摘要:全面推进依法行政和建设法治政府是建设法治中国的基础任务，完善行政执法程序法制是建设法治政府的必然要求，高层领导决策机关对此作出了系统和明确的规定；程序公正具有丰富意蕴和实践价值，须要通过科学完备和严格执行的程序法律规范予以实现；规范执法自由裁量权是加强对行政执法的监督的重要抓手，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度是釜底抽薪的有效举措，行政执法与刑事司法的有效衔接重在细化移送标准和各方严格执行；要实现严格规范公正文明执法，必须普遍树立以人为本、法治至上的观念，进一步完善行政执法程序法制；既往关于行政执法一般程序规范的地方探索经验值得认真总结，应在此基础上形成更多共识，推动统一行政执法程序立法。
关键词:程序公正；行政执法程序；一般程序规范；地方立法；立法构想
引言：《全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要求
2013年11月12日中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这是新时期贯彻科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法制建设方针的内在要求和战略策略。其中，推进依法行政、建设法治政府的核心内容和重要抓手是完善行政执法体制。因此《决定》明确提出，要深化行政执法体制改革，同时在此过程中还必须“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。”如何实现如此重大宏远的行政程序法制建设任务，值得深入研究、大力推进，本文对此略加探讨。
一、完善行政执法程序法制乃是建设法治政府的内在要求
《决定》提出的上述要求，与新时期党中央和中央人民政府既往提出的完善行政程序、建设法治政府的方针精神一致，体现了法制建设的连续性。[i]
（一）2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）
《实施纲要》提出了关于依法行政的六项基本要求，其中之一就是程序正当：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
《实施纲要》还明确提出要严格按照法定程序行使权力、履行职责：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。为此，必须推行行政执法责任制，包括：依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公正的评议考核制和执法过错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
（二）2008年5月发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《市县决定》）
《市县决定》更加具体地提出了完善行政执法经费保障机制的制度建设任务：市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第八条、第十一条、第十七条规定，对直接负责的主管者和其他直接责任者给予处分。
关于如何规范行政执法行为，《市县决定》明确提出要通过完善执法程序来有效规范执法自由裁量权：市县政府及其部门要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责。要完善行政执法程序，根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。要建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，促进行政执法机关规范执法。
而且《市县决定》还明确要求要强化行政执法责任追究：全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条的规定，对直接责任者给予处分。
（三）2010年10月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）
《意见》在明确提出要完善行政执法体制和机制，加强行政执法信息化建设，完善执法经费由财政保障的机制，切实解决执法经费与罚没收入挂钩问题的基础上，还就如何规范行政执法行为，提出了透过程序公正来推动实现法治政府的一系列具体举措和要求：各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。健全行政执法调查规则，规范取证活动。
《意见》还要求，要坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。充分利用信息化手段开展执法案卷评查、质量考核、满意度测评等工作，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。严格落实行政执法责任制。
由上可见，无论是把规范执法自由裁量权作为加强对行政执法的监督之抓手，还是强调要全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，抑或要求细化标准、严格执行以实现行政执法与刑事司法的有效衔接，都不难看出中央人民政府对于完善行政程序法制、建设法治政府所提出的一系列制度建设要求，其基本内核就是关于程序公正的要求，这是现代法治政府的一个非常重要的基本特质，具有丰富意蕴、实践价值和制度功用，须要在今后的行政法制革新特别是健全行政程序法制的过程中，予以深刻理解、长远考量和有效推动。
二、完善行政执法程序有助于实现严格规范公正文明执法
狭义的行政执法是指行政机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务、以及对行政相对人权利义务的行使和履行强制进行监督检查的行为。行政执法作为与行政相对人的合法权益最直接相关、最经常性的管理活动，特别易于伤害到行政相对人的合法权益，故须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的内在要求，其中程序合法的要求最易于受到误解、忽视或虚置。
（一）行政程序法制发展具有特殊的历史背景
由于行政权力如同“双刃剑”，必须加以强有力的监督约束，因而在资产阶级革命胜利之后产生了“以司法权力制约行政权力”的行政诉讼制度，它通过“民告官”启动异体监督机制；还产生了“以上级权力约束下级权力”的行政复议制度，它通过“儿子惹祸向老子告状”启动自体监督机制。但是，行政复议和行政诉讼毕竟都属于事后救济方式，在政府职能和能量呈现不断扩张趋势，行政伤害的风险性越来越大的情况下，仅仅依靠事后救济，社会成本太高，甚至难以补救损害，故需扩展救济渠道。在此背景下产生的一个新思路，就是按照现代法治的基本要求，通过行政管理行为过程中的行政程序制度设计来约束行政权力，减少行政伤害，同时也保证行政效率。而重要行政程序的法律化就是行政程序法，它是关于行政主体基本行为的方式、步骤及实施的时间、顺序的法律原则和规范的总称，体现了现代行政法的特色和发展趋向，其基本作用是控制行政权力，保护公民权利，保证行政效率，以助于建设高效能政府、阳光政府和法治政府。
（二）行政法制民主化潮流带来的新要求
随着20世纪后期在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响，受到注重行政成本效率分析和行政方法更新的新公共管理、公共治理潮流的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，逐渐显现出以公民参与行政作为突出特征的行政法制民主化发展趋向，并大量和具体地体现于行政程序制度规范，对经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。
在我国，近些年来在行政程序法制民主化方面也出现日益增多的制度创新，使得刚性为主的传统行政管理方式发生了民主化转型，成效日益凸现，例如：
（1）行政处罚：行政相对人对于行政处罚享有陈述权、申辩权、要求告知权（也即执法者的告知义务）、要求听证权、复议申请权、诉讼请求权、提出赔偿权等一系列合法对抗权利（《行政处罚法》第5、6、31、32、41、42条的规定）。
（2）各地在行政管理、行政审批改革中出现的创新方式：部分行政管理事务民营化、告知承诺、登记制。[ii]
（3）作为替代和补充手段的其他柔软灵活的新型行政方式的积极采用：包括行政指导、行政契约、指导性行政计划等非权力强制性的行政管理方式和手段，它们在施行过程中有公众参与、政民互动与合作的许多机会。
（三）传统行政方式的民主化有利于建设和谐社会
当代行政管理模式的发展趋势是从消极行政转向积极行政，从管理行政转向服务行政，从集权行政转向民主行政，从高权管理转向良善治理，从刚性管理方式转向刚柔相济且以柔性管理方式为主，人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。
行政管理方式可分为两大基本类型：一类是传统的刚性管理方式，另一类是当代新型的柔性管理方式。其中，传统刚性行政方式包括行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等等，此类刚性管理方式好似重拳出击，或可立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、小事变大，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，而这种对立和冲突原本多是人民内部矛盾，因此刚性管理方式亟待且正在作出顺应当今行政民主化潮流的调整转变。针对传统管理方式“缺乏民主性、平衡性和灵活性”的缺陷，通过程序约束进行民主化改造，以期达到缓和社会矛盾之效果，有利于建设和谐社会。
（四）新型行政方式的法治化有利于建设法治国家
作为现代行政法学重要范畴的柔性管理方式，如行政指导、行政合同、行政规划、行政资助、行政奖励、行政调解等等，是随着经济与社会的复杂多样化和民主化潮流，在行政模式由管理行政、秩序行政向给付行政、服务行政转变过程中开始出现并日益增多的行政方式类型。此类柔性管理方式作为行政管理方式创新成果，与刚性管理方式相对应、相配合，体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求，发挥出特殊的行政管理功效，近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广，产生了有助于实现行政管理目标的积极效果，有助于形成行政机关与行政相对人的和谐关系。
以行政指导为例：它作为最具代表性的新型柔性管理方式，具有及时灵活、广泛适应、便于操作、易见成效等特点，日益受到各地、各领域的行政机关和行政公务人员的高度关注、尝试运用，发挥出特别显著的行政服务职能作用。近年来工商、质监、城管、环保、卫生、税务、海关、公安、教育、科技、旅游等行政执法领域，广泛运用行政指导，取得了改善政府与民众关系、提高行政服务水平的积极效果。但是，如果处理不好，法治化程度较低的柔性管理方式也会在行政执法实务中表现出不自觉、不规范、正负面效应交织等诸多问题，通过加强程序约束也是一个有效路径。
（五）行政执法实务中须要强调以人为本、柔性执法的理念
在行政执法困境下，由于任务重、时间紧、要求高、压力大、手段缺，暴力冲突频仍、执法环境欠佳，如果执法人员对此又缺乏现代法治观念，不能以人为本地提供服务、实施管理，那就会问题越发严重、风险成倍增加。
例如，1996年出台的《行政处罚法》第五条规定，行政执法应当坚持“处罚与教育相结合”，这就要求行政执法时既要依法处罚违法者，还须要教育他，让他知晓为什么被处罚，要吸取教训、知错改错，以后要自觉守法，不再做出违法侵权的行为，下次才不会被处罚，这对他自己、对各方面都有好处。到了2012年1月1日起施行《行政强制法》，其第六条规定了“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”，这项法律原则把“教育”的要求放到了“强制”的前面，这与16年前的《行政处罚法》的“教育”要求的排序相比较，可以看出立法机关对执法理念的考量和安排已发生一些重要变化。《行政强制法》还规定了新的程序要求：在采取强制手段之前，应先采取非强制手段，非强制手段没有穷尽之前不得采取强制手段，即便在非强制手段穷尽之后必须采取强制手段的时候，也要注意采取适当（也即先采取最小伤害）的强制手段。[iii]
从实际情况看，由于教育培训没有跟上，一些地方的行政执法人员并不完全知晓新的执法理念，没有充分理解新的立法提出的观念变化和行政执法程序要求，这就难以获得“良法善治”的执法效果。那么能不能有更多的思路、方法来解决上述问题？能否有更及时、灵活、宽松、有效、成本效益更好的办法来解决上述问题？这对行政执法机关和执法人员是严峻的考验。应当看到，这些年来许多地方的行政执法部门秉持“以人为本、服务为先、关注民生、将心比心，柔性为主，刚柔相济”的理念积极进行探索，已取得许多经验和实效，力图实现严格规范公正文明执法，这值得认真总结、立法规范、广泛推行。
