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邓刚宏:行政诉讼原告资格的理想结构与发展路径

| 时间: 2020-09-28 20:15:53 | 文章来源: 《江海学刊》2020年第3期

行政诉讼原告资格的理想结构与发展路径


邓刚宏

(法学博士、上海海事大学法学院教授、博士生导师)


【摘 要】新修改的《行政诉讼法》对行政诉讼原告资格的判定和原告诉权的保护做出了明显的改进,但仍存在与司法实践不能对接的缺憾,主要表现为对诉之利益的属性与范围界定模糊、行政诉讼原告资格标准缺失,导致司法实践上原告资格标准过于狭窄。因此,有必要厘清行政诉讼原告资格的内在逻辑,遵循主观公权利救济路径,在行政诉讼法中设原告资格专章,分别从主观诉讼与客观诉讼两个层面明确规定原告资格标准。在主观诉讼层面,立法明确原告资格三层结构标准;在客观诉讼层面,立法明确基于公共利益的无利害关系标准;同时在司法实践中,通过案例指导制度发展原告资格标准,逐步完善原告资格这一极具流变性的课题。

【关键词】行政诉讼;原告资格;逻辑结构;案例指导


引言


行政诉讼原告资格是行政诉讼理论中最基本的问题。行政诉讼原告资格作为一项基本的程序性权利的制度设计,尽管我国《行政诉讼法》经过2014年的修改,但是,仍然有不尽如人意的地方,理论界对此的讨论也众说纷纭。我国《行政诉讼法》对原告资格,从行政诉权、原告不同情形以及起诉、受理条件三个方面做了较为系统的规定。总体来看,我国《行政诉讼法》对行政诉讼原告资格的立法设计太过基础,目前学界的讨论也是众识难统,人们对于原告资格的判定也是以惯常思维的行政相对人作为标准,无法解决司法实践中原告资格的确定问题。尽管最高院对审判实践中的行政诉讼原告资格判定标准做了若干解释,但难破司法实践操作中的窘境。其根本原因是,我国关于行政诉讼原告资格的理论与实践缺乏一个系统的理论逻辑,并以此指导我国行政诉讼原告资格的立法与司法实践。因此,笔者试图以行政诉讼功能模式为分析框架与理论基础,就行政诉讼原告资格的理论逻辑及立法完善做进一步研究,以期推动行政诉讼原告资格相关制度的发展。


一、主观公权利救济模式下原告资格的逻辑


我国行政诉讼原告资格的历史沿革,大体经历了从“无标准时期”到“法律规定的标准时期”再到“合法权益标准时期”的发展过程,至今在立法上与世界发达国家基本同步。但是,我国行政诉讼原告资格的研究缺乏一个系统的分析框架。在笔者看来,行政诉讼的功能模式是一个不错的切入点。所谓行政诉讼的功能模式是指设计行政诉讼制度实现行政诉讼活动所要达到的终极目标而呈现的总体风格。从理想模式看,存在主观公权利模式以及客观法秩序模式,因此,我们试图以行政诉讼功能模式为视角,围绕主观公权利以及客观法秩序两条路径,在剖析行政诉讼原告资格相关概念的基础上,揭示行政诉讼原告资格的内在逻辑。

所谓原告资格是指公民提起诉讼的资格,即公民、法人或者其他组织就行政争议向人民法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。一般说来,行政诉讼功能具有保护权利以及实现行政客观法律秩序两个基本要素,这也是我们分析原告资格的基本逻辑路径。在主观公权利救济路径下,行政诉讼原告资格与诉之利益具有密切关联。诉之利益原本作为民事诉讼中的一个重要概念,是民事权益受到侵害是否需要运用民事诉讼程序予以救济的必要性问题。同样,行政诉讼的诉之利益是指原告因为其受法律保护或调整范围之内的利益受到被诉行政行为不利影响,与行政主体发生争端,而诉诸法院,寻求救济的必要性。因此,原告资格是指以自己名义取得行政诉讼原告地位的必要条件,它所要阐述的是起诉人适格法律能力的问题。行政诉讼原告资格与诉之利益关系密切,诉之利益是取得原告资格的前提,同时,两者同为行政诉权存在的基础。但两者强调的侧重点是不同的,原告资格强调相对人与行政行为之间法律上的利害关系,主要目的在于限制起诉人的资格;诉之利益则侧重相对人请求法院所保护利益的法律属性,主要功能在于防止相对人滥诉,以有效利用司法资源。因此,正如有学者所言,诉之利益与原告资格也可以说是一个问题的两个方面,因为有诉之利益,所以原告是适格的,只有适格的原告才有诉之利益,对原告来说,诉之利益是必须具备的法律地位。相对人具有原告资格是其行使行政诉权的前提。原告资格强调的是相对人提起诉讼的法律能力,而行政诉权强调的是诉讼过程中的请求权。两者相同点是,两者在行政诉讼中,既是一项程序性权利,也是一项实体性权利。因此,在主观公权利救济路径下,行政诉讼原告资格的逻辑可以从程序与实体两个层面展开分析。

第一个层面:主观公权利救济路径下原告资格程序上的内在逻辑。我们需要厘清两个问题:一是行政诉讼之原告资格究竟是一个单纯的程序性问题,还是实体性与程序性两者兼具的问题?学术界对此存有争论。总体来看,当事人享有原告资格是启动行政诉讼司法程序的前提,但是,其行政诉讼原告地位并不一定获得法院支持,因为,原告资格只是启动行政诉讼程序的起诉条件或者受理条件之一,即使具有原告资格但不符合其他受理条件的,也依旧不能启动行政诉讼。因而原告资格具有程序性是没有争论的。但是,原告资格是否具有实体性却存在迥异的观点。持“单纯的程序论”的学者认为,行政诉讼原告资格具有程序性,因为其解决的是公民是否有资格提起行政诉讼的问题,不涉及争议双方实体权利义务判断。而赞同“两者兼具论”的学者则认为,原告资格既有实体性又有程序性。一方面,原告资格与引起行政争议的行政行为直接相关,没有行政行为,谈不上原告资格,故有实体性;另一方面,原告资格是在诉讼程序中产生的,如果不存在诉讼或者诉讼程序不能运转下去,其将丧失法律意义,故又有程序性。我们总体上赞同“两者兼具论”,即原告资格既有实体性又有程序性。但是,我们不赞同相关学者的关于行政诉讼原告资格兼具实体性的理由,其把“原告资格与引起行政争议的行政行为直接相关”的理由有些牵强。因为原告资格的判断标准是“是否存在诉之利益”,而不是行政行为。尽管诉之利益与行政行为相关联,但是,绝不是通过判断行政行为来决定起诉人是否具有原告资格,而是通过判断“是否存在诉之利益”来决定起诉人是否具有原告资格。人民法院判断“是否存在诉之利益”是一个复杂的实体问题,应对起诉人与行政行为之间的利害关系是否存在因果关系、合法权益是否存在、是否受到行政行为侵犯等内容进行实体审查。如果起诉人不具有原告资格,人民法院则采用裁定的形式,裁定不予受理或予以驳回,而不能采用行政判决的形式。在此意义上,我们认为,原告资格既有实体性又有程序性。二是行政诉讼之原告资格究竟是主观性的,还是客观性的问题?我国修改前的《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这就是原告资格的“合法权益标准”的立法表述。原告资格究竟是主观性的,还是客观性的,学界主流的观点是“主观说”。持“主观说”的学者认为,相对人的“认为”是从起诉人主观上加以描述的,只要起诉人主观上认为具体行政行为侵犯其合法权益即可,因为具体行政行为究竟是否侵犯起诉人的合法权益,只有法院通过审理才能加以确认,因此,原告资格是一种主观判断,具有主观性。我们认为“主观说”存有偏颇,混淆了起诉权与原告资格之间的关系,相对人主观认为行政行为侵害了其合法权益,有权利向人民法院提起诉讼,那是行使起诉权,至于其原告资格得通过人民法院审查才能得以认定。因此,原告资格是不以人们主观认识而决定的,它是一种随着法定事实的出现而产生的客观事实。原告资格产生的条件就是存在客观的诉之利益,诉之利益是否存在,在一定的社会条件下,不是主观认为的,而是需要人民法院按照一定的标准加以审查才能得以认定。因此,原告资格具有客观性。这种客观性也决定了原告资格内在地蕴含了实体性问题,同样也具有其内在的逻辑。

通过上述两个问题的分析,从程序层面看,主观公权利救济路径下,行政相对人从具有原告资格到取得原告地位,有其内在的逻辑,主要包括四个方面:一是行政相对人自认为存在诉之利益。即相对人认为行政行为与其有法律上的利害关系。二是行政相对人提起行政诉讼。也就是说,相对人认为行政行为侵犯其合法权益,而向人民法院提起行政诉讼,请求人民法院对行政行为进行司法审查。即只要满足主观上“认为行政行为侵犯其合法权益”及行为上“提起行政诉讼”。三是人民法院审查确认原告资格。相对人依法提起行政诉讼后,并不当然地取得原告资格地位,只有被人民法院受理后并被确认,才能取得原告资格。即人民法院认为起诉人与行政行为之间存在法律上的利害关系,主张诉之利益为法律保护,并且与被诉行政行为之间具有内在联系。四是相对人提起的行政之诉符合诉的构成要件以及人民法院的受理条件。原告资格仅是诉的构成要件以及人民法院受理的必要条件之一,必须与其他条件相互补充,才能被人民法院立案,取得原告地位。因此,从上述四个方面的内在逻辑看,行政相对人从起诉人到取得原告地位,其内在的逻辑链条可以表示为:相对人主观认为存有诉之利益→行使起诉权→人民法院审查确认原告资格→与其他条件相互补充符合诉的构成要件以及受理条件→取得原告地位。

第二个层面:主观公权利救济路径下原告资格实体上的内在逻辑。在从起诉人到取得原告地位的内在逻辑链条中,人民法院审查确认原告资格蕴含了丰富的实体内容,而且原告资格判断标准,也构成了其内在的逻辑结构。

一是诉之利益——事实上受到损害。在我国,行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益的,可以向人民法院提起诉讼。同时,行政诉讼法也明确确立了原告资格法律上的利害关系标准。有学者认为,在“法律上的利害关系标准中”,赋予相邻权人等间接相对人的原告资格,较之“合法权益标准”在某种程度上拓宽了原告范围。但是,通过进一步考察,我们会发现,这里“法律上的利害关系”仍是一个抽象的、原则性的概念。一般而言,利害关系包括法律上的利害关系和事实上的利害关系。何谓法律上利害关系?不论是学理上还是司法实践中,并不是清楚的或者并不是完全清楚的。或许人们在理解这个概念的时候,是不是可以理解成“受法律保护的权利”和“事实上受到损害”两个要素?我们认为是可行的,至少从字面上看,是最朴实不过的。然而,就是这朴实的语言中,“事实上受到损害”在概念上仍然很抽象,需要厘清事实上受到损害之性质。尽管从理论上来说,既包括权利,也包括利益,即法定的利益与事实上的利益。但是,根据我国行政诉讼法关于受案范围的规定可以看出,在确定行政诉讼的原告资格上采取“法律权利”标准,即只有当相对人的实定法上的权利遭受行政主体的行政行为侵害时,才可以提起行政诉讼。所谓“合法权益”仅包括公民、法人或者其他组织的人身权和财产权,而对于其他权利受到行政行为侵害时是否可以提起行政诉讼是存在讨论余地的。新《行政诉讼法》也没有做出大的突破,如此规定,明显不利于对当事人权利的救济。正因为如此,明确“事实上的损害之性质”具有重要理论价值。厘清“事实上的损害”的逻辑面临两个问题:一方面,究竟“事实上的损害”的范围是权利,还是除了权利也包括利益;另一方面,要厘清“事实上的损害”之性质。首先,事实上的损害必须具有现实性。所谓现实性是指损害已经发生或者发生的可能性极大,不是基于推测可能发生的损害,也不是申诉人对于某一问题的关注、爱好、愿望。个人的动机不论如何强烈或优越,不能代替客观的事实。其次,事实上的损害必须具有特定性。所谓特定性是指能够起诉的损害必须具有特定的对象,对抽象的损害任何人都没有起诉资格。由此可见,主观公权利救济路径下,事实上受到的损害必须具有特定性,必须是原告自己受到不利影响。

二是诉之利益——属于法律保护的范围。即原告认为行政行为所侵害的利益属于法律所保护的范围。如果这种损害不在法律保护的范围,当事人没有起诉资格。其实,这一标准是对原告资格一定程度上的限制。在我国,旧《行政诉讼法》确定的“合法权益标准”和最高人民法院2000年《解释》确定的“法律上的利害关系标准”,2014年《行政诉讼法》的修改对其仍然没有进行修正。细究两者的区别,前者主要立足于起诉人的权益范围,强调的是起诉人的权利属性,而后者主要着眼于起诉人与行政行为之间的关系,强调的是起诉人作为被害人的身份属性,两者本质上是一致的。但是,在学理上,关于“合法权益”的内涵与外延存有不同看法。其表现为,关于什么是法律所保护的权益,理论上有两种理解:一是法律上明确规定保护的利益,即实定法上所保护的利益。即法律所保护的利益应该是法律上明确规定保护的利益。如果起诉人所主张的权益不属于“合法权益”,则不具有原告资格。二是法律上应该保护的利益。即起诉人所主张的利益,不需要是法律特别规定或特别保护的利益,只要其主张处在法律规定的或调整的利益范围以内,就具有原告资格。我们赞同第二种观点,主要理由是该主张有利于相对人的权利保护,实质上可以实现原告资格的扩展。

三是诉之利益——与被诉行政行为之间具有内在联系的确定性。即原告向人民法院提起诉讼必须受到损害,并且损害必须由行政行为引起。如果没有因果关系存在,仅有单纯的损害则原告不具备起诉资格。在行政诉讼实践中,关于如何理解“事实根据”的问题,存在认识上的差异。一种理解是,如果起诉人不能证明具体行政行为侵犯其合法权益,则法院应当认定其不具有原告资格。相反,另一种理解是,行政诉讼法有关事实根据的要求,只要求起诉人对行政行为侵犯其合法权益的事实描述,不需要提供实质性的证明。这两种观点存在差异的实质是,究竟这种因果关系是明确的还是可能的。对此,从最高人民法院司法解释看,要求起诉人要提供被诉具体行政行为存在的“事实根据”。


二、客观法秩序模式下原告资格的逻辑


所谓客观法秩序维护模式是指国家确立行政诉讼制度的主要目的是维持行政客观法秩序,而权利救济是行政诉讼的次要目的。如果说,在主观公权利模式下,诉之利益是原告具有起诉资格的逻辑基础。那么,在客观法秩序模式下,原告资格是不是一定具有诉之利益?或者更直白地说,原告对于他人所受损害是否也有起诉资格?在客观法秩序模式下,原告主张因为没有事实上的损害,其原告资格并不能一概否定,如果答案是肯定的,那么其背后的逻辑是什么呢?其背后的逻辑存在于两个方面:

逻辑一:客观法秩序模式下公共利益是原告没有事实上的损害却取得其原告资格的逻辑基础。我国现有的行政诉讼制度,总体来看,呈现主观公权利的模式。随着我国行政诉讼制度的发展以及理论研究水平的提高,基于公共利益保护之需要,减少行政诉讼原告资格的限制,建立类似于法国的越权之诉、美国的“私人检察总长”制度和日本的民众诉讼制度的公益诉讼制度尤为重要。上述制度,从诉讼目的的角度,不是基于主观权利的救济而提起诉讼,而是基于维护客观法律秩序,因而属于客观诉讼的范畴。在我国,近年来,公益诉讼中由于原告不具备主体资格而被驳回起诉的现象就值得我们反思。事实上,尽管这些案件的原告败诉了,但对社会的变革仍然具有积极作用。公益诉讼往往具有保障人权、保护公共利益、扩大公众参与和推动社会变革的意义。所以,我们认为,既然我国行政诉讼定位于客观法秩序维护模式,很有必要放松行政诉讼原告资格限制,其理论基础就是基于维护公共利益的需要。

逻辑二:客观法秩序模式下行政行为接受司法审查的可得性是原告没有事实上的损害却取得其原告资格的又一逻辑基础。行政权来源于法律,法律为行政权的行使,设置了其运行轨道与方式。但是,随着行政国家的出现,当代法律授予行政主体非常强大的权力,行政权力的持续扩张是行政权发展的必然趋势。因此,行政权力的行使必须受到外部的监督,行政权力愈大,其监督的机制愈要加强。尤其是司法审查是法院监督行政机关,迫使其遵守法律的最有力的倒逼工具,没有确立对行政行为的司法最后审查机制,行政法治等于一句空话,个人的自由和权利就缺乏保障。当然,司法权对行政权的监督,也是非常有限的。一方面,司法审查只能依法监督行政权力,不能代替行政主体行使权力。司法权和行政权各有其本身的属性与特点,不能互相代替。同时,司法监督也只是监督行政权的方式之一,不能由于司法监督而忽视其他监督行政权方式。另一方面,从行政诉讼性质和目的看,其之所以有别于民事诉讼,是因为在行政诉讼领域中,不仅仅是为保护当事人的主观权利,除此之外还涉及对公共利益的保护。然而,我国把行政诉讼原告拘泥于行政相对人,片面强调了“个人利益”,把行政诉讼仅作为解决行政主体与相对人之间纠纷的制度,只设立了保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼种类,即将行政诉讼理解为行政利益诉讼,并未设立以保护公共利益为出发点的行政公益诉讼,导致人们无法直接启动行政诉讼程序来保护公共利益。产生这种现象的根本原因是,由于我国行政诉讼脱胎于民事诉讼,其理念和制度设计上深受民事诉讼的影响,将当事人定位为法律上的利害关系人,而与公共利益无直接利害关系的相对人难以获得原告资格,以至行政诉讼之客观法秩序功能目标难以实现。其主要体现为,虽然行政诉讼法规定了相对人对行政行为行使职权的行为产生行政争议的可以提起诉讼,但是,却强调只有起诉人在自身利益受到侵害时才能起诉。事实上,行政行为的合法性属于超越于个人利益而客观存在,未必与个人利益产生关联,倘若将个人利益是否受到侵害作为判断行政行为合法与否的标准,不仅逻辑上不成立,事实上也是不客观的。一些行政行为即使违法,也未必产生对个人权利的侵害,其损害的是不特定的公共利益,如果仍然以主观公权利救济的思维方式,势必会忽视行政诉讼维护客观法秩序的功能,体现在制度设计方面就是行政公益诉讼制度的缺失,进而行政公益诉讼原告资格也就无从谈起。

因此,维护客观公法秩序模式下,行政诉讼运作与主观公权利保护模式的出发点是不同的,司法权的运作空间以及行政诉讼程序构造也有差异。如果我国诉讼定位为客观法秩序维护模式,那么,行政主体和行政相对人之间一旦出现行政纠纷,社会应当尽可能地提供司法救济途径。因此,有必要确立行政公益诉讼原告资格的一般标准,明确由于维护公共利益的需要,将行政主体与相对人之间的“行政争议”作为行政诉讼之原告资格标准,不需要原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。


三、行政诉讼功能模式下的原告资格的制度建构


如何发展完善我国行政诉讼原告资格制度,我们总体主张,在行政诉讼法中设原告资格专章,在分别从主观诉讼与客观诉讼两个层面明确规定原告资格标准的同时,通过案例指导制度逐步发展完善原告资格这一极具流变性的课题。

(一)主观诉讼:立法明确原告资格三层结构标准

我国行政诉讼法没有明确原告资格标准,仅是从起诉权、诉讼条件、受理条件等角度涉及原告资格问题。在行政诉讼法修改之前,学界的研究对原告资格的认识是混乱的,主要表现为三个方面:其一,把起诉权的规定误作为原告资格标准。其二,错误地认为我国存在体系化的原告资格标准。例如,学界认为最高院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第12条提出了“法律上的利害关系”原告资格标准。其实这都是对原告资格标准的误读,本质上这些规定只是起诉权的规定,并不存在规范化体系化的原告资格标准。其三,有学者指出,当前的《行政诉讼法》关于原告资格的规定非常含糊、抽象和主观。根据《行政诉讼法》第2条的规定,公民、法人或者其他组织只要“认为”行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,就有权向人民法院提起诉讼。这种规定非常主观和模糊,让法院、法官理解、执行起来也非常吃力。在笔者看来,这是我国立法对相对人起诉权的规定,而不是对原告资格的规定。正因为原告资格标准的缺失,导致司法实践也是混乱的。

上述因素都是导致我国司法实践以及理论研究关于行政诉讼原告资格问题面临困惑的根本原因。但是,行政诉讼的原告资格范围应当扩大是大势所趋。综合各国对原告资格条件的规定和发展趋势,将我国原告资格条件限定为,须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。这里所说的法律上的利益是指法律保护的权益,这种权益必须无可争辩地属于法律或宪法保护或调整的范围之内。这一界定适应了原告资格扩大化的世界趋势,特别是对法律上的利益的阐释,使原告资格的确定更具可操作性。应当说,将原告资格限定为“同被诉的行政行为有法律上的利益”,仍然是比较抽象和有弹性的界定,因此,须在立法上对“法律上的利益”作出阐释。如何将主观公权利下原告资格的逻辑转化为法律资源,我们认为,有必要进一步完善我国行政诉讼立法,借鉴美国经验,同时,反映我国行政诉讼法的立法与司法实践,构建行政诉讼三层结构的原告资格标准。具体设想是,将目前我国行政诉讼法关于“起诉权”的条款改造成“原告资格”条款,其包含三层结构:

第一层结构:构成一个行政争议。其基本的逻辑是,因为法院存在的目的不是为当事人提供意见,而是一个解决争端的机构,这是司法权的本质决定的。否则,司法权就可能超越其职权边界。反观新《行政诉讼法》第1条规定,该条款的进步之处是,将解决“行政争议”写进了行政诉讼法的立法目的。但是,新行政诉讼法的局限也是明显的,其仍然没有确立原告资格标准条款,仍然沿用了旧行政诉讼法做法,仅规定了原告的起诉权,新《行政诉讼法》第2条规定了相对人的起诉权。因此,我们建议,单独设一章,即原告资格,并将新《行政诉讼法》第2条改造成原告资格标准的规定之一,作为原告资格的第一条,明确定义行政争议,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,构成一个行政上的争议,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第二层结构:诉之利益具有法律上的利害关系。正如前面所分析,在主观公权利救济路径下,所谓诉之利益是指原告认为行政行为所侵害的利益属于法律所保护的范围以内,即这个标准的着眼点是当事人所受到的损害,是否处在法律所调整或保护的利益范围以内。如果这种损害不在法律保护的范围以内,当事人没有起诉资格。如果起诉人所主张的权益不属于“合法权益”,也不具有原告资格。这是主观公权利救济路径下原告资格标准的核心逻辑。如何将其转化为法律资源,重点是界定何谓合法权益?我们的观点是,所谓合法权益是指法律上应该保护的利益,即事实利益标准。也就是说,起诉人所主张不需要是法律特别规定或特别保护的利益,只要其主张在法律规定的或调整的利益范围以内,则具有原告资格。至于当事人主张的利益是否实际上处于法律所调整或保护的利益范围以内,那是案件的实质问题,要在审查结束以后才能确定,不是在确定起诉资格时就要解决的问题。基于以上逻辑,我们认为,应在原告资格一章中,界定法律上的利害关系作为原告资格的第二条,明确规定,法律上的利害关系是指原告认为行政行为所侵害的合法权益属于法律所保护的范围,在法律所调整或保护的利益范围以内。

第三层结构:诉之利益与被诉行政行为之间具有内在联系。即原告向人民法院提起诉讼必须受到损害,并且损害必须由行政行为引起。如果没有因果关系存在,仅有单纯的损害则原告不具备起诉资格。新《行政诉讼法》第49条第(3)规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。在行政诉讼实践中,如何理解“事实根据”,我们认为,行政诉讼法有关事实根据的要求,只要求起诉人提供行政行为侵犯其合法权益的事实描述,不需要提供实质性的证明。因果关系只要求具有实质性的可能性。基于以上逻辑,我们认为,应在原告资格一章中,将界定诉之利益与被诉行政行为之间的因果关系作为原告资格的第三条,明确规定,原告向人民法院提起诉讼必须受到损害,并且损害必须由行政行为引起。在起诉阶段,起诉人只需要提供行政行为侵犯其合法权益的事实描述,不需要提供实质性的证明。原告资格是否适格经由实质审查后,人民法院决定起诉人是否具有原告资格。

(二)客观诉讼:立法明确基于公共利益的无利害关系标准

如果将我国行政诉讼定位为在客观法秩序维护模式的话,那么,应当在拓展原告资格的同时,也规定相应的限制性措施,以防止可能出现的滥诉现象,保证行政公益诉讼的严肃性,节约司法资源。因此,我们认为,对于违法行为造成公共利益损害的,可以由最高人民法院通过司法解释进行规定和列举,明确列举规定不确定的“公共利益”比概括规定更为可取,以达到明确公共利益的范围,防止滥诉的产生。同时,将诉讼的客体行政行为进行一定程度的限制。例如,将抽象行政行为在一定条件下纳入公益诉讼的范畴。这是因为,具体行政行为和抽象行政行为的违法都有可能侵犯社会公共利益,一般来说,抽象行政行为违法对社会危害更广,所造成的损害结果可能更为严重。从国外实践来看,抽象行政行为往往受到行政公益诉讼的更大关注。又如,将公益诉讼限制在环境保护、国有资产流失、社会弱势群体的保护等领域。此外,将公益诉讼的受案范围给予一定程度的限制,行政公益诉讼应该确立较为严格的受案标准,防止诉权的滥用,以确保公益诉讼的严格性。

基于上述思考,我们认为将行政主体与相对人之间因“行政争议”引起的权益损害作为行政诉讼之原告资格标准,不需要原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。同时,在客观法秩序模式下,相对人可以公共利益的名义提起行政诉讼,但是,并不是无限制的,否则很有可能造成滥诉现象。我们认为,应在原告资格一章中,在客观诉讼中,将界定诉之利益与被诉行政行为之间并不需要存在因果关系作为原告资格的第四条,明确规定,原告基于公共利益的维护提起行政诉讼,不需要原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。同时,明确规定,原告提起行政诉讼应当在一定的范围内,人民法院应当受理符合诉讼条件的公益诉讼案件。

(三)司法实践:通过案例指导制度发展原告资格标准

在原告资格这一极具不确定性问题上,我们的主张是,在充分尊重主观诉讼与客观诉讼下原告资格逻辑的基础上,通过原则性的概括规定,确立原告资格一般标准。同时,通过法院在行政诉讼的具体司法实践中,根据具体案情以及一定的社会经济发展条件,充分发挥法官的自由心证以及自由裁量权,作出灵活的解释,并进一步形成案例指导制度。

通过判例法发展原告资格标准,是国外司法审查发展原告资格的通行做法。在大陆法系国家,法国行政诉讼在漫长的历史发展中不仅确立了诸如“判断诉的利益要以原告向法官起诉之日为准”和“诉的利益要进行个案分析”等规则,还根据诉讼领域形成了分类判断原告资格的方法。如在纳税人质疑公共财政支出方面,同为纳税人,却要根据所纳税种地域范围的不同,决定其是否具有诉的利益。又如在选举方面,凡是选区内的选举人,都有质疑选举结果的起诉利益,而不以具有被选举人身份者为限。在公共服务领域,只要能够表明受诉措施对其享受该服务产生影响,所有用户都有权提起针对该项公共服务组织、管理措施的诉讼。这也是我国行政诉讼原告资格发展的基本路径。

通过案例指导制度发展原告资格标准,人民法院必须树立对原告资格实质审查的理念。长期以来,司法实践一直把原告资格标准视为仅具有程序意义,不予重视。因此,司法实践必须重视原告资格程序的价值,同时,将原告资格的形式认定与原告资格实质审查结合起来。这主要是因为,在主观公权利救济路径中,原告资格不仅具有程序性,而且,由于判断原告资格的标准往往与实体法上的联系非常紧密,原告资格也具有实质性的内容。因此,在受理程序中要防止以确定原告的正当要求来衡量原告资格的做法,这既不符合行政诉讼原告资格的法理,也给司法实践带来较大负面影响。在凸显程序价值的时代,应恢复原告资格的程序意义,避免以实体标准减损原告的诉讼权利,更不能以诉讼外因素干预行政审判,以达到诉讼外的目的。原告起诉权的认定纯属诉讼法上的问题,仅需要形式要件,至于能否启动诉讼程序,成为正当原告则不是案件受理时需要考虑的问题。原告资格认定最终需要经人民法院的实质的审查。原告资格仅是起诉条件、受理条件的构成要件之一,原告资格的实质审查有其自身的内在规律,即符合法律上的利害关系标准。具有事实上受到损害、损害属于法律调整的范围、损害与行政行为具有内在联系三个基本构成要件。尤其要正确认识利害关系之性质,只要具有实质的可能性,就应当认定具有原告之资格。我们认为,可以持实质的可能性标准来判断原告之资格,比现实性更有利于保护原告之诉讼权利。人民法院应当正确理解原告资格限制意义。原告资格制度不仅可以防止滥诉,而且可以避免过分浪费司法资源。但是,人民法院更应该站在行政诉讼保障公民权利,监督行政权的有效行使的高度,认识原告资格的价值。相信“只有疯子才会认为法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣……司法复审诉讼费钱费时,很少有人为了复审而要求复审的,也很少有纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审的”。只有以这样的理念,来审视原告资格,才能真正发挥行政诉讼之主观公权利救济与客观法秩序维护之功能。



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