行政诉讼繁简分流程序构造

程琥

（北京市第一中级人民法院副院长）

摘要：随着立案等级制度以及新行政诉讼法的实施，行政案件数量大幅上升已经成为常态。文章主要阐述了行政程序中繁简分流实施所存在的困难并对困难的原因做了分析。作者随后对行政诉讼程序中繁简分流应该遵循的原则和程序构造的基本路径进行讨论，为行政案件繁简分流的实施提供了建议。

随着立案登记制以及新《行政诉讼法》实施，行政诉讼案件数量大幅上升已经成为常态。人民法院行政审判庭长期以来形成的审判力量配备不足、高素质专业法官较为缺乏的局面将面临案多人少的严峻挑战，推进行政诉讼繁简分流程序构造、推动行政争议多元化解决是当前尤为迫切的应对之策。

行政诉讼繁简分流程序运行中的主要困难和原因分析

我国当前诉讼程序繁简分流改革仍然在推进之中，由于刑事和民事诉讼繁简分流程序开展时间较早，积累了一些经验，相对比较成熟。特别是今年 9 月3 日全国人大常委会审议通过《关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，拟在京津沪渝等 18 个城市试行刑事案件“认罪认罚从宽”制度，这对于缓解“案多人少”矛盾、节约司法资源、提高司法效率以及让被告人自觉接受改造，均有积极的促进作用。相较刑事和民事诉讼繁简分流程序而言，对行政诉讼繁简分流程序理论研究还是实务运作显然是不及的，行政诉讼繁简分流程序存在的主要问题和不足则进一步制约行政诉讼繁简分流工作开展。

1. 法律规定原则，可操作性不强。新《行政诉讼法》为顺应行政审判公正与效率要求，专门新增简易程序规定。新《行政诉讼法》对简易程序的规定共三条，对简易程序的适用条件、独任制和审限以及转为普通程序等方面做了原则性规定。由于这些规定在实践中还缺乏相应的操作性实施细则，在适用时容易产生一些困难和歧义。并且，简易程序规定的适用范围较小，在程序上也并未完全体现简化。实践中，原本符合新《行政诉讼法》规定的适用简易程序案件，由于起诉、答辩、庭审、送达等程序不够简化，必然要占用相当部分的办案时间，法律规定适用简易程序应当在立案之日起四十五日内审结，而适用普通程序则是在六个月内审结，因为一旦选择简易程序，意味着法官必须在更短时间内投入更多的精力去办理更多案件，审限压力迫使一些法官放弃选择适用简易程序，这在一定程度上会影响简易程序在行政诉讼中作用的充分发挥。同时，新《行政诉讼法》对于庭前准备程序、庭审程序以及一审、二审、再审程序简化，特别是速裁程序等方面也缺乏相应规定。法律规定过于原则以及出现空白，这就容易导致开展繁简分流程序于法无据。

2. 审级制度不完善，诉讼程序同质化问题突出。对于行政争议解决机制而言，比较理想状态应当是简单案件通过简易程序或者程序简化处理，复杂案件通过普通程序处理，从而让行政案件处理符合行政争议化解规律以及审判资源投放要求。目前我国行政诉讼繁简分流程序衔接配套机制缺乏，不管案件事实是否清楚或者复杂，主要证据是否充分，当事人之间是否存有争议，对于简单案件和复杂案件基本上都是按照相同程序处理。并且，我国审级制度不完善，一审、二审、再审程序功能定位基本雷同，审查重点基本都要围绕事实证据、适用法律、程序等方面进行，一审、二审、再审程序同质化问题突出。并且，立案登记前调解程序、立案登记后至一审开庭前的准备程序均未规定，且如何与一审程序衔接，以及一审、二审、再审程序之间繁简分流如何做好衔接均缺乏配套机制。审级功能定位模糊，一审、二审、再审程序同质化，必然会制约诉讼程序繁简分流作用发挥。

3. 激励保障机制缺失，繁简分流容易流于形式。繁简分流程序顺畅运行，必须依赖相应的激励和保障机制，否则很难持续推进。从当前审判实践看，一些内外在因素制约和影响诉讼程序繁简分流改革推进。我国《诉讼费用交纳办法》并未体现对程序繁简分流和矛盾纠纷多元化解的激励保障要求，尽管其中对当事人申请撤诉、适用简易程序、以调解方式结案的，规定减半交纳案件受理费，这些尚不足以鼓励当事人选择简易程序或者简化程序解决矛盾纠纷。诉讼程序繁简分流良性运行必须依赖当事人支持和配合，送达问题将成为制约繁简分流的重要因素。实践中，送达难和送达迟延成为制约繁简分流的瓶颈，如果能充分运用电话、传真、微信等现代通信技术送达，这必然有助于诉讼繁简分流程序顺畅运行。否则，不管案件繁简必须依赖于法院工作人员外出送达，或者邮寄送达，甚至公告送达，必然会使诉讼效率大为降低。法院考核评价机制也应体现繁简分流要求，现行考核评价指标体系设置中有的指标不尽科学，有的指标之间甚至出现冲突。比如关于人民陪审员参审指标，这是合议制下发挥人民陪审员参审功能，这个指标与简易程序指标的法官独任审判应当衔接起来。这样才不至于考核时顾此失彼。

4. 繁简分流一体化程度不高，未能形成整体效能。繁简分流符合当今世界司法审判发展的普遍规律。在世界范围内，面对诉讼案件大幅攀升、案多人少矛盾日益突出、诉讼低效昂贵的现实，通过建立简易程序、小额诉讼程序、诉辩交易程序等更快捷、更便宜、更方便的方式及时实现司法正义，都将成为诉讼制度改革的一种重要选择。我国目前诉讼繁简分流程序一体化并未真正建立起来，基本上都属于铁路警察，各管一段，并未形成整体效能。繁简分流不仅仅在于形式上的简化，更在于实质性推动；不仅仅是自上而下的倡导，更是一种理性自愿的选择；不仅仅是某个程序的简化，更是诉讼程序的整体变革。诉讼繁简分流程序一体化要求树立繁简分流理念，这种理念要贯穿整个诉讼程序始终，真正成为行动自觉；繁简分流需要相应制度落实，只有相关制度健全，才能让繁简分流有制度支撑和保障；繁简分流还需要实践推动，理念和制度最终都需要实践落实，否则没有任何意义。繁简分流需要在立案前、庭审准备程序、一审、二审、再审程序中都能体现出来，即便简易程序也要体现繁简分流要求。繁简分流不仅体现在庭审程序中，也应当体现在裁判文书撰写上。繁简分流需要各个环节的支持配合，法院要贯彻繁简分流，当事人、律师以及其他诉讼参与人也要落实繁简分流要求。

行政诉讼繁简分流程序构造应当遵循的主要原则

1. 遵循正当程序。正当程序原则发端于英国。在英国，正当程序体现为自然正义（Natural Justice），是英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时要求它们公正行使权力的原则。在美国，正当程序原则被称为正当法律程序（Due Process of law）。该原则源于美国宪法第 5 修正案和第 14 修正案的正当法律程序条款，不仅指公平合理的司法程序，也指公平合理的法律。美国正当法律程序原则是一个程序性原则，主要用来防止行政和司法对于人民生命、自由和财产的非法程序侵犯。因此，设置正当程序原则的基本目的是保障公民权利不受国家权力的非法侵害。司法是程式性的活动，正当司法程序强调司法程序及其运作机制应当符合司法的内在规律和公正要求。正当司法程序要求在案件的各个诉讼阶段和环节都应严格依照法律规定的程式进行，保障当事人参与到诉讼中，让当事人感觉到自己的主体地位，积极引导当事人表达自己的诉讼请求，并引导当事人为自己的诉讼请求举证、质证、辩论，使当事人感觉自己在掌控自己的诉讼权利，自己的诉求能否得到支持取决于自己掌握的证据情况及在整个诉讼中的表现。正当司法程序原则对于限制和规范司法权，防止司法权滥用对公民权利的不法侵害，保障司法公正都具有重要意义。

2. 保障诉讼权利。行政诉讼繁简分流程序运行，应当建立在保障当事人诉讼权利的基础之上，简程序决不能蜕变成减权利。虽然适用简易程序或者普通程序简化审理，会对当事人诉讼权利行使施以较大限制，诉讼效率的提高一旦处理不当就必然带来对程序公正的实质影响。因此，在行政诉讼繁简分流程序一体化构造中，对当事人诉讼权利如何保障，以体现程序公正的目标要求，应当成为繁简分流中需要关注的重要问题。行政诉讼繁简分流程序一体化构造，关键要体现对当事人诉讼主体地位的尊重，尊重当事人对繁简分流程序的自愿选择权，以及其对相关诉讼风险的判断和选择后果的承担。并且，在速裁程序、简易程序或者普通程序简化审理中，对于法律规定当事人应当享有的回避权、陈述权、申辩权等基本诉讼权利，不能因为繁简分流而被省略。同时，要尊重当事人意思自治。根据案件性质和当事人自愿，将不同案件导入行政调解、诉前调解、速裁程序、简易程序、普通程序等不同程序中，让公正和效率的价值需求在不同案件中适得其所。

3. 坚持科学分流。繁简分流程序顺畅运行应当遵循司法规律和诉讼程序规律，合理确定“繁”与“简”标准。根据新《行政诉讼法》规定，案件根据“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大” 的条件被分流为简易程序和普通程序审理。如何能让案件科学分流到简易程序和普通程序中，“繁”与“简”标准确定应当是关键。从新《行政诉讼法》规定的简易程序适用范围看，主要局限于被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的、属于政府信息公开案件等三种案件类型，同时还规定上述案件类型以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。并且，在规定可以适用简易程序案件类型中，应当满足人民法院认为“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的适用条件。这些条件本身主观性因素较强，不同法官可能会有不同的判断标准，从而“繁”与“简”标准难以把握，结果导致案件合理分流出现困难。探索通过速裁程序、普通程序简易审和简易程序的适用科学分流案件，意味着简案快审、繁案精审，通过繁简分流让快审精审各行其道，做到简者要简，繁者要繁，繁简结合。

4. 突出整体效能。行政诉讼繁简分流程序一体化构造是一个动态系统，系统与其外部环境只有通过物质、能量、信息交换的方式实现相互作用和相互联系，才能实现系统动态平衡。繁简分流可以分为内部和外部两大系统。内部系统又可以划分为制度系统和保障系统两部分。从制度系统而言，繁简分流理应包括立案、审判、执行、送达等各个环节，繁简分流不应仅仅局限于审判程序，在立案程序、执行程序、送达程序中也应当体现繁简分流的价值要求。特别是要注意发挥庭前准备程序的中间过滤功能，通过庭前准备程序的繁简分流，并使之与下一步的庭审或非庭审方式衔接起来，从而有效提高诉讼效率，避免程序操作上的不规范和不便。同时，繁简分流不仅体现在一审程序中，在二审程序、再审程序中也应当体现繁简分流的价值追求。从保障系统来说，繁简分流程序必须依赖于内部保障体系的支持和配合，否则制度系统难以有效运转。在审判团队中，法官、法官助理和书记员应当围绕繁简分流程序做好分工，不同角色承担不同任务。立案部门、审判部门、执行部门、审判管理部门、司法辅助部门、综合行政部门等也都应当围绕繁简分流程序做好分工，不应把繁简分流仅仅确定为是审判部门的责任。除了繁简分流内部系统外，外部系统也对繁简分流产生重要影响。当事人诚信诉讼应当是繁简分流程序的基础，当事人一旦选择恶意诉讼，就可能在诉讼程序上做手脚，想方设法拖延程序或者阻碍简易程序进行。因此，应当建立对恶意诉讼的惩戒机制。实践中，律师对简单案件的代理容易加大案件调解难度。为此，要注意引导律师对复杂案件的代理，对于简单案件要注意发挥法官释明权，适当限制律师对简单案件的代理，充分保障当事人对简单案件自行参与调解。同时，促进诉内与诉外纠纷化解机制的衔接和配合，实现诉内诉外案件分流，推进行政争议在法治轨道上多元化解决。总之，繁简分流是一个综合系统，必须依赖于诉讼程序的整体功能发挥。

行政诉讼繁简分流程序构造的基本路径

新《行政诉讼法》对简易程序作出规定，除此之外，对于速裁程序、普通程序简化审理并未作出规定。从新《行政诉讼法》刚刚实施一年多时间情况看，行政诉讼繁简分流程序构造应当在新《行政诉讼法》现有法律框架内采取一定措施对行政诉讼繁简分流程序予以完善。

1. 科学界定案件繁简标准。案件能否实现分流，关键在于繁简标准是否明确。一般而言，可以从以下方面判断案件繁简程度。一是案件疑难复杂程度。案情是否复杂，证据认定是否明确，这一标准是适用简易程序的要件之一。如果案件事实简单明了，证据确实充分，双方对事实分歧不大，简易程序或者普通程序简化审理即可。相反，如果案情疑难复杂，证据之间存在争议，事实认定和法律适用具有一定障碍，此时就需要通过普通程序进行审理。二是新类型案件。对案件的实体审理缺乏明确的法律规定或属于新类型案件，由于需要对案件审判进行研究，新类型处理结果往往要成为今后相关案件裁判标准，简易程序显然不适合处理新类型案件，比较适合通过普通程序进行审理。三是群体性诉讼案件。当事人人数众多，适用简易程序由一名法官独任审理，无论对案件质量，还是庭审把控上，显然力不从心，因此群体性诉讼案件更适合选择普通程序进行审理。四是社会影响大小。案件社会影响大小体现了社会公众或当事人对案件的关注程度，社会影响较大的案件在程序设置上较普通案件更加慎重，因此更适合通过普通程序进行审理。五是案件类型差异。案件类型不同在事实和证据的认定上存在很大差异，案情的复杂程度和法律适用难度也各不相同。新《行政诉讼法》规定的三种案件类型可以适用简易程序，并且中基层法院均可以适用。一般而言，中级法院、高级法院、最高法院审理的一审案件在部分行政区域或者全国具有重大影响，在法律适用和事实认定上具有一定难度，因此比较适合通过普通程序进行审理。基层法院审理的行政案件除了新类型案件和重大疑难复杂案件外，比较适合通过简易程序或者普通程序简化审方式进行。六是当事人争议程度。当事人在诉讼中对案件争议程序也会影响程序选择，如果当事人对案件事实和证据分歧不大，对案件法律适用和处理争议不大，当事人双方对立情绪不大，一般比较适合选择简易程序或者普通程序简化审方式处理；如果当事人对事实和证据、法律适用以及处理争议较大，当事人之间对立情绪较大，一般比较适合通过普通程序处理。当然，“繁”和“简”的标准是相对的，并非固定不变，实践中有的案件看似符合简易程序适用范围，事实上却颇为复杂，应当通过普通程序进行审理。相反，有的案件貌似复杂，事实上却比较简单，则比较适合通过简易程序处理。

2. 完善简易程序制度。新《行政诉讼法》规定的可以适用简易程序主要是三类案件，其中被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的，这两类案件总量并不大，而政府信息公开案件虽然案件数量大，但是由于《政府信息公开条例》规定较为原则，审判实践中政府信息案件审理经常出现较为复杂的法律适用问题，一些法官不愿意选择简易程序审理政府信息公开案件。这也就是新《行政诉讼法》实施以来，全国法院适用简易程序审理案件数量较少的重要原因之一。同时，新《行政诉讼法》仅用三条规定简易程序，显然并不能满足审判实践需要。因此，有必要从以下方面完善简易程序制度。一是扩大简易程序适用范围。对适用简易程序的案件标准可以采取概括规定方式，只要事实清楚、证据充分、案情简单、当事人争议不大的案件均可纳入简易程序范围。二是探索建立多种形式的简易程序。这使得应当纳入简易程序范围的不同类型案件能够用不同的方式予以处理，以满足行政诉讼繁简分流的需要。三是推动简易程序简化审。新《行政诉讼法》规定的简易程序在制度设计上不够简化，不管案件何种情况都必须开庭，只要开庭就要按照起诉、答辩、庭前准备、庭审、送达等程序进行，这些程序不够简化，导致其合理配置司法资源的功能并不能有效发挥，也使得一些法官不愿采用简易程序。因此，简易程序不仅是法官独任审判，更重要的是要在一些庭前准备程序、庭审程序、送达程序等方面进行简化。四是对简易程序作出更为细致规定，增强简易程序的可操作性。五是对适用简易程序提供奖励性措施，鼓励当事人、法官以及社会愿意选择简易程序处理案件。

3. 建立审前案件分流程序。我国行政诉讼审前程序在发挥繁简分流和解决纠纷方面功能极为有限，审前程序除了为庭审做准备之外，其他功能大多形同虚设。因此，探索建立行政诉讼审前程序尤为必要，特别是要探索建立一套新机制鼓励和促使当事人更愿意选择在审前程序化解纠纷，而无须通过开庭审判解决纠纷。这里可以考虑通过诉讼成本考量促使当事人当一个理性诉讼当事人，比如当事人如果选择审前程序解决纠纷所投入的诉讼成本越低，一旦进入审理程序投入的诉讼成本就越高。这里有一个思路可以考虑，比如一方当事人在审前程序提出解决纠纷的合理化建议，而另一方当事人不同意坚持要进入审理程序，此时只要法院经过审理认为当初在审前程序提出解决纠纷合理建议的当事人诉讼请求可以支持，可以判决另一方当事人支付其全部诉讼费用，以此在促使当事人选择在审前程序解决纠纷和终结案件。在审前程序中，应当注意构建诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，尊重当事人的程序选择权，争取在审前程序尽可能地分流案件和化解纠纷。

4. 合理配置审判资源。繁简分流需要合理配置审判力量，形成能够满足简案审理和繁案审理的不同审判团队。简案审理团队主要是采用速裁程序和简易程序，对争议不大、法律关系明确的案件，通过速调、速裁、速审、速判，最大程度节省司法资源，方便当事人诉讼。繁案审理团队主要是采用普通程序审理复杂案件。多数案件由简案审理团队采用速裁程序和简易程序作出处理，少数复杂案件由繁案审理团队采用普通程序作出处理。并且，在审判资源配置上，按照繁简案件的比例相对固定地确定少数人审理简单案件，多数人审理复杂案件的力量配置。简案审理团队要在快捷、高效上下功夫，繁案审理团队则要在严格、精深上下功夫。同时，为了使繁简案件审判团队都能得到相对均衡发展，对审判力量的配置应当适时作出调整，让简案审判团队与繁案审判团队之间能够实现常态化的岗位交流。

5. 推进裁判文书改革。繁简分流不仅体现在诉讼程序繁简分流和审判资源配置繁简分流，同时也要体现在裁判文书繁简分流。实践中，部分裁判文书未能反映审级特点和繁简分流要求，该繁不繁，该简未简，不规范、一刀切的现象广泛存在，裁判文书体现司法公正，提高审判效率的功能未能充分发挥。简化一审行政裁判文书是一项系统工程，不仅仅是裁判文书格式的改变，更要求发挥庭审的实质性作用，对审判人员的司法能力提出了更高的要求。因此，应当根据案件不同类型和不同审级要求实行裁判文书繁简分流，提高审判效率，及时保证当事人权利的实现，降低当事人的维权成本。