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莫于川:柔性行政方式是深化“放管服”改革的抓手

莫于川,曹伟| 时间: 2017-04-05 11:26:19 | 文章来源: 《法制日报》2017年3月29日第12版

3月17日,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在中央政法委员会第29次全体会议上强调,要认真学习贯彻习近平总书记系列的重要讲话和全国两会精神,把人民群众新要求、新期待作为加强和改进工作的发力点……要在社会治理科学化、精细化、法治化、智能化上下功夫、求实效,不断提升社会治理“软实力”。那么,公安机关的抓手是什么?行政法治理论和实践经验表明,稳健地推动采用柔性行政方式,是深化“放管服”改革的一个抓手,也是推动公安法治文化革新的一个抓手。

从近年来的改革实践看,全国各地公安机关创新行政管理方式,积极采取有效举措,深化推进落实“放管服”改革成效。比如,浙江省杭州市公安局通过“微信公众平台”作为推进落实“放管服”改革成效举措之一;广东省公安机关通过“三个到位”、强化“服务意识”和综合运用“信息技术”的举措,细化“放管服”改革;北京市公安机关防治电信诈骗的短信提醒,提升“放管服”改革成效等等。当然,在公安行政执法实务中也曾有过许多使用刚性手段、忽视柔性管理的沉痛教训,需要引以为戒。

柔性公安行政方式迅速发展的成因

当代行政管理模式的发展趋势从消极行政、管理行政、集权行政和高权管理向积极行政、服务行政、民主行政和良善治理转变,从刚性管理方式向刚柔相济转变且以柔性管理方式为主。传统的公安行政方式因行政权过于刚性而缺乏灵活性,不仅提高了公安机关管理的行政成本,而且还可能会造成警民关系紧张。柔性公安行政方式之所以迅速发展,因为其能够迅速适应复杂多变的社会管理需求,能够平衡人类社会对法律需求的增长与刚性立法供给不足之间存在的矛盾;弥补国家立法者认识能力的有限性,实现人们追求自由、民主、公平、正义的美好理想;更有助于体现广泛参与、两造互动和开放共享的行政民主性品格。鉴于此,公安机关正确认知并顺应了这一发展趋势,积极采用具有“民主性、平衡性和灵活性”的柔性行政方式,优化存量行政方式,并通过及时灵活有效的“减熵措施”化解社会矛盾纠纷,履行管理职能和服务职能,促进公安民主法治与和谐公安建设。

柔性公安行政方式的现存问题

柔性公安行政方式作为新型的行政方式,是现代行政法学的重要范畴。所谓柔性公安行政方式是指公安机关实施的不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式。公安机关在履行管理职能和服务职能过程中,通过采用柔性行政方式,已经取得了明显的法律效果和社会效果。但是,截止目前为止,还没有引起法学界和实务届的足够重视。柔性公安行政方式究竟指什么?有什么功能?应遵循什么样的程序规则?如何对其进行监督?受到其侵害的行政相对人应如何获得救济?公安机关推动采用柔性行政方式过程中,对发生的争议和纠纷通过什么途径处理?学界对这些问题尚缺乏深入的研究,影响了柔性公安行政方式积极作用的发挥,甚至产生了负面效应。因此,我们必须加强对柔性公安行政方式的研究,并在此基础上对其加以规范,使之逐步走向科学化、民主化、民生化和法治化。

加强柔性公安行政方式研究促进其法治化

李克强总理在今年的《政府工作报告》中明确提出,持续推进政府职能转变,推动社会治理创新。因此,公安机关应积极适应与政府职能转变不一致的地方,推动公安治理创新,优化管理职能和服务职能,实施柔性行政方式发展战略。针对柔性公安行政方式法治化过程中存在的法律问题加以研究,并对之予以规范,促进其法治化。

首先,公安机关按照“四个全面”的战略布局和全面深化公安改革的决策部署,以“创新、协调、绿色、开放和共享”的发展理念为指引,坚持“以人为本”“系统治理”和“综合治理”的原则,明确刚性公安行政方式与柔性公安行政方式的适用范围,灵活把握刚柔相济的辩证关系,该“刚”处即“刚”,该“柔”处即“柔”。刚性公安行政方式要为柔性公安行政方式的适用留下发挥作用的适当空间,同时还要防止公安机关的恣意行政。但是,也不允许柔性公安行政方式作出与刚性公安行政方式不一致甚至相冲突的规定,损害其权威性和稳定性。

其次,建立柔性公安行政方式的激励机制与制约机制。在遵循法治精神、法治原则的前提下,我们不仅要从整体上,而且也要从每项具体制度的设计上,兼顾柔性公安行政方式激励机制与制约机制的相容性和内外协调一致性,并且突出激励机制的优先性。随着公安机关“警务治理”社会化的发展趋势,公安机关不仅要致力于专业警务活动,而且也要致力于积极动员社会组织和其他社会力量共同参与防控违法犯罪活动,以实现保障国家安全和维护社会稳定的使命。如何调动公安机关采用柔性行政方式的主动性,以及行政相对人参与“警务治理”的积极性?我们认为,需要建立以考核激励为主,动机激励、目标激励、财政激励和参与激励为辅的柔性公安行政方式激励机制。与此同时,建立相应的制约机制,既要防止公安机关在实施柔性行政方式过程中的恣意性,侵害行政相对人的合法权益,也要防止行政相对人在参与“警务治理”过程中的不当行为,损害公安机关的公信力和执行力。建立柔性公安行政方式的激励与制约机制,这将会激发公安机关和行政相对人积极性、主动性、创造性,推动公安机关及其人民警察实施柔性行政方式的规范性,并促进行政相对人依法有序参与“警务治理”。

再次,完善柔性公安行政方式的监督、责任和救济机制。任何事物都具有两面性,柔性公安行政方式也不例外。如何有效地发挥其积极作用,摒弃其消极作用?我们只有对其加以科学规范,才可以有效的用其长、趋其利,避其短、避其弊。首先,我们不仅要从国家监督层面,而且也要从社会监督层面,完善柔性公安行政方式的监督机制。其次,针对公安机关在采用柔性行政方式过程中,存在的违法或不当行为,应承担国家机关确认的否定性法律后果,建立停止侵害、赔礼道歉、行政处分、行政补偿和行政赔偿在内的责任机制。再次,完善以信访、行政复议、行政诉讼和行政赔偿为主的救济机制。发挥正式救济和非正式救济的功能,以行政救济和司法救济为底线,保护公安行政相对人的合法权益,确保公安机关严格规范公正文明执法。

总之,柔性行政方式作为公安机关创新行政管理方式、推动公安法治文化革新的重要抓手,是全面深化公安改革的重要组成部分以及建设创新公安、法治公安、廉洁公安和服务型公安的内在要求;是贯彻落实“四个全面”战略布局的生动体现。因此,公安机关及其人民警察要坚持运用法治思维和法治方式,积极履行管理职能和服务职能,善于采用柔性行政方式,并推动柔性行政方式逐步走向科学化、民主化、民生化和法治化,提升公安机关治理体系和治理能力现代化,进而实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。

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