论界的纷争，更重要的是造成司法实践的困境。这一点在民事诉讼中也存在同样的问题，而且该条对管辖异议的客体也不明确。我们知道，管辖有很多种类，当事人可以就哪些性质的管辖问题向法院提出异议呢。单从“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”这句话中，似乎只针对法院无管辖权而申请管辖异议。

笔者认为，对行政诉讼管辖异议的界定，应当充分考虑管辖异议制度的应有功能并着眼整个行政诉讼制度的完善，突出行政诉讼管辖异议在主体涵盖上的全面性、情形所设上的广泛性以及程序规范上的可操作性的特点。基于以上分析，笔者认为，行政诉讼中的管辖异议是指，行政诉讼中的原告、被告以及第三人认为法院对案件无管辖权或者不适当管辖，即虽有案件管辖权，但由于特定原因不应行使该案件的管辖权，在法定的时间内向相关法院提出书面申请，法院在法定的时间内予以审查并做出相应裁定的诉讼行为。

二、行政诉讼中赋予原告管辖异议权的理由

行政诉讼中原告是否享有管辖异议权，学界历来存在分歧，再加上《若干解释》规定中存在的问题，使得司法实践中也有不同的做法。主张行政诉讼中应当赋予原告管辖异议权者，其理由主要是：《若干解释》第10条的规定中用的是“当事人”，而当事人当然包括原告。所以原告也应当在法条规定的管辖异议权利主体中；至于《若干解释》第10条规定的“在接到人民法院应诉通知之日起10日内”，不能只理解为管辖异议权仅针对被告，而应当理解为这只是为管辖权异议作出的一个时间限定，其本意并不在于对主体的限定，否则前面的“当事人”之表述就不好理解了。如果是对主体的限定，就应当直接用被告。

主张行政诉讼中不应当赋予原告管辖异议权者，其理由主要是：原告向某个法院起诉说明原告接受了该法院的管辖，而如果再赋予原告管辖异议权则可能会为原告滥用诉权提供方便。《若干解释》第10条中“接到应诉通知之日起10日内”之规定，很明显是针对被告的，因为在司法实践中只有被告才会接到应诉通知。因此，司法解释的本意就是只规定被告才享有管辖异议权。

上述两种相反的观点中有一个共同点，即都是依据《若干解释》第10条的规定，或者说都是对《若干解释》第10条的演绎。因此，表面看来两者均有理由。但这样就使得该条款成为一个二律背反的命题了。当然，这与该条规定本身存在的先天性不足有关。进一步地分析不难发现，上述争论的焦点在于：一是《若干解释》所规定的管辖异议主体中是否包括原告；二是是纠缠于条文，还是问计于实践。在这两个问题中，如果说第一个问题仅仅是涉及到立法目的以及立法技术等文本上的问题，而第二个问题则更为基础，它关乎未来立法，从而也就关乎行政诉讼制度的完善。显然，我们只能从实践出发来寻找解决问题的方法。正如有学者所言，无论是“肯定说”还是“否定说”都有一定的道理。目前再一味地纠缠于对法条的文义解释是没有意义的，我们应该跳出肯定与否定的争论，从服务于我国行政诉讼司法实践的目的出发来考察原告的管辖异议权，对《若干解释》第10条的规定作目的解释。实际上，民事诉讼中关于原告是否拥有管辖异议权，也是存在类似于行政诉讼中的争论。诚如有学者所指出的，“之所以会出现较为普遍的否定原告管辖异议权的现象，是由于长期积淀在人们头脑中的重实体轻程序的观念在管辖问题中的反映。”[3]从司法实践的现实需要出发，可以从必要性和法律依据两个方面来研究行政诉讼中的原告管辖异议权问题。

《若干解释》第一次对行政诉讼中的管辖异议作出规定。但《若干解释》第10条可以说几乎是照搬了《民事诉讼法》第38条的规定，即“人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出，人民法院对当事人提出的异议，应当审查，异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院，异议不成立的，裁定驳回。”由于行政诉讼程序是由原告的起诉行为而引发的，所以行政诉讼中的管辖异议一般是由被告方提出。但是，行政诉讼中原告提出管辖异议的权利问题也值得我们探讨。在民事诉讼中这一点没有必要特别强调，因为一般情况下原告向哪个法院起诉即意味着其同意将案件交由哪个法院管辖，即使在案件受理后、实体裁判前，原告对管辖权有异议，也可以通过撤诉的方式另行起诉，其诉权不受影响。[4]但是在行政诉讼中情况比较特殊。因为原告撤诉后，如果再以同样的事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。[5] 因此，仅就这一点而言，在行政诉讼中赋予原告提出管辖异议的权利就显得特别重要。

其次，我们说行政诉讼的程序是由原告启动的，但并不意味着所有行政诉讼都是由原告起诉的法院受理的。当发生移送管辖、指定管辖、管辖权的转移等裁定管辖情形时，受理案件的法院取得案件管辖权并不是取决于原告的起诉，而是取决于有关法院的裁定。这时原告对法院的管辖裁定不服并非没有可能。如果不赋予其管辖异议权，则很难保障其应有的合法权益，至少其程序权益没有得到充分的保障。因此，当原告对法院的管辖裁定不服时应当赋予其管辖异议权。