摘要:非诉行政执行是我国行政强制制度的重要组成部分，该制度自《行政诉讼法》规定以来，虽不断发展，但在制度规范和实践操作中均存在诸多问题，需要进一步完善。突出地表现在因基本依据之间的矛盾、裁执分离模式处境尴尬等导致的模式不定，需要明确。因法院内部在立案、审查、执行各阶段机构不一；法院对于撤回执行申请的处理不统一；法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明等造成程序上的混乱，需要整合。因法院审查方式不明确；法院审查标准难以把握；法院审查后果的多样化等而产生的审查不清，需要规范。因权利人申请执行的具体行政行为范围过窄，条件不具体；未赋予被执行人对非诉行政执行裁定书的救济权而表现出的保障救济不足，需要弥补。

    关键词:非诉行政执行；模式；程序；审查；救济

    引言：非诉行政执行——一个在制度和实践中仍然有点乱的问题

    根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。其中，由行政机关申请法院强制执行生效行政行为即所谓的非诉行政执行。

    非诉行政执行制度是实现行政管理职能和效率的重要途径，也是维护行政相对人合法权益的重要保障。根据现行法律的规定，我国行政强制执行以行政机关申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为补充。因此，绝大多数具体行政行为需要行政机关申请法院强制执行，全国法院每年受理的非诉行政执行案件的数量非常之大。

    司法实务中法院年均受理的非诉行政执行案件在数量上大于一审行政诉讼案件。例如，宁波江东法院于2009年至2012年共受理行政一审案件152件，而同期非诉行政执行案件却有674件，是行政诉讼案件的4.4倍。其中2009年行政一审收案39件，是同期非诉行政执行案件的24.8%；2010年行政一审收案33件，是同期非诉行政执行案件的9.6%；2011年行政一审收案26件，是同期非诉行政执行案件的26.5%；2012年行政一审收案54件，是同期非诉行政执行案件的70.1%。[1]2011年全国法院非诉行政执行案件受案169354件，而受理的一审行政诉讼案件是136353件。2012年全国法院共新收行政机关申请法院强制执行的非诉行政执行案件160865件，为同期行政一审诉讼案件（129583件）的1.24倍。[2]可见，法院能否及时、正确地办理好非诉行政执行案件，对于有效实现行政管理效能和效率、切实保障行政相对人的合法权益，具有重要的意义。

    然而，目前对非诉行政执行在理论上存在不同的认识，在制度规定上也不统一，乃至相互矛盾。而这又不可避免地造成实践中非诉行政执行的混乱。理论上，对于非诉行政执行的性质及其正当性和合理性，学界存在着截然不同的观点：就其性质而言，有的认为非诉行政执行是行政行为；而有的则认为非诉行政执行是司法行为。就其正当性和合理性而言，有学者从法院司法的被动性、当事人诉权的丧失以及执行后果责任不清等方面，否认非诉行政执行的正当性和合理性；与此相反的观点不仅认为非诉行政执行具有正当性和合理性，而且还要进一步发展为行政诉讼的一种新的类型，即执行诉讼。[3]

    制度上的问题也很多。例如，在行政机关自行执行的依据这个最为基础性的问题上，最高法院的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第87条和《行政强制法》第13条的规定就不一致。实践中在法院对非诉行政执行的审查方式、审查内容以及在准予执行进入执行阶段后的执行主体等一系列重要问题上，仍然存在各自为政的现象。

    行政权和司法权应相互配合，而不是相互侵蚀或者相互抵触，这不仅关乎到行政权和司法权自身，更直接影响到公民权益的保障。

    长期以来，在生效行政行为的执行问题上，如何配置行政权和司法权，不仅是学界讨论的热点，更是实践中涉及面极广的一大难题。仅就《行政强制法》第44条规定的“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”，就涉及到城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等行政管理领域。

    对于生效行政行为的执行，目前的法律规定又很不相同。主要有以下几种情况：有的明确授权给行政机关。例如《水法》第65条规定“：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”

    有的规定行政机关要申请法院强制执行。例如《土地管理法》第83条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”还有的规定本身比较模糊，如《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”而具有总领地位的《行政强制法》第44条也用了一个事实上并不明确的规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”[4]行政诉讼既要维护相对人的合法权益，又要体现行政效率，这是行政诉讼的目的所决定的。对此，学界围绕行政诉讼目的的研究已经有很多成果。非诉行政执行案件中相对人合法权益的维护与行政效率的照顾，同样是一对需要处理好的关系。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”《若干解释》第93条也规定法院要对行政机关申请执行的具体行政行为的合法性进行审查。但对比一下《行政诉讼法》第54条和《若干解释》第95条，不难发现，两者在处理维护相对人合法权益与照顾行政效率这对关系时还是存在一定差异的。目前学界对非诉行政执行的研究，远远不及对普通行政诉讼案件的研究。如同美国著名行政法学者 K • C •戴维斯教授在20世纪60年代批评美国行政法学界不重视行政裁量问题的研究一样。针对当时行政裁量问题未引起美国行政法学界充分重视的状况，戴维斯教授曾指出：屋顶的前后两端，其中一端显然已经相当坚固了，但是大多数学者仍然蜂拥在这一端研究如何防止屋顶的渗漏；而另一边即将倒塌，却未能引起足够关注，只派一个临时工进行照看。[5]我国行政诉讼制度中，至今为止只有行政相对人诉行政主体，而没有行政主体诉行政相对人。尽管围绕《行政诉讼法》的修改已经有学者提出，行政诉讼应当改变目前这种单向诉讼的结构，实行既可以是行政相对人告行政主体，也可以是行政主体告行政相对人的双向诉讼结构。[6]但是，从学界的主流观点以及修法实践来看，行政诉讼的原有单向诉讼结构可能还是未来修法的选择模式。然而这并不意味着原有模式是完善的。其中，非诉行政执行的问题，由于原有规定本身的稀少以及后续相关规定之间的不协调乃至冲突，更应当引起关注。随着非诉行政执行数量的不断上升以及《行政诉讼法》已经进入修改程序，该问题已经到了系统解决的时候了。

    本文试图在简单梳理非诉行政执行相关制度规范的基础上，分别从非诉行政执行的模式、非诉行政执行中的有关程序、法院对非诉行政执行案件的审查、非诉行政执行中的权利保障救济等几个方面，揭示现行制度中存在的主要问题并探讨相应的完善对策，以期有所裨益于非诉行政执行制度的进一步健全。

    一、非诉行政执行的模式不定，需要明确

    非诉行政执行到底是行政机关提出申请，法院审查并执行，还是行政机关提出申请，法院审查，审查通过的，再由行政机关执行，抑或行政机关具有自执行和申请法院执行的选择权，这在目前的制度规定中多有冲突，显示出非诉行政执行模式的不确定性。这种不确定性对生效具体行政行为执行力的实现极为不利，因而亟需统一并明确。

    1989年4月4日通过、1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条确定了行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的制度。因为该制度有别于《行政诉讼法》第2条所规定的行政相对人诉行政主体的传统行政诉讼，因此在实践中习惯称之为非诉行政执行制度。但是，《行政诉讼法》对人民法院如何具体落实非诉行政执行制度并没有作出明确、具体的规定。如行政机关向法院提出强制执行申请后，法院内部的何种机构负责处理，如何处理，审查标准是什么，法院如不准予强制执行，行政机关是否有救济途径？执行费用应如何计算等。

    1999年11月24日通过、2000年3月10日起施行的《若干解释》第86条至第93条以及第95条，对非诉行政执行制度作了较为完整的规定。特别是第87条对具体行政行为依法可以由人民法院执行的两种情形作了明确规定，即（1）法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关应当申请人民法院执行；（2）法律、法规规定既授予行政机关法强制执行权，也赋予人民法院强制执行权，行政机关可以申请人民法院强制执行。

    2011年6月30日通过、2012年1月1日实施的《行政强制法》第13条规定了行政机关申请人民法院强制执行的具体情形，即“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《行政强制法》还在第五章，从第53条到第60条对行政机关申请人民法院强制执行问题作专章规定。规定了行政机关向人民法院申请强制执行应当遵守的程序和提供的材料；规定了人民法院对被申请执行的具体行政行为受理和审查的程序以及审查的标准和执行的程序；规定了行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济途径；规定了紧急情况下人民法院的裁定和执行程序；规定了申请费用和执行费用以及金钱给付义务执行的要求。第六章还对法院在强制执行中的法律责任作出明确规定。就《行政强制法》而言，对行政机关申请法院强制执行的规定至少在所涉及的内容方面，比以往任何一个规定都要完备。但是，问题还是存在的。例如，行政机关申请法院强制执行，法院作出裁定后组织实施的主体，行政强制法没有明确，审议中曾经有争议。四审稿时第60条规定的是“行政机关向法院申请强制执行的案件，法院裁定执行的，由人民法院执行”，而在正式出台的法律中该条没有了。[7]如果是法院执行，其执行行为的性质又如何？是司法行为还是行政行为？抑或是行政行为在司法领域的延伸？

    近年来，随着我国城镇化的迅速发展，房屋拆迁成为社会的一大热点，有关立法以及司法政策和司法解释也积极予以应对。虽然针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的范围是很明确且有限的，但恰恰是因该问题的复杂和敏感，又使得针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的影响远远超出该问题本身，甚至对非诉行政执行的基本制度走向都不可避免地产生较大影响。2011年1月21日颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定一律实行司法强拆，即由行政机关申请法院强制执行，从而改变了施行多年的《城市房屋拆迁管理条例》中行政强拆与司法强拆并存的局面。[8]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”但该条例施行后，实践中就出现了是法院负责审查，最后行政机关自己执行，还是由法院审查并执行的争论和不同的做法。[9]更为重要的是，实践中城市房屋拆迁中的剧烈冲突问题并没有随着新条例规定的司法强拆取代行政强拆而有所改变。相反，一些地方因拆迁而引起的恶性事件频频发生。为此，最高法院于2011年9月下发了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），其中指出，要“坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件”，要“积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。”这是官方文件中第一次明确提出非诉行政执行中的“裁执分离”模式，但还仅止于要求进行模式探索。

    如果说《行政强制法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》对非诉行政执行模式未有明确定论，最高法院的《紧急通知》也只是要求积极探索“裁执分离”模式，那么，最高法院于2012年2月27日通过并于4月10日起施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》），可以说是非诉行政执行“法院裁定、行政执行”模式的正式确立。该条例第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”值得注意的是，其第10条规定“：《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照本规定第9条精神办理。”虽然该条例第9条中有“也可以由人民法院执行”之规定，从而给实践中的具体操作带来一定的困难，但非诉行政执行中“法院裁定、行政执行”的模式，在总体上得到了最高法院的首肯，这一点是很明确的。虽然这一规定目前仅适用于国有土地上房屋征收与补偿决定案件，而且其法理基础以及最高法院是否有权作出如此规定等也不免会受到挑战，但是否可以认为，最高法院的这一规定是在为我国非诉行政执行案件的执行主体奠定一个基本范式呢？

    就最高法院《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》所确定的“裁执分离”模式，作为防止权力滥用，体现监督与制约的一种制度尝试，应当肯定其积极意义。正如有学者所指出的：“这一规定的意义在于：征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序。”“明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收决定的市、县人民政府组织实施。这也是从现实可行性出发，经有关国家机关反复协商后形成的共识，符合裁执分离的司法改革基本方向。”[10]但问题在于，最高法院的《紧急通知》和《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》，就其位阶而言，与《行政强制法》、《立法法》的上位规定之间的冲突，使得非诉行政执行中裁执分离这一在理论上有其积极意义的模式，在实践中则处于非常尴尬的境地。最高法院在《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》作出后不久，又专门下发了通知，要求“人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行；对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理。”。[11]试想，如果被执行人以执行依据不合法提起行政诉讼，则结果又该当如何呢？显然，“由人民法院以司法解释的形式对行政强制执行的具体实施问题作出安排的话，在理论上将会形成一个悖论——司法机关为行政机关设定职权。”因此，“由司法解释来做行政强制执行的具体制度安排，总起来说是讲不通的。”[12]

    《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》可以说是非诉行政执行“法院裁定、行政执行”模式的正式确立（尽管其适用范围有限）。最高法院“裁执分离”模式是否预示着我国非诉行政案件执行主体的未来走向，这一点尽可以讨论，但最高法院目前的规定所遇到的困境则是无法回避的。虽然如上所述，目前最高法院的规定还仅限于国有土地征收及房屋拆迁的范围，但问题的揭示仍然有助于整个非诉行政执行制度的完善。

    尽管《若干解释》第93条的规定很明确，法院在对行政机关申请执行的具体行政行为进行审查后，认为“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”但是，对行政机关在申请法院强制执行得到准许后，到底是行政机关自己强制执行，还是由法院强制执行的问题，历来存在不同意见。其分歧焦点在于，是法院执行还是法院审查裁定后交由行政机关执行。由于《行政强制法》没有将《若干解释》的上述规定法律化，所以在《行政强制法》颁行之后，该问题的争论可以说是有增无减。而最高法院在这一问题上所进行的模式改革探索，又加剧了该问题的相关争论。

    对已经最终生效的具体行政行为，行政机关是自己强制执行，还是申请法院强制执行，不是随意确定的，而是要依法进行。恰恰是在这个前提性问题上，目前的规定显然存在矛盾：