霍振宇

（北京市高级人民法院行政庭主审法官）

前言

毋庸讳言，行政诉讼原告资格问题是最令人困惑的法律领域之一，举报投诉人行政诉讼原告资格由于涉及多面法律关系，在司法实践途中更显荆棘丛生。然而，深入细致探讨此一复杂多变却不得不直面相对的审判难题，对于行政法官而言，非但不容回避，更应主动承担。

一、司法实践中的分歧

我们先来看两组案例。

第一组

案例一：逯某向北京市海淀区食品药品监督管理局（以下简称海淀食药局）举报其在某超市购买的食品配料表中未标明添加食用油的具体名称等违法行为，请求依法查处，海淀食药局立案调查后作出投诉举报处理结果回复，将处理结果告知逯某，逯某不服，认为海淀食药局未履行法定职责，向法院提起行政诉讼。此案经两审法院审理，均认为根据食品安全法的规定，食品安全监管机关是出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责，逯某作为消费者，不足以构成行政诉讼所保护的个人合法权益，与海淀食药局履行查处职责不具有法律上的利害关系，据此，裁定驳回陆某的起诉。

案例二：周某向北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下简称朝阳食药局）举报其在某商店购买的食品中违法添加中药材，请求依法查处，朝阳食药局立案调查后作出举报事项的答复，告知周某举报的违法事实不成立，不予处罚。周某不服，诉至法院，请求撤销举报事项答复，判令朝阳食药局对其举报事项重新处理。此案经两审法院实体审理，均认为朝阳食药局对周某举报事项调查尚不充分，仍存在进一步履行职责的空间，故判决撤销被诉答复，判令朝阳食药局针对周某举报事项重新进行调查处理。

第二组

案例一：杨某向中国证监会江苏监管局（以下简称江苏证监局）举报其持有股票的某公司存在信息披露违法行为，请求予以查处。江苏证监局调查后作出复函，告知杨某未发现某公司存在被举报的违法行为。杨某不服，向中国证监会申请行政复议，中国证监会认为复函仅告知杨某举报事项的核查结果，未侵害其合法权益，杨某与复函之间不具有法律上的利害关系，不符合行政复议受理条件，决定驳回杨某的复议申请。杨某不服复议决定，诉至法院，两审法院经审理均认为根据证券法规定，证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场及所有投资者之共同利益而依法全面履行监管职责，证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性利益。证券监管机关不负有针对个别举报而启动证券监管程序的义务，这与举报人是否参与证券市场投资活动无关。因此，杨某不具有请求江苏证监局履行职责的主观权利，其申请不符合行政复议受理条件，被诉复议决定并无不当，据此判决驳回杨某诉讼请求。

案例二：杨某（同前案当事人）向中国证监会深圳监管局（以下简称深圳证监局）举报其持有股票的某公司存在信息披露违法行为，请求予以查处。深圳证监局调查后作出答复函，告知杨某未发现某公司存在被举报的违法行为。杨某不服，向中国证监会申请行政复议，中国证监会经实体复议后维持了答复函。杨某诉至法院，两审法院经审理均认为答复函并无不当，被诉复议决定亦符合法律规定，故判决驳回杨某的诉讼请求。

以上两组案例仅仅展现了审判实践中举报投诉人行政诉讼原告资格问题的冰山一角，而其间反映出的分歧与争议已不容忽视。包括但不限于上述食品药品和证券监管领域，至少在产品质量监督、工商行政管理、银行业监管、保险业监管、外汇管理、电信管理、司法行政管理、税收监管等领域均已出现举报投诉人因不服行政机关针对其投诉举报作出的答复申请行政复议或提起行政诉讼，不同复议机关或法院在举报投诉人复议、诉讼主体资格认识上存在很大差异的问题。这些差异存在于同一时期不同法院之间，这些法院有的位于不同省市，有的则属于同一省市的不同地区；也存在于同一法院的不同时期；还存在于上下级法院之间、法院与复议机关之间以及不同的复议机关之间乃至同一复议机关的不同时期。从举报投诉的内容考察，通常是举报投诉人认为第三方存在违法行为，对其合法权益造成侵害，要求行政机关予以查处并给予奖励。从复议或诉讼的对象考察，则主要包括行政机关不履行答复职责、对举报投诉不予立案、不予受理、转办、撤案、不予查处、不予奖励等告知、答复以及行政机关对被举报投诉人作出的相关处理、处罚决定。争议或分歧主要集中于是否承认举报投诉人的复议申请人资格或行政诉讼的原告资格。正如上述两组案例所反映的，在案情基本相同或者说并无实质差别的前提下，一种观点以举报投诉人购买商品或股票作为其享有合法权益，与被诉行为存在利害关系的连接点，进而认可其提起行政诉讼的原告资格，对案件进行实体审理；另一种观点则截然相反，认为一般消费者、个别投资者的地位均不足以使举报投诉人具有复议或起诉的权利，判断行政诉讼原告资格的关键在于通过对行政法规范宗旨、目的及具体规定的分析，如果行政机关在保护公共利益的同时，还负有保护或考虑举报投诉人具体权益的职责，那么，举报投诉人才因此具有请求司法保护的权利，从而具备行政诉讼原告资格。

面对司法实践中的重大分歧，贸然给出非此即彼的结论，并非科学严谨的态度，毋宁对各自观点形成、演进、流变进行知识考古意义上的爬梳与比较，并以此作为进一步思考与探索的基础性工作。

二、学说、规则与裁判中举报投诉人的原告资格

（一）行政诉讼法实施之初

事实上，伴随着我国行政诉讼法的初创与实施，举报投诉人原告资格问题便已然进入学者的研究视野，并存在不同的意见。当时由最高人民法院《行政诉讼法》培训班主编，汇集全国著名行政法和诉讼法学者讲义的《行政诉讼法专题讲座》中，即对“受害人”行政诉讼原告资格问题进行了探讨。此处的“受害人”意指合法权益受到第三方民事侵权等行为的损害，请求行政机关介入，履行追究加害人法律责任的职责，因对行政机关的不作为或处理不满，进而提起行政诉讼的人，与行政诉讼实践中惯常使用的“投诉举报人”并无实质差别。学者以当时《治安管理处罚条例》和《专利法》的规定为例，认为：“治安管理中的被处罚人和受害人都是行政相对人，《专利法》中获得专利发明证书的人和申请发明专利权被驳回的人也都是行政相对人，均有权提起行政诉讼。”并进而批驳了另一种观点，即“受害人并不是行政相对人，因为治安行政管理的目的是为了维护社会秩序和公共安全，而不是为了受害人”。批驳的理由在于：“依照《治安管理处罚条例》第1条，加强治安管理是为了维护社会秩序，也是为了保护公民的合法权益，对某一致害人进行的处罚正是为了保护受害公民的生命健康权、住宅权等合法权益，所以，受害人也是这个决定的法律后果的直接承担者，他因决定的作出而使自己的合法权益得到保障和恢复。”学者还提出：“是否可以推广来说，特定的受害人都是行政相对人？比如，环保部门处罚某工厂，是因为它排放的污水污染了某块农田，使这块农田的所有人不能行使其对土地的使用收益的权利；食品卫生部门处罚了某食品店，是因为它出售的食品使若干人中毒，侵害了他们的生命健康权；药品管理部门处罚生产、销售假药、劣药的人，是因为发生了药品中毒事故。在上述情况下，是否可以说，上述的土地所有人、中毒的公民都是行政相对人，都有资格提起诉讼？”并列举了当时对此问题的分歧意见：“一种意见是，由于食品卫生法、药品管理法等法律没有规定，因此受害人不可以起诉；另一种意见是，受害人是行政相对人，如果行政处罚行为不能使他的合法权益得到保障和恢复，不足以制止致害人的违法行为，处罚就失去了目的，在这种情况下，应当允许受害人起诉。只允许受处罚人认为处罚过重而起诉，不允许受害人认为处罚过轻而起诉，这是不公平的。此外，允许受害人起诉还可以使行政机关不会随意迁就受处罚人，放弃行使管理职权。虽然食品卫生法等法律没有规定受害人可以起诉，但行政诉讼法是有权加以补充的。”由此可见，当前司法实践中举报投诉人行政诉讼原告资格问题的分歧意见在30年前行政诉讼制度初创筚路蓝缕的时期，便已然进入研究视野，并且有过深入细致的思考与探索。尽管受时代所限，彼时尚未提出“利害关系”的概念，对于行政相对人的理解与现今也有所不同，讨论的空间还局限在法律法规是否明确规定可以提起行政诉讼的层面，但其中蕴含的法理，在很大程度上已然暗合现今分歧的观点与理据。在同一时期此后的学说中，主流观点倾向于赋予受害人原告资格，且不限于治安管理领域，诉讼对象也扩展至行政机关对加害人不予处罚等情形，主要理由在于保护受害人合法权益，监督行政机关依法行使职权。

在此一时期的规范及裁判层面，则依然停留在《治安管理处罚条例》第39条明确赋予被侵害人诉权的范畴，在《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》这部司法解释中，作出了相应的规定，即“治安行政案件中，复议机关撤销了原处罚决定，被侵害人不服而依法起诉的，人民法院应予受理。”而该司法解释同时规定了“被侵害人认为被处罚人在同一事件中实施了两种违反治安管理的行为，公安机关只认定并处罚了一种行为，被侵害人如果要求公安机关处罚另一种行为而提起诉讼的，人民法院不予受理。”

（二）“若干解释”阶段

2000年实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》在我国行政诉讼制度发展史上具有里程碑的意义，在很大程度上扩展了行政诉讼原告资格的范围，不仅提出“法律上利害关系”这一判断标准，而且采用列举的方式，对实践中争议较大的一些特殊类型的原告资格予以明确规定，赋予相邻权人、公平竞争权人等原告资格，其中就包括“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的”受害人或举报投诉人原告资格，根据司法解释制定者的释义，被侵害人可以通过行政诉讼，要求行政机关追究加害人的责任，行政机关追究侵害人的法律责任，属于保护被侵害人合法权益的范畴。行政机关对侵害人的处罚具有双重价值，一方面是为了维护公共利益，另一方面也是为了保护被侵害人的权利，要求行政机关惩戒违法行为人，本身便是被侵害人权利。新颁布的刑事诉讼法规定，被害人在检察机关不提起公诉的情况下，可以直接向法院提起自诉。规定公民形式上的自诉权，同样是基于这一原理。目前我国行政机关不作为的现象比较普遍，行政机关不作为往往给国家利益和他人利益造成很多损害，有的损害并不比作为的损害小，要启动对行政机关这类不作为的监督程序，必须赋予受害人以原告资格。可见，司法解释的这一规定将受害人或举报投诉人原告资格扩展至治安管理之外的所有行政管理领域，赋予受害人诉权的目的也不仅仅是为了保护其合法权益，也是为了维护公共利益，监督行政机关依法行政。由于司法解释的权威性与明确性，此一时期关于受害人或举报投诉人原告资格问题的争议似乎已然尘埃落定，学界对此问题并不十分关注，相关学说论证亦不常见，审判实践中对于举报投诉人原告资格问题未见明显争议，并逐渐形成以公益举报人和私益举报人作为判断是否赋予原告资格的一般标准。所谓私益举报人，即指为维护自身合法权益而举报违法行为人，要求相关行政机关予以查处。此处的自身合法权益或私益，主要是指被第三方侵害的民事权益，如治安管理领域被侵害的人身权、财产权，消费者在购买商品、接受服务过程中因交易对方的违约或侵权行为而导致人身权、财产权等合法权益遭受的侵害，当时实践中一个颇为流行的判断举报投诉人原告资格的“一刀切”标准就是是否花钱购买了商品，而购物小票则成为证明举报投诉人具有原告资格的主要证据。公益举报人举报的事项则与自身合法权益无关，单纯为公共利益或他人合法权益，甚至为监督行政机关依法行政而行使检举、控告的权利。由于公益举报人没有自身合法权益保护的请求，故行政机关就其举报事项的处理或不作为，不会对其造成不利影响或实际损害，因此，不具有原告资格。这一阶段的代表性案例当属最高人民法院公报案例—彭学纯诉上海市工商局不履行法定职责纠纷案。在该案中，彭学纯向上海市工商局投诉，要求其履行法定职责，对上海有线电视台戏剧频道播放违法医疗广告，误导其妻子就医时死亡一案进行查处。上海市工商局口头作出有关节目不属于广告，不予立案后，彭学纯向法院提起行政诉讼，经两审法院实体审理，均认为上海市工商局对彭学纯的投诉应予调查处理，并将处理结果告知本人。而最高人民法院（2013）行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》则通过对司法鉴定执业活动举报投诉相关案件的请示答复，确立了举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格的规则。由于投诉举报行政复议申请人资格与行政诉讼原告资格的判断标准具有同一性，故上述司法批复也可以看作是最高人民法院对于举报投诉人行政诉讼原告资格的态度。值得关注的是，在此一阶段，已有学者开始运用公法权利及相关理论审视、检讨我国司法实践中举报投诉人原告资格的判断标准问题，如同波澜不惊的湖面上泛起的涟漪。

（三）新法及司法解释实施前后

2015年5月1日，新修正的行政诉讼法实施，2018年2月8日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行。新司法解释中，赋予对于要求行政机关依法追究加害人法律责任的受害人原告资格的规定未作实质性改变，但增加了“为维护自身权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理”的投诉人具有原告资格的规定。毋庸置疑，二者在适用上存在很大程度的竞合。根据新司法解释制定者的解释，规定投诉举报者的原告资格，是因为在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增，一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论是作出还是不作出处理决定，“投诉专业户”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼，这些人为制造的诉讼，既干扰了行政机关的正常管理，浪费了法院有限的司法资源，抑使得其他公民正当的投诉权利受到影响。因此，新司法解释以“为维护自身合法权益”作为赋予举报投诉人原告资格的限定条件。对于自身合法权益的进一步解释是，如果投诉者是出于消费目的的购买者，则其原告资格应当得到认可。对于受害人原告资格的规定虽然未作变化，但在制定者的释义中与此前有所不同，“购买伪劣商品的消费者起诉行政机关，要求行政机关对商家依法处理的案件，如果案件涉及的对象或范围具有广泛性，法院应当在审慎判断的基础上依法作出处理。比如公民认为某类食品或者药品不合格，要求行政机关作出处理，进而对行政机关的处理不服提起诉讼，在此情况下，人民法院就应当分析起诉是否具有个别性，具体地说，就是要看起诉人是否购买了该产品或者是否受到了该产品的损害，行政机关是否负有为保护其合法权益而作出具体处理的职责。如果任何一项答案为否，则不应承认起诉人的原告资格。如果涉及的范围非常广泛，在众多的受害人当中，起诉人如同汪洋中的一滴水，且其损害显著轻微，亦不宜承认其原告资格。解决此类问题合适的途径是公益诉讼，而公益诉讼则需要以法律特别规定为依据。”根据以上解读，我们不难发现，新司法解释对于举报投诉人原告资格的判断标准，较之于前，虽然在“为维护自身合法权益”的连接点上似乎并无实质变化，但基于立案登记之后，投诉类等滋扰性行政案件数量激增的社会问题，在司法政策层面，出现了一些隐而不显的调整，比如，投诉者是出于消费目的的购买者时，才能认可其原告资格，单纯的购买商品并不足以获得原告资格，这显然是为了规制职业打假人的诉讼；再如，消费者起诉的个别性、行政机关职责的特定性与具体性、案件涉及范围的广泛性以及损害的显著轻微性，都将成为法官审慎判断是否赋予举报投诉人原告资格需要考量的因素。

潜移默化的变革也许正在发生。与司法解释的谨慎态度有别，审判实践率先祭起源自德国法，并为大陆法系国家地区普遍接受的公法权利、反射利益、保护规范理论等判断行政诉讼原告资格的理论体系，结合具体案件，通过裁判文书，精细、详尽阐释运用规则与方法。在刘广明诉张家港市人民政府行政复议申请再审一案中，最高人民法院指出，“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”在梁志斌诉山西省人社厅、山西省人民政府劳动保障行政监察及行政复议再审申请一案中，最高人民法院认为：“公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。”此外，最高人民法院还在（2016）最高法行他145号《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》中，明确了行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利和利益，是判断利害关系的标准之一。但同一时期，经最高人民法院审判委员会讨论通过的第77号指导案例—罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理一案中，却依然沿用了传统的“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格”这一判断标准，看来分歧并未止步于基层。与司法实践的探索相呼应，学界探讨举报投诉人原告资格的论文渐次增多，多主张引入保护规范理论作为判断标准，并进行类型化区分，同时协调民事与行政诉讼权利救济的分工，为一度在此问题上沉寂多时的学说注入勃勃生机。

三、举报投诉人原告资格的反思与探索

（一）行政诉讼原告资格的一般判断标准

尽管行政诉讼原告资格问题是一个世界性难题，其判断标准极易受到各种不确定因素的影响，从而使司法的不一致在某种程度上成为正常现象，但综合考察不同国家和地区原告资格的判断标准后，便不难发现，其中还是有一些可以把握的共性规律与基准，举报投诉人原告资格的判断，亦应限定于此标准范畴之内探讨。将视野放宽，在主观诉讼的面向上，行政诉讼的目的无非在于消解违法行政行为对于个体权益的侵害。如果案件经过审理和裁判后，即使认定行政行为违法，但并不能达致对于起诉之个体权利保护的效果，我们便有理由追问，此一诉讼对于起诉人的权利救济有何意义？为何要赋予起诉人原告主体资格？事实上，行政诉讼原告资格的限定恰恰立基于主观诉讼，以维护客观法秩序、监督依法行政、保护公共利益为主旨的客观诉讼无需设置如此令人纠结的原告资格标准。这样看，行政诉讼原告资格判断标准应着重于权益与损害两个维度，当然，在二者之间尚有一些作为要件的连接点，如因果关系。对此的完整表述大致可以归纳为，行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益已经或将会产生不利影响、侵害乃至损害。而一个反向的检验标准在于，如果赋予起诉人原告资格，一旦因被诉行政行为违法而遭受司法的否定性评价，起诉人所主张的受侵害的权益能否得以恢复或弥补。

1.合法权益标准

无论是德国法上的公法权利，还是美国法上的利益范围，以及日本法规定的法律上的利益，我国台湾地区使用的权利或法律上之利益，均无一例外地要求原告所主张的受行政行为侵害的权益应属于法律或宪法所保护或调整的利益范围内，这同我国行政诉讼法上的合法权益之内涵并无实质差别。当然，如何识别某种利益是否属于法律或宪法所保护或调整的范围，便涉及法律解释和司法政策的问题，差异之处也正在于此。一般而言，单纯的愿望、需求、思想、信任、情感、感受等，均不足以成为法律保护的利益。此外，法律保护的个体利益还应当具有特定性，是超越一般公共利益的特殊利益。无疑，合法权益还应当属于起诉人所有。需要注意的是，合法权益标准通常是扩大或者缩小原告资格范围的调节器，受司法政策的影响较大，是一个灵活易变的标准。

2.损害标准

损害要求已经发生或者发生的可能性极大，不是基于推测发生的损害，也不是对于某一问题的关注、爱好、愿望。与合法权益标准相对应，起诉人主张的损害还必须是特定的损害，如果损害的范围很广，是公共利益的损害，包括全体公民在内，则属于一种不能分化的抽象的损害，不对任何人产生起诉资格。行政诉讼的主要功能之一就在于原告能够通过司法审查使其受到的权益损害获得某种补救或矫正作用，如果起诉人权益并未受到损害，也不具有将要发生损害的可能性，那么司法救济的实益性是不存在的，因而没有必要赋予其诉权。

3.因果关系标准

其实，因果关系标准是可以置于损害标准项下讨论的，因为损害必须是由行政行为造成的，受害人或受到不利影响的人才能够通过法院撤销行政行为或责令行政机关履行法定职责，使其损害得到补救。如果起诉人主张的损害根本不是由行政机关所造成，那么其提起行政诉讼是没有意义的。因果关系的判断无疑又是一个令人困惑的法律难题，若以蝴蝶效应而论，则难脱万事皆成因果的无解之局。因此，不妨以侵权行为法上因果关系的判断标准作为参考，强调近因、实际和相当可能性，排除想象的、微弱的、关系疏远的以及难以确定的情形。

由于原告资格的判断属于起诉条件的范畴，位于诉讼程序的前端，因此，上述标准并不要求切实符合，只需要在此阶段排除明显不符合条件者，其余的工作可以在实体审理阶段完成。诸如可争辩的属于利益范围、不利影响、有造成损害的可能等不确定的表达，恰恰适用于原告资格的判断。上述三个判断标准在逻辑上是紧密相连的，可以形成判断的次序与层次，同时也可以根据起诉人的主张，从不同视角考察。此外，还有一些影响因素或限制条件，也是在判断识别过程中需要关注的，比如，如果赋予起诉人原告资格，是否会构成对民事权利正常行使的限制，这在一般债权人原告资格问题上尤为明显。

（二）司法规则的模糊地带

对于举报投诉人原告资格问题，在实定法层面，除行政诉讼法规定的“合法权益可能受到行政行为侵害”这个一般性“利害关系”标准之外，至少还有以下较为明显的具体司法规则有适用的余地：其一，行政诉讼法第12条第1款第6项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。尽管该规定属于受案范围范畴，但其作为履责之诉的一般性条款，体现了利害关系在“不作为”形态中的样貌，在解释上应不限于应申请行为。而举报投诉人正是以请求行政机关保护其合法权益，行政机关未依法履行职责对其造成侵害为由主张其原告资格的；其二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12条第3项“要求行政机关依法追究加害人法律责任”，该规定延续自“若干解释”，一直作为判断举报投诉人原告资格的重要标准；其三，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12条第5项“为维护自身权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理”，作为单独规范举报投诉人原告资格的标准。由于举报投诉行为并不是一个严谨的分析性法律概念，而属于事实描述性的概念，相关规则又都是从不同角度对事实描述加以抽象概括，因此，在规范适用上，难免存在无穷的困惑。例如，“为维护自身权益向行政机关投诉”能否等同于“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”？“要求行政机关依法追究加害人法律责任”是否属于“行政机关保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”范畴？举报投诉人“为维护自身权益”是否意味着其已经受到加害人的实际侵害，还是认为可能受到来自第三方的侵害？如何明确界分上述规则各自的适用范围与所针对的不同情形，它们之间的关系是重叠、交叉抑或并列？面对规则中的模糊地带，恐怕不得不对司法解释进行再解释。这也许正是制定法的无奈之处：当我们试图用一个更为明确具体的规则阐释既有抽象规范的时候，却面临着对新规则不断加以再解释的巨大风险。

（三）“自身合法权益”标准还是“规范保护”标准

当前一个时期，司法实践中对于举报投诉人原告资格判断标准的分歧，主要集中于“自身合法权益”标准与“规范保护”标准之间，前者是我国本土的研究成果，并为司法解释、指导案例所肯认，属于审判实践中的主流观点；后者则属源自大陆法系国家和地区的理论通说，近年来在审判实践中异军突起，已有与主流观点分庭抗礼之势。由于两种观点对于行政诉讼的目的、原告资格的制度功能、合法权益的理解等基础性观念大相径庭，似乎并不具有寻求共识的空间，二者孰是孰非，抑或存在“第三条道路”，需要通过严谨的分析论证才能得出答案。

1.关于“自身合法权益”标准

这里的自身合法权益与受行政行为侵害的合法权益有所不同，是指可能遭受来自第三方民事侵权行为等侵害的权益。如果用行政诉讼原告资格的一般判断标准来衡量举报投诉人的原告资格，那么，需要追问的是，接受举报的行政机关作出或者未作出处理可能侵犯了举报投诉人何种权益？如果举报投诉人主张的是民事权益，该权益虽然可能受到侵害，但侵害人是被举报人，而

非行政机关，也可以说，其主张的权益遭受侵害与被诉行政行为之间缺乏因果关系。如果举报投诉人主张的是举报投诉权，那么，除非行政机关不予答复，如何对举报投诉事项进行处理与举报投诉权的行使没有必然联系，也就是说，举报投诉权并未受到侵害。如果举报投诉人主张的是惩戒违法行为人是对其遭受侵害的一种补偿，那么，这种复仇的心态或感受难以构成请求司法保护的合法权益，至多只能成为避免加害人再次从事违法行为的公益诉求，但这并不符合赋予原告资格的合法权益标准。如果举报投诉人主张的是由于行政机关处理不当，影响其民事求偿，那么，这种损害是一种假想的、推测的损害，缺乏法律依据。因为承担行政责任并非民事赔偿的先决条件。综上，以是否为维护自身合法权益的举报投诉作为判断举报投诉人原告资格的标准，在大多数情形下，并不符合行政诉讼原告资格的一般判断标准。

2.关于“保护规范”标准

保护规范理论以公法上权利义务关系的构建为基础，衍生出主观公权利、反射利益的概念，进而以公法规范为标准，借助于法律解释技术，发现公法请求权，并使之与行政诉权相连接，成为可以寻求司法保护的根据。因此，保护规范理论成为判断行政诉讼原告资格中合法权益的重要标准。即只有在公法规范并非单纯以维护公益为目的，而兼有保护私人利益之意旨的情形下，个人才能获得公法上的权利，从而具备向行政机关请求具体作为、不作为或容忍的法律资格，并于权利受到侵害时，可以请求司法救济。反之，如果公法规范并不具有保护个人利益的目的，个人虽可因行政机关公法义务的履行而获得某种利益，但此种利益并非法律所保障，而仅系公共利益的反射，在法律上不具有公法请求权，也不能请求司法救济。应当说，该理论具有浓厚的德国法特色，有学习借鉴的空间，但从目前我国司法实践的状况来看，以此为原告资格的判断标准，尚显储备不足。一是缺乏立法基础。在我国，保护规范理论并未成为学界的共识或理论通说，立法机关在制定法律过程中更没有通过公法规范赋予公法权利的观念与意识，尽管立法者的意思并非解释的唯一途径，但在此种前提下，所谓的法律解释也就缺失了基本的依据，难免成为法官一厢情愿的空中楼阁；二是法律解释技术不足。法律规范中明确规定公法权利者殊少，太过倚重公法规范保护目的解释，而解释本身就带有很大程度的不确定性，很难抽象地认定谁的利益仅为公益的一部分，谁的利益需要单独保护，且我国的法律职业群体亦尚未能熟练掌握一套成熟的法律解释技术，实践中歧见丛生。通过法律解释寻求原告资格的确定标准，使得原本就带有很大不确定性的原告资格问题更加不确定，难以形成相对清晰明确的标准；三是职能有限。保护规范理论的运用有时候要追溯到宪法的基本权利规范作为解释依据，而我国目前司法尚不具有此职能；四是民众不易接受。保护规范理论在个案裁判中的表述较为复杂，对于反射利益、集合性利益等概念的运用难于理解，裁判接受度不高。综上，在目前的状况下，尚不宜大规模引入保护规范理论作为判断举报投诉人原告资格的标准，但不妨借助其中的一些理论内涵并结合行政诉讼原告资格的一般判断标准进行恰当运用，也许会在增加明确性、减少争议、增强说理等方面取得不错的效果。

（四）合法权益受到行政行为侵害和有效救济标准

如果依然将举报投诉人原告资格定位于主观诉讼原告资格类型之一，而不过多涉足公益诉讼问题，那么，没有理由脱离判断行政诉讼原告资格的一般标准而另起炉灶。实定法中不同规则模糊地带的进一步澄清，也都有赖于依据原告资格一般标准的再阐释而划清楚河汉界。

1.举报投诉人合法权益可能受到侵害的判定

无论是“为维护自身权益”向行政机关举报投诉，还是要求主管行政机关依法追究加害人法律责任，都应面向请求行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复，侵害当事人合法权益进行解释，才符合判断行政诉讼原告资格的一般标准。基于来自第三方侵害的合法权益、行政机关追究加害人法律责任的法定职责，均不足以构成受举报行政机关的作为或不作为可能侵害举报投诉人合法权益的判断，还应具备以下要素：其一，行政机关是否依法具有直接针对或有助于举报投诉人的保护、救助措施、手段，如履行紧急救助义务、有针对性的责令改正、责令赔偿损失、责令限期缴纳并补足社会保险费等，能够现实有效保护举报投诉人人身权、财产权等合法权益免受侵害或减少损害；其二，如果行政机关拒绝或怠于履行保护职责，有可能构成与加害人无意思联络的共同侵权行为。从司法救济的角度考察，如果行政机关拒绝或怠于履行保护职责，法院判决要求行政机关履行，对举报投诉人而言，对权利的救济具有实际意义，可以补救或者挽回损失，即使法院判令履行已无实际意义，也可以判令行政机关承担相应的行政赔偿责任。如此，行政机关不依法履行法定职责对举报投诉人合法权益可能造成侵害，诉诸司法救济具有现实意义，因此，应当赋予举报投诉人原告资格。

2.举报投诉人要求对举报投诉事项予以答复的原告资格

不应否认，公民的举报投诉是为行政机关提供违法线索，有助于行政机关及时发现违法案件，敦促行政机关积极履行法定职责，保护民众合法权益免受违法行为侵害的重要途径，也是公民参与国家行政管理，影响、协助、监督行政权依法有效行使的重要渠道和权利。在我国的很多法律法规中，都明确规定了任何公民都有权对违法行为进行举报投诉，行政机关对属于职责范围的举报投诉，应当依法处理，并将处理结果告知投诉举报人，对于不属于职责范围的举报投诉，应当书面通知并移交有权机关处理。相应地，很多行政执法机关或监管机构都制定了举报投诉处理办法，以规范办理举报投诉工作。这样看来，无论是否为了维护自身合法权益投诉举报，至少在程序层面，都有要求受举报机关对投诉举报事项的处理给予书面答复的权利，这其实是一种监督行政机关依法行使职权的适当方式，既避免过分介入公益事务，又对行政机关有所督促。因此，无需区分公益举报人还是私益举报人，在请求行政机关对投诉举报事项的处理依法给予书面答复这一程序性权利上，不妨赋予举报投诉人提起行政诉讼的原告资格，以保障其举报投诉权的行使。

3.举报投诉人要求对举报投诉事项予以奖励的原告资格

一些法律规范中，规定了举报投诉的奖励办法，以鼓励公民举发违法行为。获得奖励固然属于财产权范畴，但前提是举报事项经查证属实并已依法作出行政处罚。而以未获奖励为合法权益受到侵害，进而要求行政机关履行对举报投诉事项的处罚职责，无异于倒果为因。行政机关对举报投诉事项如何处理是否会对举报投诉人合法权益造成不利影响或侵害是第一层法律关系，而奖励要件满足，行政机关拒绝给予奖励是第二层法律关系。奖励并不属于第一层法律关系中举报投诉人合法权益，否则举报投诉人均有权仅依据获得奖励的权利对行政机关的处理行为提起诉讼。只有在奖励要件满足，行政机关拒绝给予奖励的前提下，举报投诉人才能够被赋予原告资格。

4.要求行政机关依法追究加害人法律责任的原告资格

如果将举报投诉人原告资格定位于行政机关不履行保护义务造成权益侵害的一般判断标准，那么，“要求行政机关依法追究加害人法律责任”作为赋予原告资格的情形之一，恐怕其内涵需要重新加以阐释。与对权益的现实保护和救济不同，追究加害人法律责任虽系行政机关法定职责范畴，但未必构成对受害人个体的特定保护义务，行政机关不予追责与权益侵害缺乏必然的因果关系，除非追责是提供现实保护的一种方式或其他保护措施的延续。此外，前已述及，追责本身为受害人带来的感受亦不成立受法律保护的权益。这样看，此一标准似乎有必要进行较大幅度的限缩解释，才有助于澄清现有司法规则中的模糊之处。从我国长期以来的司法实践考察，赋予治安处罚领域被害人要求公安机关依法给予加害人行政处罚的原告资格，是惯常做法，但其内涵，则有别于原告资格的一般判断标准，因此，不妨将其视作“要求行政机关依法追究加害人法律责任”的唯一情形，基于司法解释的特别规定，赋予原告资格，以明确区别于举报投诉人原告资格，避免适用上的混淆。

综上，举报投诉人为维护自身合法权益举报投诉，并不足以表明其合法权益可能受到行政机关的侵害，不符合行政诉讼原告资格的一般要件，也难于规制诸如职业打假人一类的滋扰性诉讼，因为在购买商品这一“维护自身合法权益”连接点上，其与一般消费者无异，除非设置以个人消费为目的的限制要件。判断举报投诉人原告资格，还要回归行政诉讼原告资格的一般要件，着重考察行政机关处理或不予处理的行为是否侵害举报投诉人合法权益。我们可以把目光聚焦在行政机关是否依法具有直接给予举报投诉人合法权益予以救济，因其怠于或拒绝采取相应的措施，使举报投诉人因此未能避免或受到更大的来自第三方的直接侵害之情形。如此，举报投诉人提起行政诉讼要求判令行政机关履行保护合法权益法定职责或提起行政赔偿诉讼要求行政机关赔偿因其怠于履行保护救助义务造成的损失才具有诉之利益，在此情形下，理应赋予举报投诉人诉权。而应排除仅基于复仇心态或举报奖励等其他考虑要求行政机关履行对加害人进行查处、加重处罚等依职权具有普遍意义的课予行政责任的职责。此一思路无疑暗合规范保护理论中公法规范兼有保护私人利益之意旨的理念，但并不完全倚重法条和法律解释，而是深入探求公法权利背后的道理，亦即只有行政机关在权限能力所及之处，能够为寻求保护者提供不同于维护一般公益效果的特殊直接有效救济的前提下，因其不依法履行保护职责，才有可能造成举报投诉人不同于一般公众的侵害，此时赋予举报投诉人个别寻求司法救济的权利，才显得有意义。主张赋予受害人或为维护自身合法权益举报投诉人原告资格者，大多提到了维护公益，监督行政机关依法行政，避免其懒政怠政的意义，在食品、药品、环境安全等问题凸显，监管机关的社会风险规制责任有待加强的背景下，此一观点更显有力。然而，在行政诉讼原告资格问题上，司法还是应该秉持审慎态度。固然通过司法政策可以审时度势，适度调整原告资格的空间，但我们不得不考虑利益衡量的另一面—行政负担、司法资源、被举报方排除行政干预的防御性权利、民事救济与行政救济的分工与便利、行政裁量的空间以及公器私用之虞。此外，在没有足够充分且必要理由的前提下，以维护公益之名放宽一部分案件的原告资格，对于其他因维护公益起诉而被排除在行政诉讼受理范围之外的人而言，也是不公平的。事实上，在司法实践中，食品药品、金融监管等领域大量的投诉举报行政案件都是由为数不多的几个“投诉专业户”引发的，其诉讼目的并不在于维护自身合法权益，但形式上，按照目前主流的司法标准，其原告资格又是成立的。如果赋予其诉权，就会使诉讼呈现空洞化、信访化的趋势，偏离行政审判本应具有的救济权利和解决实质争议的目的。同时，也并不能实现想象中客观上维护公益的效果，相反，却有可能扰乱正常的行政管理秩序。例如，在证券等金融监管领域，具有相当的专业性和复杂性，而且监管手段措施都具有先进性、能动性，监管力度也在不断强化，如果允许普通投资者为了本就带有不确定性和风险的所谓投资利益通过投诉举报无端随意启动金融监管调查核实程序，并随之进行旷日持久的复议、诉讼，那么，对于金融市场的稳定，投资者的整体利益，被举报公司的合法权益都是十分不利的。长期以来，我国并不严格区分行政诉讼的主客观诉讼性质，甚至一度强化监督行政机关依法行政的客观目的，将对公民的权益保护作为此一目的的副产品，这就造成行政诉讼原告制度功能缺乏明确指向，收放无据。这些因素都导致了司法实践中对于举报投诉人原告资格判断问题的严重分歧。因此，只有回归行政诉讼原告资格的一般要件，在主观诉讼的方向上，深入探讨举报投诉人原告资格问题，才有形成共识的基础。

四、行政诉讼原告资格的判断方法

见微知著，举报投诉人原告资格问题上的分歧，映射出我国司法实践中对行政诉讼原告资格判断的短板。有观点认为，行政诉讼原告资格整体呈现扩大趋势，普遍赋予原告资格，让案件进入实体审理，还能够发挥行政诉讼制度监督行政机关依法行政的目的，至少，对于原告而言，是没有害处的。对此，前文已经给出回应，在利益衡量的视角下，我们关注的就不应仅仅是原告的权益。应当承认，在世界范围内，扩大行政诉讼原告资格，使民众更为便利地接近司法，是一个趋势，也是一个方向。然而，扩大并不是无原则、无标准的，要考虑一国的法治发展程度、行政诉讼制度的功能价值、行政机关以及法院的承受能力、民众的权利意识等多重因素。我国司法实践中，立案登记制实行之后，行政诉讼案件数量激增，相当一部分无意义，不以救济个人合法权益为目的的案件进入法院，在一定程度上造成行政审判的空洞化，其中，举报投诉类行政案件就占据了不小的比例。对此，司法政策亦有所回应，除司法解释中将举报投诉人原告资格单独列出，并以维护自身合法权益为限定条件，在释义中进一步限缩解释外，尚制定有《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，对原告资格不无限缩之意。如规定当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，依法不予立案。即便如此，由于在判断行政诉讼原告资格方法上的无序，不同观点在不同平台上自说自话，普遍缺乏形成共识的基础，这就必然造成实践中认识的分歧。本文认为，对行政诉讼原告资格形成相对一致的判断标准，统一司法尺度，至少从方法论层面可以在以下三个层面有所作为：

其一，标准分析。判断行政诉讼原告资格的一般标准是学术界和实务界长期研究形成的，凝聚了最基本的底线共识，也吸纳了主要国家地区学说、立法、判例中的某些共性规律。因此，在通常情况下，司法实践中判断原告资格应以此为据，避免另设标准。当然，不排除在条件成熟的情况下，引入某种更为精致、更有助于实践操作的新的标准，并使之成为主导。

其二，类型归纳。标准分析固然精确，但难免存在分歧，而类型化则足以关照极度复杂的案件形态，化繁为简，以明了的方式予以归类，用清晰的要素加以描述，更为直观与便利。比如，我们可以把行政诉讼原告资格分为相对人、复效行政行为有利害关系的第三人、要求履行法定职责或给付义务的申请人、信息公开申请人、原告资格转移以及其他具有公益性质，依据司法政策赋予原告资格的特殊情形等几个大的类别，再在其中设置若干亚类型，将实践中类似情形分别归于不同类型中，通过类比对照，一体考量，可以省却不少逐一分析的精力。事实上，司法解释中对原告资格的列举规定，就是采用类型化的方法将实践中带有一定特殊性的相邻权人、竞争权人等原告资格问题加以归纳综合形成的。

其三，案例积累。在行政诉讼原告资格问题上，恐怕没有什么方法比案例更适合解决分歧了。再多司法解释的规定，诸如合法权益、利害关系等不确定法律概念，还是需要进一步阐释。因此，在此领域，概念分析明显不及裁判积累。域外很多国家和地区，都是通过判例积累逐步扩大原告资格范围，经由司法裁判发展了原告资格制度。案例积累还能够真实反映不同时期的司法政策，为学术研究提供素材。我国目前最高人民法院发布的指导案例、公报案例，均有此功能，应该更多地在诸如“利害关系”等难以用文字进行明确解释的法律概念的阐释领域发挥应有的功能。此外，最高人民法院再审裁判的实践有可能成为我国司法案例制度的有力推手，其对行政诉讼原告资格的诸多阐释已经越来越受到学界和下级法院的关注。