摘要：交警非现场执法程序的基本构造表明了人工的不可替代性。嵌入大数据分析、人工智能等新技术的执法应用，在功能定位上仍属于辅助执法的方式。与此同时，技术赋能也引发了行政相对人陈述、申辩易被压缩、证据认定流于形式、行政机关说明理由面临变动等关涉行政正当程序的挑战。非现场执法利用技术设备收集、固定违法事实的内核与执法程序的非独立性，表明无须在《行政处罚法》中单独增设非现场执法程序，但可以在现行程序框架下适当调试以应对挑战，具体策略包括：强化听取意见作为非现场执法的必经程序、降低人工审核证据的技术依赖、拓展说明理由的内容范围。

   关键词：非现场执法；行政处罚；行政正当程序；自动化行政

近年来，大数据、人工智能、5G等新技术力量为非现场执法注入了新动能。从“电子警察”到“刷脸执法”“智慧交管”“无人机监视”“科技治超”等，执法新手段被逐步铺开应用于公安交管实践，在广受实务部门重视的同时，技术融入国家治理的难题也挑战着学术研究领域。

有学者开始关注新科学技术对行政活动的影响，以一种“未来法学”的拥抱姿态，将“自动化行政”这一术语赋予技术与行政融合后的产物，并将其大体分为自动化辅助、半自动化、完全自动化等三个级别，其中不乏以算法自动化决策背景下行政正当程序为主线的探讨。当然，多数著述是从宏观总论视角研究算法自动化决策对行政程序的影响，也有论者秉持部门行政法的问题导向特质，思考交警非现场执法的具体问题，但对该领域技术发展给执法程序带来的新挑战关注不细，难以在指导执法实践时游刃有余。

恰逢《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)于2021年1月22日完成修订，本文以技术赋能的交警非现场执法为立意起点，重点关注新技术融入这一具体领域对行政正当程序的挑战，并进一步探讨非现场执法程序如何完善以应对挑战，希冀为《行政处罚法》相关条款在实践中的贯彻实施贡献一份力量。

一、技术赋能交警非现场执法的整体样态

（一）非现场执法模式的演进与构造

交警非现场执法，字面理解就是交警不在违法现场执法。但究竟其包括哪些内容，这是摆在我们面前的首要问题。在现行有效的法律规范文本中，“非现场执法”的用语表述并不常见，与其说它是一种法律概念，倒不如说是基于特征性描述的社会通用语。但这并不妨碍我们从其发展沿革的视角去勾勒非现场执法的基本构造。

总的来说，非现场执法模式的发展呈现出执法实践先行、立法立规跟上、配套文件细化的特点。结合《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道交法》)《道路交通安全违法行为处理程序规定》(以下简称《程序规定》)的出台和历次修改，其脉络大致可分为三个阶段，在技术应用水平逐渐提高的同时，其功能定位也更加清晰。

1.实践先行与探索阶段(1997年-2004年4月)。

我国交警非现场执法模式的采用可追溯至1997年、1998年公安部交管局连续发文要求推广使用交通监控系统、闯红灯监控技术查处交通违章，尤其是1997年的文件规定了“可以通过发放违章通知书、利用交通广播台或其他新闻媒介通知当事人限期到指定地点接受处罚，有关信息要输入计算机”,对比当下的做法，已经基本可以看出非现场执法模式的雏形。

当然，彼时这种“摸着石头过河”的实践先行模式，使得非现场执法的初始样态因缺乏法律依据、程序规范而受到批评，这种情形直到2004年5月1日《道交法》和《程序规定》正式实施后才稍有改观。

2.立法立规与发展阶段(2004年5月-2008年12月)。

《道交法》第114条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”;《程序规定》则将《道交法》第114条的内容明确为“非现场处罚”程序。至此，应当认为这是非现场执法模式在法律规范层面的“正式亮相”,从当时的规范中可以解读出，非现场执法是一种实施处罚流程的概括，即公安交管部门可以不在违法现场、根据交通技术监控设备记录的违法行为资料作出处罚。

应当看到的是，《程序规定》在体例上将处理程序各列一章——“现场处理程序”和“非现场处理程序”,并以“非现场处罚”作为“非现场处理程序”的细分类别之一。这种分类看似清晰，为“非现场执法”提供了直接依据；但交警获取“交通技术监控记录资料”后，实质上仍然遵照“普通程序”或“简易程序”对相对人实施处罚，而这两种程序本身已为《道交法》《行政处罚法》所规定，再增设一类非现场处罚的程序未免叠床架屋。而且，对照执法实践催生的群众呼声与正当程序原则的要求，该规章中还缺失“违法信息通知”“监控设备设置”等内容。或许正是出于这些问题的考量，在此后的时间里，公安部及下属交管局发布了多部规范性文件，并最终促成《程序规定》于2008年修订。

2008年《程序规定》相较以前，不再区分“现场”与“非现场”,而是单设“调查取证”为一章，并将“交通技术监控”列于其下独成一节，对“交通技术监控设备使用中涉及的设备要求、设置地点、证据要求、查询服务、记录消除等内容做了进一步明确”。虽然规范文本不再使用“非现场处罚”的表述，但因《道交法》在2007年、2011年两次修订中都未涉及第114条，所以实施处罚依然是非现场执法模式的重要内容；同时结合2008年《程序规定》的变化来看，非现场执法不仅在前述概括的基础上丰富了违法信息告知等程序内涵，还覆盖到调查取证乃至更前阶段交通技术监控设置等内容。不过“非现场处罚”“非现场执法”等用语已经鲜见于这四年间乃至今后发布的文件中，取而代之的是“交通技术监控设备”“交通技术监控记录资料”等与《道交法》一以贯之的规范用语。

3.明确定位与完善阶段(2008年12月至今)。

公安部先后于2012年、2014年发布了三份有关取证设备行业标准的技术规范；2013年公安部交管局又发布了两份指导意见，明确要求“进一步完善根据交通技术监控记录资料处理交通违法行为工作制度”,并在测试速度取证方面深入细化。随着经济社会不断发展，非现场执法再次面临新形势，尤其是人民群众对违法信息通知、异地处理等涉及执法公正文明的问题有了新要求，因此公安部于2020年4月7日决定修改《程序规定》。2020年《程序规定》在具体程序细节上完成了对2008年《程序规定》的技术性补充、调适。

由此，一个从程序到实体、从最初交通技术监控设备到利用其调查取证再到最终处罚决定送达、全面覆盖且高度凝练的“非现场执法模式”显现于规范之间。这不仅体现了非现场执法的基本内容，同时也构成其运作的基本程序（如图1所示）。

图1 非现场执法流程图

（二）技术赋能的功能定位

通过前文对发展沿革的梳理，我们基本能够形成一种清晰的认识：交警非现场执法是对交警不在违法行为发生或违法状态持续现场、事后根据交通技术监控记录资料处罚相对人的宏观概括。这一概括不仅包括非现场执法的自身特点，更涵盖行政正当程序制度的一般性构造。当然利用交通技术监控设备收集、固定违法行为证据，并将涉嫌违法的信息通知相对人，目前仍是交警非现场执法程序中最显著的特点，后续交警对证据的认定、对相对人的实质处理，则需人工介入完成。这不仅是2020年《程序规定》第19条的明确要求，也在技术赋能的具体执法实践中显现。

事实上，大数据分析、人工智能、人脸识别等新技术所嵌入的环节，主要集中于前端设备监控数据整合与后端系统平台统一管理，例如“交管12123APP自助处理交通违法”“违法鸣笛抓拍、夜间违法使用远光灯识别与抓拍等新型违法记录设备”“违法信息即时告知系统”等。尽管这些技术应用能够便捷调查取证、高效纠正违法行为，但目前并不能替代人力，仍是一种辅助执法的功能定位，只不过辅助得更高效、更智能。

自动化行政固然成为人工智能等新技术融入行政后的关注重点，但是部分学者所介绍与憧憬的“完全自动化行政”“完全算法自动化决策”,目前并不适合在交警非现场执法领域适用，尤其是作出行政处罚等损益性行政行为时，毕竟技术远没有发展到替代人工的程度。所以，交警非现场执法场景中的技术赋能，其功能应定位于辅助人力执法。

综上，技术赋能交警非现场执法的整体样态是，基于大数据、人工智能等新兴技术应用，诸如自动识别人脸、车牌、自动违法拍照、涉嫌违法信息即时告知等依托设备自动收、发数据的“半自动化行政”,其打破了时间与空间限制，从辅助交警执法的功能定位出发，实现守正创新。这是较为明朗的发展主线。

二、技术赋能对非现场执法程序的挑战

行政正当程序在规范行政权力运行、保障相对人权利等方面的作用，任何行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时必须遵循法定且正当的行政程序，交警非现场执法也不例外。如前述，科技辅助、人工决定仍然是当前交警非现场执法的主要特征。但不可否认，大数据分析、人脸识别、智能预审等新技术应用已经嵌入调查取证、违法信息通知、罚款缴纳、文书送达等执法程序中。只不过这些技术在助益执法效能提升的同时，也确实给非现场执法程序带来了挑战。

（一）行政相对人陈述、申辩易被压缩

理论与制度发展已经表明，行政机关经由正当的行政程序，其与行政相对人在程序上的权利义务得以相对均衡分配，行政相对人可以针对行政机关拟作出决定所依据的事实、理由、证据等方面陈述观点，辩驳对质。“传统‘命令—服从’的权力运作方式所具有的单方恣意性将被淡化，取而代之的是一种双方的说理过程”，从相对人的角度来讲，这一过程就是其行使陈述、申辩权的过程。

然而，随着搭载算法的技术设备应用于交警非现场执法，行政相对人的陈述、申辩权极易受到压缩、侵占。例如不少地方都在城市主要路口推广应用“行人闯红灯抓拍”装置，并在路口LED显示屏上同步曝光。确实曝光违法事实可以发挥警示、教育违法行为人和社会公众的作用。但应当深思的是，直接曝光违法行为人的容貌，也在一定程度上对违法行为人的声誉产生不利影响。2021年1月22日新修订的《行政处罚法》第9条第(一)项已将“通报批评”列为行政处罚，那么同步曝光违法事实，这种近似“通报批评”的法律效果、对违法行为人的声誉造成减损的行为，事实上也应被认为是行政处罚。

既然如此，交警在利用“行人闯红灯”抓拍装置收集违法行为人的违法事实后，理应听取违法行为人的陈述、申辩，却直接省略该环节，将违法行为人的违法事实与相关信息实时同步曝光，违法行为人的陈述、申辩则被压缩，行政正当程序遭到架空。算法对交通技术监控设备采集的数据进行智能识别和实时分析，按照技术标准形成违法数据，其本身无可厚非，甚至可积极推广，但如果因此压缩行政相对人与行政机关互动说理的空间，侵犯行政相对人本应享有的陈述、申辩等程序权利，则本末倒置。

（二）证据认定流于形式

技术赋能的非现场执法，未来有可能成为公安交管领域的主要执法方式。不过愈发推广这些新技术应用，行政执法对科技的依赖程度就可能愈发强烈，甚至为科技所支配。这种情况将凸显于交警非现场执法的证据审核、认定环节。

法律上关于交警非现场执法的证据要求主要体现在《行政处罚法》第46、51、54条。其中根据第51条的要求，证据应当确凿充分，达到证明“违法事实确凿”的程度；根据第54条的要求，公安机关调查、收集有关证据“必须全面、客观、公正”,并在必要时“可以进行检查”。交警非现场执法主要适用简易程序对违法行为人实施处罚，这就意味着作为定性定罚的证据能够证明“违法事实确凿”。但从执法实践来看，交警在大多数情况下仅依靠交通技术监控设备或执法设备所记录的图片或视频就实施处罚，尽管这些图片或视频应当满足2020年《程序规定》第18条所规定“清晰、准确地反映机动车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实”的要求，且符合《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》(GA/T 832)等技术标准，但能否查证属实、做到证据确凿充分，值得推敲。例如，违法违章的机动车实际驾驶人可能逃离法律的制裁，转而由机动车所有人或管理人代为受罚，常见于车辆被借予他人、被盗、出售、使用假牌套牌等。虽然人脸识别技术正逐步推广，但在车辆高速行驶的情况下并不能达到100%精准识别，即使有2011年修订的《道交法》第114条为依据，交通技术监控记录资料本身也无法因此达到“确凿充分”标准。令人遗憾的是，行政机关通常更愿意相信依靠技术取证手段获得的监控资料作为定案证据，这种依赖性可能导致当事人意见被无视、证据认定形式化。

此外，技术愈发先进，执法人员越容易缺乏对先进技术工作原理的理解力和掌握力，自然而然地对技术产生更大依赖。行政处罚在很多时候贯彻的是一种“警察思维”或者说是“经验思维”,即根据已知迹象来进一步调查、取证；在这一过程中，执法者经验是一项很重要的因素。那么，在交警非现场执法过程中，交通技术监控记录资料本应当是交警继续调查取证的“开始”,然而在“人工智能预审系统”“自动化辅助决策系统”的帮助下，调查取证环节更多成为了人工对图片或视频简单判断的流水线作业。执法人员常年执法积累的取证经验并无用武之地，甚至其判断还会被技术潜移默化地影响，认为技术是正确的，致使证据认定流于形式。

（三）行政机关说明理由面临变动

作为正当程序原则的基本要求之一，行政机关向相对人说明理由已经体现在我国多部法律规范中，虽非周全细致，但不影响其为权力行使设定程序性义务。所以，在非现场执法的后续处罚程序中，执法人员应当向相对人说明处罚的理由，尤其在相对人认为监控设备故障时。只不过以往面对质疑，基于调查职权主义的立场，公安机关一般会给出以下三点理由：(1)监控设备符合国家标准或行业标准；(2)监控设备经国家有关部门认定、检定合格，且被用于执法时处于有效期内；(3)图像符合《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》(GA/T 832-2014)的要求。在司法实践中，如果相对人没有足以推翻的证据，法院一般尊重公安机关的判断进而认定监控设备运转正常、记录真实。

然而，在人脸、声呐等依托数据和算法深度分析的识别技术被用于辅助调查的情况下，上述理由的说服性则大大降低。因为这种识别技术不仅会受到数据完整性和真实性限制，还会受到算法设计、运行与环境的制约；也就是说，无论哪项影响因素发生变化，都可能对识别结果产生影响。那么此时，公安机关如若不能对技术辅助推理的过程说明理由，仍单纯地举证监控设备检定合格且符合国家标准，很显然是苍白无力的。而且算法运行看似客观，其背后却隐藏着难以为外界知晓的数据处理过程，无论是相对人还是公安机关，目前能做到的只是“知其然”,对技术如何得到结论的过程难以“知其所以然”,由此形成了所谓的“算法黑箱”。这无疑又给公安机关的说明理由出了一道难题。

三、增设非现场执法程序的非必要性

在2016年第十二届全国人民代表大会第四次会议上，有人大代表提出就交通电子监控单独立法的议案，认为“电子监控执法属于非现场执法，不能完全适用道路交通安全法，应该就交通电子监控单独立法，同时完善道路交通安全法对电子监控执法管理的具体范围。”对此，公安部表示，《道交法》第114条已经为交通电子监控执法提供了执法依据，并据此制定了相关配套规定以规范交通电子监控行为。全国人民代表大会内务司法委员会则认为，目前应认真执行好已经出台的相关配套规定。五年已过，基于算法的“半自动化行政”辅助执法已经深入交警非现场执法，这使得针对非现场执法单独立法或独设一套行政程序再次成为学界的热议话题。那么，是否有必要在《行政处罚法》中创设独立于普通、简易和听证程序的非现场执法程序，以顶层设计的形式更凸显程序法定与程序正当的内在价值?还是在维持现有程序制度的基础上，调试部分内容以化解当前或未来一段时间内的挑战?笔者持后一种观点。

在部分学者看来，我国《行政处罚法》所规定的普通程序、简易程序和听证程序是基于现场执法而设立的，并没有针对非现场执法的规定，无法对非现场执法进行全面规范；即使作为部门规章的《程序规定》历经多次修改，也容易成为行政部门自我方便、规避责任的“自定程序”而受到苛责，所以应当由更高位阶的法律填补非现场执法的“留白”,在《行政处罚法》中实现由“自定程序”向“他定程序”转变。笔者认为此观点值得商榷。尽管交警非现场执法的基本构造看似是一个相对完整的案件处理流程，但仔细考究逐个环节可知，交通技术监控的作用仅仅是收集、固定违法行为证据，至于后续的通知、告知及处罚等，依然适用的是《行政处罚法》中的简易或普通程序。换言之，交警非现场执法的内核与关键，是利用技术手段收集和固定证据，其聚焦的是技术辅助人工调查取证，整个执法程序本身并不具有独立性。

作为处罚基本法的《行政处罚法》,创设一套非现场执法程序以独立于普通、简易和听证程序，必须全方位、多领域考虑。目前学界多以道路交通安全领域的交警非现场执法为例，认为非现场执法程序具有特殊性。尤其是在交管12123等APP打破时空限制的当下，这种声音愈显强烈。道路交通安全与社会公众生活联系密切，学者在第一时间想到公安交管的例证无可厚非，但环境、城管、运政、路政、航道等领域也存在非现场执法的情况，而且因案件场景复杂、罚款数额较大，执法部门大多适用普通程序实施处罚，基本难以实现像道路交通安全管理那样，相对人通过官方的技术平台线上接受处理。事实上，这些领域中的非现场执法直接被凸显为一种非现场监管与取证。所以，仅谈交警非现场执法显然不足以支撑在《行政处罚法》中增设非现场执法程序。

也有学者认为，交警非现场执法领域的2020年《程序规定》仅追求执法效率，没有考虑如何利用现代网络技术便利行政相对人，并经常以“杜某良案”为例，认为算法(半)自动化决策无视行政正当程序所要求的违法事实应当通知相对人，故而需要单独设立一套程序制度。笔者对此亦不赞同。一方面，“杜某良案”发生于2005年，当时我国的行政程序制度并不完善，且网络信息技术远不如当下，在制度与技术都不可同日而语的前提下，以旧例来论证目前可能存在的问题，显然是不具有说服力的。另一方面，从执法实践来看，上海公安交管基本能够实现道路交通违法“即时告知”；尽管存在地区差异，但对照2008年《程序规定》，2020年修订后的《程序规定》已将违法信息通知的时间与方式作出了较大改进，尽管在便民化方向还有进一步提升空间，但这有赖于技术的发展与进步，但是公安机关的努力不应当被忽视。

其实，笔者并不否认技术赋能非现场执法确实引发了关于行政正当程序的系列问题，如前文所述的行政相对人陈述、申辩易被压缩、人工对电子证据的认定流于形式、行政机关因算法黑箱而带来的说明理由困难等；但归根结底，在技术发展远没有产生颠覆性影响前，尤其是机器替代人工或进入全自动算法行政前，现行程序制度经由适当调试与补充，在执法人员妥善遵从正当程序原则的前提下，是基本可以适用于非现场执法全流程的。

所以，在《行政处罚法》中单独增设非现场执法程序，实无必要。2021年最新修订的《行政处罚法》也基本印证了笔者的观点，并没有在简易程序、普通程序和听证程序之外增设一套非现场执法程序，仅在“第五章 行政处罚的决定”的“第一节 一般规定”中形成了特定规则，即第41条关于技术监控设备设置、证据审核、违法信息通知、听取陈述、申辩的规定，而普通程序、简易程序和听证程序仍是非现场执法程序框架的重要组成。

四、基于现行执法程序框架下的完善策略

当然《行政处罚法》毕竟是行政处罚的基本法，即使是最新修订的版本，其中的规定也相对原则化。笔者并非否认当前的修订成果，相反，笔者非常赞同《行政处罚法》第41条将2020年《程序规定》相关内容予以法律化的做法。只不过《行政处罚法》相对原则化的规定仍需要在具体实践中不断被检验和发展。换言之，面对技术赋能交警非现场执法对行政程序的挑战，我们仍需要对现行的执法程序进行调试与补充，提出具体且完善的应对之策。

（一）强化听取意见作为非现场执法的必经程序

“将对成为处分基础的事实进行认定判断的事情委任给行政厅的独断，难免招致对于处分公正性的怀疑”，那么在交警非现场执法模式中，针对半自动化决策(例如闯红灯同步曝光违法事实等)引发的压缩相对人陈述、申辩的潜在风险，必须进一步强化公安交管部门听取相对人意见的必经程序，扩大相对人申述、申辩的程序空间，这是执法公正与程序正当的必然要求。2020年《程序规定》第5条第3款给予了相对人通过互联网站、移动互联网应用程序或者违法行为处理窗口等多个渠道来表达异议的权利；《行政处罚法》第45条第1款也明确规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”可以说，法律规范对听取当事人陈述、申辩所给予的重视是显而易见的。

然而，随着大数据、人工智能等知识的普及推广，数字化时代下社会公众对弥合“数字鸿沟”的意愿愈发强烈。在这样的背景下，相对人会基于对交通技术监控设备的不信赖，质疑技术监控设备的运行系统。笔者认为，为确保有效听取相对人陈述、申辩，公安机关应当充分尊重和允许相对人质疑。但仅仅尊重和允许是不够的，更需要公安机关在复核时将质疑回应落到实处。有学者提出基于“技术性正当程序”原理，可以在专业人员的辅助下审查算法并及时纠错。该学者的观点在一定程度上值得参考，因为交警本身并非技术人员，难以对技术监控设备如何运行作出较为精确且令人信服的阐释；相较之下，由第三方专业算法审查人员出具相关意见更为妥当。

当然，非现场执法案件数量较多，如果每个案件都要求行政机关出具第三方审查意见，显然会造成执法成本过高，远远超过案涉个人权益的保护成本，不符合“成本——效益”标准。但是定期、阶段性的审查则较好地兼顾公平与效率，所以笔者认为，更为妥当的做法是公安机关在遵循《程序规定》中要求定期维护、保养、检测技术监控设备等相关规定的同时，定期邀请第三方专业机构对运行系统进行技术审查、出具意见，并制定具体审查细则，以规范化方式回应相对人关切、听取相对人意见。那么，从严格遵循正当程序与合理扩张解释的角度来看，《行政处罚法》第41条第1款中“应当经过法制和技术审核”,理解为“应当定期进行法制和技术审核”更能解决实践问题。

（二）降低人工审核证据的技术依赖

心理学认知实验表明，人类通常会将算法自动化系统看作一种防错方式，且更倾向于技术所给出的答案。那么，在交警非现场执法的场景中，尽管交通技术监控设备所记录的内容须经过人工审核后才能成为定性定罚的证据，但因“人工智能预审系统”的介入，执法人员更容易相信经过技术辅助筛选的图片或视频是正确反映违法事实的，而不再查证其是否属实。执法人员的技术依赖既会消弭证据认定的价值，也不利于保障相对人权益。针对类似问题，欧盟数据保护部门专门发布了《为实现监管目的的个人自动化决策指南》，其中明确要求利用辅助系统的人必须“有权力和有能力质疑自动化决策且经常表达对自动化决策的异议”。换言之，执法人员应当秉持一种审慎的态度，有效审核、认定交通技术监控设备记录的内容，避免受到技术辅助所带来的依附心态的干扰。

值得庆幸的是，本次《行政处罚法》修订也似乎注意到该问题，并尝试从法律的高度予以解决。《行政处罚法》第41条第2款规定：“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。”那么，交警审慎且有效审核的标准，就是“真实”“清晰”“完整”“准确”;具体来讲，是2020年《程序规定》第18条所规定的“清晰、准确地反映机动车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实”的要求，以及符合《道路交通安全违法行为图像取证技术规范》(GA/T 832-2014)《道路交通安全违法行为卫星定位技术取证规范》(GA/T 1201-2014)、《道路交通安全违法行为视频取证设备技术规范》(GA/T 955-2020)等。

唯一的缺憾是，目前相关技术规范只是我国公共安全行业的推荐性标准，如果今后将其升格为强制性标准，相信能够进一步减少交警在审核认定证据环节对技术的依赖。

（三）拓展说明理由的内容范围

“算法黑箱”是公安机关履行说明理由义务理应迈过的坎。其实不止非现场执法领域，但凡涉及数据分析、人工智能算法等技术应用的场景，都不同程度存在“算法黑箱”问题。目前主流观点认为应当增强算法透明度，适当公开算法的开发、运行流程以及可被验证的运行记录等。这种观点有利于透明政府建设，但在行政执法领域远远不够。交警非现场执法的主要结果是对违法行为人施以行政处罚，单纯地将算法公开，与说明交通技术监控设备符合国家标准并无二致，并不能回应相对人的质疑，因为相对人并非算法方面的专家，即使公开也具有明显的认知理解难度。所以解决“算法黑箱”问题，一方面确实需要公安机关主动增强算法透明度；另一方面也需要回归说明理由制度内部，拓展说明理由的内容、方式等，增强个案中算法的可理解性与案件处理的可接受性。

在内容方面，应当重点围绕技术监控记录资料与经由算法辅助调查结果之间的因果关系或者关联程度展开，在算法流程适度公开、透明的前提下，公安机关以此作出处罚的说服性与可接受性会大大增强。在方式方面，我们仍需谨记算法是非常复杂的，如果详细地说明每一个细节，既没必要也背离了科技释放警力的初衷，因此可以考虑将这种理由的说明从主动延展至异议、监督层面。换言之，如果相对人没有异议，公安机关可以不主动说明，但应当保留对相关问题的说明、解释能力；如果相对人质疑，公安机关则应当说明，以使相对人理解、接受；在事后监督、审查与问责阶段，公安机关则需要为说明的理由提供证据，如对相关性、因果关系的专业技术鉴定等。