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高秦伟:行政正义与争议解决的适当性原则 ——英国裁判所的经验与课题

高秦伟| 时间: 2019-07-01 15:22:48 | 文章来源: 《比较法研究》2019年第3期

摘要: 经济社会不断深入发展,行政争议无论是数量还是涉及的领域均不断扩张。如何实质性地解决行政争议和实现行政正义,成为各国行政法重点关注的课题。英国行政法自创始一来,就一直围绕裁判所的定位展开改革,特别提出了争议解决的适当性原则值得关注。目前,英国裁判所朝着司法化的改革方向不断前进,为缓解法院压力带来了积极的作用。但是过于强调司法化导致裁判所丧失了之前较法院系统所具有的优势,近年来立法与行政机关又开始关注行政复议机制的运用。争议解决的适当性原则关注争议性质与方式的互动,对中国行政争议解决方面的立法和实践具有一定的启示。

关键词: 裁判所;司法审查;行政复议;行政正义;争议解决的适当性



一、引言

如何公正、高效、实质性地解决行政争议,目前已经成为多国面临的重要课题。[1]通过裁判所实现行政正义是英国行政法上最为重要的渠道,其每年处理的纠纷数量远远超出法院处理的数量。但由于裁判所发展无序,数量、种类、结构和层级繁多,加之与行政机关、司法机关之间关系复杂,导致人们对其作用总有将信将疑之感。[2]为此,持续不断的改革构成了裁判所发展的显著特征。迄今为止,1932年多诺莫尔报告(the Donoughmore Report)、1957年弗兰克报告(the Franks Report)和2001年里盖特报告(the Leggatt Report)成为世人研究裁判所改革的重要文献。于里盖特报告基础上颁布的2007年《裁判所、法院和执行法》及运作成为近些年来最为值得关注的事件。[3]具体举措使得裁判所成为了司法体系的一员,组成人员经司法任命委员会推荐,由司法大臣任命,在继续保持专业性的前提下,独立性成为其确保裁判公正的根本所在。然而,也有观点认为2007年立法显然“低估”了裁判所的固有作用。[4]从既有改革来看,裁判所完全朝着司法化方向转变,与当初弗兰克报告所确定的“非行政性”的初衷不谋而合,甚至有学者直接认为裁判所就是法院的种类之一而已。[5]与中国行政复议改革所提出的司法化侧重于程序不同,英国裁判所的司法化不仅体现于程序正式化,也体现于裁判所的定位、人员任命和监督管理层面均与法院越来越相似。问题在于:司法化的裁判所能够真正公正、高效、实质性地解决行政争议吗?裁判所是否因司法化而摆脱了法院监督?裁判所之外的争议解决方式如行政复议机制又是如何有效运作的呢?英国行政正义体系自然生成而繁多芜杂,且总是处于流变之中;行政政策的变化往往会使行政的初始决定、争议解决机制的程序和结构发生移转,导致行政争议解决方式根本难以抱朴守一。或许,无论怎样改革,前述几个问题特别是裁判所和法院之间的关系、行政专业自治和司法干预的平衡将是我们要持续探讨且极具普遍性的议题。如中国2014年将行政争议解决写入《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》),体现了立法目的的修正。从最近的实践来看,公正、高效、实质性地解决行政争议具有紧迫的现实性。而从理论层面来看,如何进一步系统构建中国行政争议解决方式仍需深入讨论。正是基于这样的问题意识,本文将系统阐释英国裁判所的最新变化及其理论争点并为中国提供可借鉴的智识。

二、宪法秩序下的裁判所改革

(一)宪法秩序

任何一种公法制度的产生均与本国的宪法秩序、历史传统等要素休戚相关。在普通法国家中,由一个权力性质不明的裁判所来审查行政决定、行使裁判权,此种作法不可避免地要与英国宪法的根本原则发生互动,甚至产生冲突。[6]此处的根本原则包括议会主权原则、法治原则和权力分立原则。一般而言,前者意味着立法权从君主转至议会,而后两者则意味着对法院和议会、行政机关之间关系的重新安排。同时,根据英国著名法学家戴雪(A.V. Dicey)的观点:所有争议的解决必须通过普通的法院(ordinary court)适用统一的法律来实现。[7]

虽然学者断言戴雪的思想对19世纪末和20世纪初英国公法影响巨大,但从既有文献来看对裁判所产生和发展并无特殊之处。多诺莫尔报告确实采纳了法治原则,主张仅能存在一个法院系统,但该报告肯认了裁判所的必要性。戴雪的论著《英宪精义》自1885年至今共八版,均未提及裁判所的作用,所以说他并没有认为此类机构会对宪法秩序产生影响。戴雪提及的“普通的法院”颇有冗余之感,因为他目的在于同法国比较,主张公民和政府的争议必须要由法院来管辖,由此可以看出他反对的应当是将裁判所排除于司法审查之外而非裁判所本身。在这一点其与反对者罗伯森(W.A. Robson)的观点并无二致,不过后者又强调在法律问题、事实问题与政策问题层面作出进一步的区分。[8]此后,至弗兰克报告时人们已对戴雪遗产并无任何尊敬了,然而将裁判所不视为行政的一部分仍然被认为是戴雪思想的持续。如今英国的行政争议解决体系与戴雪当初的设计已然大相径庭,但某些方面,又与戴雪对有关法治原则的判断相仿,这也正是英国宪法秩序中传统与现代能够达致平衡的魅力所在。

此外,讨论裁判所在宪法秩序中的功能变迁,必须提及对排除条款(ouster clause)的解释,相关的讨论中又涉及到前述宪法原则的适用。排除条款是指普通法系国家通过议会立法对行政机关等的决定排除司法审查,进而褫夺了法院的司法职能。[9]如此作法可以确保政策考量和执行的一致性,确保专业性机构在特定领域具有终局判断。不过,议会意志必须被服从和普通公众依据法治原则可以向法院挑战公共机关的决定经常发生抵牾。而且,根据权力分立原则,司法机关必须对行政机关进行监督,进而确保它们能够遵守宪法和法律。排除条款恰恰相反,意在保持行政机关的某些权力,促进行政决定的终局性。现实中大量的案件多涉及到对裁判所决定能否被司法审查的问题。

依据戴雪的观点,作为主权者的议会有权制定或者废止任何法律,任何个人或机构在法律上无权撤销或者废除议会立法。[10]法院执行议会立法,从未撤销过议会立法。但法院对于依据立法而行使行政权力的机关则未必遵从。著名的安尼斯米尼克(Anisminic)案中法院与议会之间的关系更是值得关注。本案法官并没有宣布涉案法条中“不得审查”的排除条款无效,而是利用法律解释技术避开了此规定,进而主张任何禁止司法审查的法律规定对法院均没有实际约束力。[11]对议会试图利用立法将裁判所的决定排除于司法审查之外的作法,法院持保留意见并根据法治原则指出对排除条款的解释甚至否定并不意味着对议会主权原则的否定,相反却是一种肯认。需要注意的是,近些年法院也并非完全按照安尼斯米尼克案判决要旨进行判案,而是要区分针对的对象是行政权还是司法权。如在隐私国际案中,[12]依据2000年的《调查权规制法》第67(8)节规定:除了国务大臣可以通过命令另行规定之外,裁判所的决定、裁定、命令(包括决定是否属于其管辖权范围之内)均不得提交或者上诉至法院。调查权裁判所基于该法成立和行使职权,对那些因负责情报的公共机关侵犯的个人予以救济,高等法院法官以及一些法律人均系该裁判所的法官。本案中,原告认为立法中的排除条款并不合理,应该像安尼斯米尼克案一样,对调查权裁判所的决定可以提出司法审查。而上诉法院则主张排除条款意图极为明显,调查权裁判所并非低级的裁判所,它的构成、程序、定位等特性(类似高等法院的司法机关)使其应免于司法审查。确实,安尼斯米尼克案之后,法律人包括法院均认为应当坚持法治原则,但也不能因此而绝对地认为对司法审查的限制就构成了对法治原则的违反。在争议解决过程中,合法性、成本、确定性、及时性等因素均需要法院加以考量并达成平衡。如在隐私国际案中,议会立法已为裁判所设计了许多的制衡机制,法官指出如果再对裁判所的决定予以司法审查,可能有违这些规定的初衷。当然,处理排除条款问题相当复杂,涉及对司法和立法各自权力界限的确定和检验,有时候甚至要以政治的方式加以解决,从而避免所谓的“宪法危机”。

(二)改革历程

裁判所系工业革命的产物,发展则因福利国家的滥觞而不断得以扩张。1908年根据《养老金法案》设立的养老金委员会成为裁判所的现代肇始,之后波及诸多领域。[13]这些裁判所多受行政机关的支配,而且设置和管理相当无序混乱,是否有必要继续存在成为争点。这正是多诺莫尔报告要解决的问题。不过报告对于裁判所定位的回答莫衷一是,仅指出是司法或者是准司法机构,且其决定不能再向法院提出上诉。报告更多是对现实的描述,虽然提出了一些建议,但未得到采纳,对裁判所发展影响甚微。不过,该报告还是具有一定的作用:第一,从积极的层面肯定了裁判所的必要性,当然程序约束、法院监督不可或缺。第二,基于英国法的传统,否定了成立独立的行政法院的建议。[14]

二战后裁判所发展快速,导致弗兰克报告的提出。该报告坚决地承认裁判所在性质上是司法体系的一部分,并在组织体系上建议成立裁判所委员会,保证裁判所的构建和运行一直处于监督之下。报告提出要建立公开、公平和无偏私的程序规则;因法律问题可以上诉至高等法院而非向部长大臣上诉等机制。同样,反对建立统一的行政上诉裁判所或者行政法院。许多建议很快被1958年《裁判所和调查法》吸收,该法颁行也意味着各类裁判所不再各自为政,而必须要有一个总的指导原则和发展方向,并在此基础上砥砺前行。[15]不过,该法仅适用于部分裁判所,裁判所的上诉问题仍然悬而未决。当然,自该报告之后,裁判所的改革开始朝着司法化的方向发展。

时间最近也是改革力度最大的事件当属里盖特报告的颁布。这份名为《使用者的裁判所——同一体系、同一服务》的报告指出至2001年,大约有70多种不同的裁判所雇用了大约3500人处理着年均一百多万件的案件。为发挥裁判所的积极作用,改革势在必行。报告提出的许多建议均被官方采纳。2003年英国决定将涉及中央政府事务的裁判所合并,建立一套统一的裁判所体系。翌年,公布《公共服务的转型——申诉、救济与裁判所》白皮书,对各种争议解决机制进行了梳理。2007年《裁判所、法院和执行法》颁布,统一的两级裁判所体系于次年11月正式运作,标志着英国裁判所制度迈入了体系化时代。该法不仅创建了新的裁判所体系,而且首次将分散的裁判所整合成为单一的司法结构。裁判所高级总裁罗伯特・卡尔瓦特(Robert Carnwath)爵士指出2007年立法“产生巨大的宪法变化,实现了将裁判所纳入司法体系的过程”。[16]

完全司法化是此次改革的重点内容,如对裁判所法官的任期的规定、保障程度均与法官相同;将裁判所的管理职责归于司法部下属的女王法院与裁判所服务局。裁判所体系拥有两级架构:第一级为初级裁判所,下设数个庭,随着整合不断推进,庭的数量渐次增多,[17]每个庭又下设数量不等的裁判所;第二级为上级裁判所,下设4个庭,基于法律问题受理对初级裁判所的上诉;对上级裁判所的决定不服可上诉至上诉法院。如今,大部分裁判所均被纳入到两级架构之内,少数未在此体系之内的裁判所仍然接受女王法院与裁判所服务局的管理。高等法院和上诉法院的法官均是上级裁判所(亦包括初级裁判所)的成员;上级裁判所三个庭的总管由高等法院法官担纲。裁判所其他法官可以在不同的层级、各庭之间交流,确保裁判的效率和一致性。同时,上级裁判所本身也发生了较大的变化,转变得更像是一个上诉机构或者被称为“高级法院”,[18]通过审理重大案件指导初级裁判所,作用类似行政法院的角色。英国法上的行政法院是指英格兰和威尔士高等法院的皇座法庭内的专业法庭,主要处理高等法院管辖权内的行政法事务,可由一名高等法院法官或者两名以上的法官审理案件。两名以上法官审理案件时,其中一名为上诉法院法官。通过上级裁判所行使司法审查权,导致司法审查本身实现了“裁判所化”。事实上,上级裁判所就某些特定事项拥有排外的司法审查管辖权,高等法院也有义务将此类案件移送至上级裁判所,[19]同时也包括那些对初级裁判所决定不服又不具有上诉权利的案件。[20]如此规定在于减轻高等法院的压力,并克服因高等法院的行政法院分设于不同地区而出现的“地区化”问题。[21]

总之,随着政府职能不断扩张、工业革命推进、社会矛盾增多,裁判所作为有效解决争议的主要渠道获得了承认。由于自产生之时,缺乏体系性设计,导致自然演进和不断改革成为裁判所的重要特征。2007年立法对于英国而言,终结了有关裁判所地位和性质问题的长期讨论,成就斐然。司法化成为最为吸引人的地方,也使得同为普通法系的澳大利亚、加拿大等国家因此而获得许多的借鉴经验。

三、行政正义背景下的价值抉择

(一)争议解决的适当性原则

司法审查是英国行政法的重要内容,特别自1960年代以来法官为维护法治原则,经常在判决中对议会立法予以解释,导致以法院为核心的司法权正在成为英国宪法秩序中的重要力量。与此同时,日渐形成的行政国家又导致司法审查不再是公民与国家交互的重心,专业化的裁判所更是备受关注。相较而言,公民可以从裁判所获得更为有效、便捷、及时的救济。由此,行政正义的概念便出现于公法体系之中,与早先的“民事正义”和“刑事正义”概念形成呼应之势。英国学界和实务界并未就行政正义的内涵达到一致,多数情况下仅是对能够为公民提供救济的公法方式的统称,包括了裁判所、法院、监察专员、行政复议以及其他替代性纠纷解决方式。行政正义包含多元化的价值要素,如合法、公正、合理、责任、透明、参与、效率等。[22]之所以会出现该术语,原因在于践行普通法的法律人希冀能够以正义的方式解决政府和私人间的争议,而同时基于诉讼成本和效率等因素,行政正义的实现也未必要过分强调司法审查、裁判所的作用,关注行政机关初始决定以及行政复议机制同等重要。这一点对于中国意义重大,如今一方面要强调法院的正式性和最终裁判性,另一方面则因争议越来越多,如何构建有效且多元化的行政争议解决机制更值得关注。

在行政正义理念的指导下,英国学界和实务界均在寻找公正、高效、实质解决争议的最佳原则。“争议解决的适当性”(proportionate dispute resolution)原则最早由学者从2004年政府白皮书中提炼而来,[23]目前已被英国司法部作为实现行政正义的主要策略。其基本内容是指特定的争议类型要与公众所需要的结果相匹配,要提供多种选择并以最为有效的方式加以实现。或许有时公众需要正式的法律救济,有时仅仅需要一个道歉;或许有时需要快速、低廉、便捷的程序,有时需要刚性、权威、终局性的程序;或许有时需要经合意解决,有时需要经过裁判而解决。[24]行政争议解决机制应当是一个动态的过程,由不同方式和阶段、内容构成,并与行政过程形成循环。预防胜于救济,在行政过程中一定要在首次作出决定之时将事情做对,从而减少进入到行政争议解决过程中的案件数量。具体实施时要求:第一,应当尽量向争议所在地寻求地方性的解决方式。目前许多地方政府均提供了特定的内部复议机制和其他替代性纠纷解决机制。如果当事人未能内部复议而直接向行政机关外部寻求救济,则会被拒绝。第二,当地方性解决方式未能奏效之时,此时建议使用法律中规定的上诉权。第三,由监察专员展开调查以及诉诸司法审查将是最后的救济途径。[25]从这些要求来看,该原则在本质上要求争议解决的方式和成本应当符合比例,重大争议应该适用更为严格的争议解决程序。裁判所的改革贯彻了争议解决适当性原则的要求,2007年立法强调首先要使用调解的方式,除非双方未达成合意或者调解无法实质解决纠纷之时,才进入裁判程序。同时又调裁判所的专业性和自治性,目的在于减轻法院的诉讼压力。总之,如果说行政正义的理念从宏观架构上勾连了各类争议解决机制,并综合考量正义的各种价值要素的话,那么争议解决的适当性原则则从微观上指导行政争议如何被公正、高效、实质性地解决。表1为各种行政争议解决机制之间特征的对比。

(二)独立性与专业性的考量

行政法最具复杂的问题之一就在于法院对其他机关的决定能否审查以及审查程度如何。这本身亦是一个极具争议的问题,涉及一国宪法秩序、涉及各机关的自治程度及其互动关系。从英国改革发展情况来看如此,中国目前面临的问题以及未来发展趋势亦必将如此。中国的行政复议制度如何定位,与行政机关、司法机关的关系,甚至与立法机关的关系,均需要深入讨论。从英国裁判所以及美国行政法官的运作实践分析来看,[26]在某些特定的情况,无论各国历史传统与政治体制差别如何巨大,但是在设计行政争议解决机制之时,机构的独立性与专业性的考量必不可少,甚至系核心因素。如果说行政正义理念以及争议解决的适当性原则在于架构不同的行政争议解决机制之间的价值选择的话,而独立性和专业性的考量则在于不同机制自身的价值定位。当然,过于重视某些价值,其他价值则必然会因此而减损。

独立性是裁判所相对于行政机关和法院而具有的地位和发挥作用时所呈现的特征。应该讲,虽然英国最初无序地建立了诸多的裁判所,但对独立性问题还是自始予以了关注,如有些立法规定裁判人员不得为公务员。创建裁判所的初衷在于克服法院的不足,即使裁判所的人员任命、财政拨款、办公场所等均受制于政府部门,但是受过普通法教育的法律人一直未有放弃对裁判所独立性或者讲“去行政化”的关注。政府研究报告以及立法均强调裁判所并不属于行政系统,[27]法治原则、权力分立原则和普通法的强大传统让英国的裁判所实现了独立以及司法化。同时,2007年改革又在一定程度上实现了多数裁判所的集中管理,以彻底摆脱行政机关的影响。机构独立性是去行政化的第一步,而裁判所所要求的独立性特征更与英国法上自然正义所要求的“自己不得做自己案件的法官”原则相一致,主要通过机构的结构或者框架设计加以实现,从而确保结果公正和无偏私。如前所述,2007年立法正是通过机构整合、程序设计、上诉机制予以实现。

专业性是指专业的问题也许需要花费一天甚至更多的时间才能给法官解释清楚。而裁判所的审理者本身就是土地或者税务等领域的专家,长期浸淫于该领域,进而形成了一种专业优势。专业化涉及两个层面的问题:一是人员构成,专家的作用在于认定事实。[28]二是管辖权。管辖权的专业化是指裁判所或者法院仅针对某个具体领域展开工作。专业性可以提升裁判效率,目前英国的两级裁判所体系就体现了专业性的基本要求。初级裁判所处理具体领域的问题,但又将相同问题集中于同一个庭;而上级裁判所因主要处理法律问题,所以更加趋于集中。有待进一步讨论的问题在于:首先,事实上通才型法官可以视为法律方面的专家,他们或她们有自己的法律价值判断,不同视角的观察或许更有利于问题解决。法律专家与非法律的专家之间的关系如何平衡?尤其是在上级裁判所就法律问题展开审理之时。其次,专业可以提升效率,但公正有时并不在于效率。再次,裁判所的合并也会在一定程度上削弱专业性的优势。

中国行政复议制度一直在行政化与司法化之间逡巡,行政化的思路强调其系行政系统的内部纠错机制,而司法化则主要强调程序的司法特征。[29]对于两种思路批评的意见也不少,如有人认为归属于行政机关的独立性不强;而有法官则认为“泛司法化”,将导致司法不堪重负。[30]不过,新修订的《行政诉讼法》第26条规定经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告,说明立法者仍将复议机关定位为层级监督的行政机关,不利的后果可能导致行政复议机关为大量的行政诉讼案件而应接不暇,影响本职工作且也并未有效解决复议维持率过高的问题。[31]加之《中华人民共和国行政复议法》修订进程放缓,使得行政复议改革更加扑朔迷离,有必要深入加以探讨,特别是针对行政复议机构的独立性问题。[32]在与前述英国几种因素均不同的情况下,是让行政复议司法化还是构建独立的行政法院,确实是中国需要认真思考的课题。另外,虽然人们注意到行政复议这种低成本的争议解决机制失去吸引力的另外一个原因在于复议质量不高,但是深入的分析、特别是针对行政复议专业性问题的讨论却极为鲜见。有建议认为行政复议委员会可以解决此问题,此举固然可以增加专门从事行政复议的人员,然而吸引外部专家的作法能否切实保障专家和行政专业性的对接亦值得讨论。在中国《行政诉讼法》修改完成之后,未来行政复议及其他争议解决机制的设计确实需要在价值层面作出抉择,至少要借鉴英国将某项制度的改革放置于争议解决适当性原则的大背景之下,进而展开独立性与专业性问题的讨论、设计。

四、裁判所和法院之间的关系

(一)上诉

上诉(appeal)权利在英国法上系法定权利,即必须要有制定法规定,受理者可以是法院也可以是裁判所。2007年前,裁判所和法院的关系较为混乱,有时是从一个裁判所上诉至另一个裁判所,有时是从一个裁判所至法院,有时是从部长大臣到裁判所,或者根本没有规定上诉权利。里盖特报告要求予以简化,即任何法律问题,可以从初级裁判所上诉至上级裁判所,再从上级裁判所上诉至上诉法院。2007年立法规定当事人对两级裁判所决定不服时,可以要求:(1)两级裁判所自我审查决定。(2)对初级裁判所决定不服,可以向上级裁判所上诉。(3)对上级裁判所决定不服可以向上诉法院上诉,或者(4)请求上级裁判所或者高等法院对裁判所的决定进行司法审查。具体流程可参见图1所示。

虽然向初级裁判所提出上诉主要是基于法律问题,但初级裁判所可以对行政决定的合法性和优劣(合理性)展开审查,以自己的决定替代行政决定。针对初级裁判所决定可以依法上诉至上级裁判所,同样是基于法律问题展开审查,但是上级裁判所也可以对事实问题予以审查,最高法院认为此时法律问题和事实问题的区分具有一定的可延展性,其支持上级裁判所具备的“干涉主义者的姿态”,进而确保裁判所体系运作能够保持连续性。[33]这应当是裁判所相对于法院的优势所在。





(二)司法审查

司法审查(judicial review)系普通法上当法律没有赋予公民上诉权时的固有救济途径。实践中,当事人在穷尽法定上诉权之后,可就初级裁判所决定提出司法审查的要求。在没有法定的上诉权时(如刑事损害赔偿领域),也可就初级裁判所的决定提出司法审查。在2007年前受理者仅为高等法院下的行政法院,而目前许多司法审查均是向上级裁判所提出。上级裁判所与行政法院的司法审查权内涵一致,唯一的区别在于议会可以通过立法废除上级裁判所的司法审查权,而行政法院依据普通法拥有宽泛的管辖权。根据法律规定,当事人向上级裁判所寻求司法审查时,必须满足四项条件:(1)当事人提出的救济类型必须符合民事诉讼法的规定;(2)该申请不得质疑刑事法院决定的事项;(3)该申请属于英格兰和威尔士首席大法官或者经司法大臣批准提名和批准的人所确定的案件范围;(4)上级裁判所的主审法官来自高等法院或者上诉法院,或者由司法大臣或者裁判所高级总管任命的法官。当一个申请至高等法院寻求司法审查之时,如果符合上述某个条件,高等法院会将申请移送至上级裁判所。有人认为这是上级裁判所排外的司法审查管辖权,使得上级裁判所越来越重要。根据法律规定,上级裁判所可以发布强制令、禁令、撤销决定、宣示和禁令,有时还要可以发布赔偿或者金钱救济措施。在行使司法审查的权力之时,上级裁判所要遵循高等法院创造的原则,提起司法审查需要获得许可。[35]

接着的问题是对上级裁判所拒绝就初级裁判所决定上诉的许可,可否向高等法院提出司法审查?答案肯定,不过立法和法院均指出诉讼必须“引发重要的原则或者实践问题”或者“有其他令人信服的理由而受理”。[36]在没有上诉权规定的情况下,上诉法院是否可以展开司法审查?在一些案件中,高等法院和上诉法院均基于管辖权错误认为上级裁判所“高级法院”的地位并不足以豁免司法审查。而最高法院则在一些案件中支持了上级裁判所不应被司法审查的观念。同时指出,对裁判所体系的司法控制程度最好能够参考两级上诉标准来加以界定,应当使争议解决以适当的方式加以完成。要考量挑战涉及的利益类型、有限的司法资源、裁判所的专业性等价值要素之间的平衡。不过其仍然在判决中指出未来需要进一步讨论:裁判所应当受到什么样的法律控制?法治原则在实践中究竟意味着什么?[37]

司法审查与上诉的差异在于:上诉过程中,裁判所可以改变原决定或者重新作出替代性决定。而在司法审查过程中,法院只有作出撤销决定来对抗原决定,如果需要重新作出决定,仅能以命令的方式要求由原决定机关作出。复审法院仅仅关注决定的合法性问题(legality),并不关注正确性(correctness)或者实施优劣审查,此为司法审查的界限。[38]上诉和司法审查之所以要作区分,本质上是议会主权原则的体现,而司法审查作为普通法上的传统,应当固守合法性问题的探究,以程序问题为主要审查内容,因为对实体问题关注可能导致优劣审查。当然,近些年来,上诉与司法审查的区分并不那么明显了,司法审查强度不断提升,如对比例原则的适用,其要求法院对行政决定的内容严格审查。不过,上诉与司法审查的区分仍然是观察许多发展的基准。

(三)上级裁判所与行政法院的关系

几个世纪以来,司法审查一直由高等法院行使,裁判所受到法院监督,尽管相应的体系极为复杂且不连贯。2007年立法赋予上级裁判所以司法审查的权力并定位为“高级法院”,并对初级裁判所展开司法指导。此举极大地缓解了行政法院的压力,司法部视之为发挥了行政法院的作用,最高法院大法官也认为此举系2007年立法的最大创新之处。[39]两者作用和地位颇有类似之处,因此需要处理好两者的关系。一方面,上级裁判所本身所具有的专业性是作为通才型的法院所无法比拟的,即使行政法院专司行政法案件,其法官也只是受过法律教育的人士,对行政事务未必熟悉。另一方面,行政法院基于普通法传统判案,而上级裁判所的管辖权来自议会法律,无疑经常会受到立法与行政政策的影响。不过,裁判所一再整合,可能会稀释其所拥有的专业性,即使在审判人选的确定之时会考量特定的专业性因素。此外,与高等法院历史悠久相比,上级裁判所成立于2008年,司法机能仍需进一步检验。

实践中,两者关系中争议较大的问题为前述涉及的司法审查问题。如果行政法院对上级裁判所的相关裁判很少尊重,可能就会在事实上激励更多的当事人提起司法审查,结果引致更多的诉讼压力和迟延。因此,最高法院大法官基于争议解决的适当性原则指出裁判所应发挥自身在解决行政争议方面的专业优势,实质性地化解矛盾。同时,上级裁判所仅在少数情况受到法院司法审查的拘束。总之,两者关系消极面向的影响是因裁判所司法化、体系化消解了原来相对于法院的使用便捷、程序简单、成本低廉等优势,上级裁判所越来越趋近于专业性的法院,甚至与行政法院趋同,两者未来如何定位值得关注。积极的作用则在于由于裁判所习惯于实体性问题的审查,能否因此对司法审查产生影响、能够实质性地解决行政争议或许也值得期待。[40]

裁判所和法院之间的关系也是中国设计行政争议解决机制之时需要特别关注的课题。与英国不同,中国对行政复议的定位从开始就较为清晰,即作为行政机关内部纠错制度而存在。然而近些年特别是行政诉讼制度的修正,导致行政复议和行政诉讼之间关系变得极为复杂。一方面,行政复议过高的维持率,导致司法化的提议甚嚣尘上;另一方面由于缺乏顶层设计,行政复议的诸多改革均未能处理好与行政过程、行政诉讼之间的衔接。未来需要在借鉴争议解决适当性原则的基础上,进一步厘清如下问题:(1)行政复议和行政诉讼有无主次之分,审查程度如何区分;(2)行政复议和行政诉讼如何衔接,复议前置、自由选择或者其他模式;(3)特定行政领域能否建立行政复议委员会或类似裁判所的机构,其如何与行政复议、行政诉讼制度进行协调;(4)行政诉讼制度是否需要再进一步修正,如建立行政法院等。

五、裁判所的不足和行政复议机制的“勃兴”

(一)裁判所存在的问题

在普通法传统如此强大的英国,且极为重视司法审查作用的国度,为何还会出现数量种类如此众多的裁判所呢?专业特长、程序便捷、成本低廉等的优势可以说服英国人对自然正义原则的坚持吗?或许正是这个原因,裁判所自创立以来一直争议不断,改革更是亦步亦趋、紧紧相随。不惜在“行政”或“裁判所”之后加上“正义”一词,2007年时,裁判所甚至被宣称为司法体系的一部分,表达对裁判所的定位以及在争议解决中所应发挥的作用和期望。事实也确实如此,行政争议越来越多,法院作为最重要的争议解决工具显得力不从心,如争议过于专业,结案效率要求较高,使得精通法律的法官以及正式的司法程序面临严重挑战。[41]除了重视裁判所之外,英国行政争议解决机制呈现出多元化的趋势。不过,由于缺乏体系性设计,行政正义的实现方式较为混乱且复杂,有些决定向裁判所基于优劣问题而上诉,有的决定则仅能提出司法审查。事实上,2007年立法注意到了这些问题,并规定裁判所的高级总管“有必要发展解决争议的创新模式”,并规定了调解、协商等机制作为替代性纠纷解决方式。这正是争议解决适当性原则的具体体现,从而能够让申请人在申诉过程中良好地表达自己的意见;能够有效地保障个人权利;能够让公共部门更加负责;能够促进良好行政的实现。

应当指出的是,目前裁判所仍呈现出在整合基础之上的多元化特征,或者说是在多元化基础上呈现出体系性的特征。之所以有如此的论断,原因在于:第一,此前裁判所本身发展极为混乱,很难用较短的时间调整统一。2007年立法授权司法大臣在裁判所整合和移转的过程中,对新进入的裁判所决定其为初级裁判所还是上级裁判所或者其他。同时,他还有权决定废除重复性的裁判所。不过,整合的标准并不明确。上级裁判所在某些领域是初审的裁判所,相反有些重要的行政领域却被移转至初级裁判所。第二,迄今为止仍有一些裁判所不受女王法院与裁判所服务局的管理,比如调查权裁判所、交通处罚裁判所、国家彩票委员会以及地方性裁判所。这些裁判所未被纳入目前的两层结构体系之内,或者是因为它们的专业性特征,或者是因为由地方政府来运营的裁判所,涉及到资金来源、分权等因素。第三,即使完全整合并全面实现司法化,但各个裁判所目前并未适用一个共同的程序规则。当然,程序过于正式,亦是一些裁判所不愿意被整合进两级裁判所体系的因素之一。

从最近几年运作的情况来看,改革后的裁判所不仅在受理数量上将自己完全转变成了“法院”,而且运作亦遇到了许多问题:首先,许多裁判所的运作变得越来越正式,导致其失去了传统非正式的氛围和程序优势。听证程序增加了双方的抗辩机会,可使裁判所作出公正公平的决定,但听证时间持续越来越长,结案时间有所增长,无疑增加了成本。因案件程序复杂,委托代理人成为普遍的现象,公众接近司法和正义的初衷并未得以实现。其次,裁判所的独立性仍然是人们关注的焦点。实践中,裁判所与行政机关必然因行政领域而具有某种关联。裁判所一般会对行政政策持同情之心,因此立法机关、行政机关总是利用裁判所积极推进自己的政策,导致裁判所的独立性、公正性受到一定的影响。[42]再次,改革目标在于体系化改善裁判所的运作,但立法和实践让公众感觉裁判所和法院有所重叠。尤其是上诉和司法审查的区分、上级裁判所的定位,法律人内部的认知亦未达成一致。如何真正实现争议解决适当性原则的要求,又再次成为英国学界和实务界需要共同应对的课题。

(二)行政复议机制“勃兴”及其问题

正是针对前述裁判所发展遇到的问题,近几年英国开始高度重视行政复议机制在行政争议解决中的作用。与裁判所等机制不同,英国行政复议并没有统一的体系设计,因部门领域不同而呈现不同的特点,有的称为“强制复议”,有的则称为“内部审查”。如社会保障领域的强制复议,以及移民、税捐、信息公开、无家可归者申请等领域的内部审查,它们处理的案件数量远远超过了裁判所和其他争议解决机制。[43]法律基础有的由议会初级立法规定,有的则是行政机关的次级立法确定,目的在于让行政争议得以快速、低成本的方式加以解决。[44]英国行政复议机关一般为原决定作出机关,复议人员多属于高级专业人士。行政复议速度快、成本低,特别适合那种可能就是为了道歉或者理由说明的申诉。同时,行政复议系针对优劣问题的审查,要判断原决定是否正确或者是否还存在其他更好的决定,判断可不受原决定者所收集信息的限制。表2可以说明税务、社会保障和移民领域行政复议机制的异同。

一直以来,英国行政法关注较多的是行政机关外部的救济机制,如裁判所的多次改革、监察专员、法院调解等,而对行政机关的内部复议机制则持怀疑态度。不过,因为内部复议阶段不仅可以化解大部分的行政争议,而且可以有效贯彻争议解决适当性原则要求行政机关“将事情做对”(putting thing right),所以近些年受到行政实践的高度关注。2013年工作和退休金部确立了强制复议制度,要求所有的福利决定均要在内部复议,进而才能够上诉至初级裁判所。[45]如今,该部年均要作出大约1200万的社会保障决定,进入到强制复议的年均30万,进入到裁判所的年均15万。强制复议可以有效地利用政策优势,减少进入外部救济的申请数量。再如2014年《移民法》第15节明确规定了行政复议前置程序,之前的作法是直接向移民和庇护裁判所提出上诉,内政部解释此规定的目的在于“解决案件工作错误而确立的适当的、低成本机制”,为此政府专门颁布了移民行政复议规则。自2014至2017年,内政部负责行政复议的官员受理了1500万强制复议案件。行政复议案件的结案时间一般不超过20天,而相比之下上诉至裁判所的结案时间约为20周,从这一点上来看,积极使用行政复议极具现实意义。同时,内政大臣表示会对公正作出关注,比如由经过专业培训的人士负责行政复议,且独立于初始决定者;会定期对行政复议和上诉率及其不一致的问题作出调查等。行政复议在运作中也存在着许多的问题,由于机构不独立,人们对于内部复议机制能否实现行政正义提出了质疑。[46]一些行政机关负责复议的人大多为低级别、未经良好培训的职员,甚至有些为临时人员,专业知识极为欠缺。复议维持率较高,从内政部针对行政复议机制公布的2017年第二次评估报告来看,事实确实如此,类似“橡皮图章”。学者此前就曾指出内部复议机制参与程度不够。[47]从最近几年的情况来看,内部复议仍多为书面审理,并未发生实质性改变。其他的批评则是针对某些具体部门,如认为内政部内部复议过于行政化,且组织混乱、效率较低。针对行政复议机制的不足,吊诡的是许多完善建议与当初针对裁判所改进的建议颇为类似,如确保行政复议机制的独立性,避免受到行政机关的干扰,复议者要与初始决定者分离,程序正式化等。问题在于行政复议机制是否又会因改革而走上裁判所过于司法化的老路呢?英国问题亦让我们看到了中国行政复议的困境:固守行政性但却要嫁接司法化程序,过于强调与行政诉讼的一致性而忽略了与行政过程的衔接,过于强调制度的统一性而忽略了不同领域对行政复议需求的差异性。以英国经验及其问题为镜,中国未来行政复议改革可朝着多元化制度选择迈进,即基于不同行政领域的需求,确立复议机构和方式,确定是否需要复议前置,甚至可以讨论确立英国式裁判所模式。

(三)反思与展望

反思与展望仍需以争议解决适当性原则为基础,应认知到良好的初始决定可以减少争议产生,可以增强公众对于政府的信心。但是低层级、未受过良好培训的职员很难作出正确的决定,加上法律和政策总是处于不断变化之中,诸如此类的因素使得再次审议极为必要。故而,上诉至裁判所仍然是矛盾化解的重要渠道。为了提升初始决定的质量,有必要建立一种反馈机制,让行政机关从裁判所的决定中展开, , 学习,避免再次出错。[48]如工作和退休金部、女王法院与裁判所服务局于2013年合作设计了社会保障裁判所案件的“简要理由说明”项目,指导行政人员的工作。同时,裁判所也制作指南,为行政机关运作提供示范。

行政复议制度固然可以减轻裁判所的压力,但由于本身独立性差、初始决定质量不高,导致行政复议并不如裁判所那般受公众欢迎。从内政部、社会保障咨询委员会对强制复议的评估来看,效果均不理想。也有人预测使用了强制复议,导致疲惫的当事人可能直接寻求法院司法审查,而非向裁判所上诉,致使法院又再次面临诉讼压力。目前,英国正在思考行政复议如何从裁判所学习经验,提升争议解决能力的问题。如希望裁判所的法官能够对行政复议人员展开培训,帮助其提升收集证据和解释法律的水准。最近这些年,伴随网络和信息技术的发展,英国司法部、女王法院与裁判所服务局提出了在线争议解决的方案。许多法院和裁判所开始以网络在线的方式为当事人提供方便、灵活的救济方式。如交通处罚裁判所就基于透明、合比例性、可获得性、效率以及最终性等原则,将上诉和证据提交均在线处理。当然,具体推进尚需假以时日。

总体而言,2010年以来财政紧缩、法律援助减少。一些领域废除了当事人向裁判所的上诉权利,司法审查权也受到一定程度限制,以及扩张使用内部复议机制等,构成英国最近几年来行政正义的特征。这些变化被学者认为是行政正义的理论基础发生了巨大变化: 2007年后进入到法律模式,裁判所司法化走向极致;但2010年后行政机关相关的改革导致行政正义进入到官僚理性模式,主要表现为废除传统的裁判所上诉权利以及扩张使用内部复议机制。[1]所谓的官僚理性模式核心在于精确、有效地推进政策实施,工作和退休金部的强制复议机制即为典型。不难看出,变化的背后仍系争议解决适当性原则的影响,而且变化亦将随着经济社会变化而亦步亦趋。

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在英国,行政正义是指不同的争议解决机制,如裁判所、法院、内部复议、监察专员,目的在于全面确保政府责任的实现。行政正义也意味着一系列原则和价值,如公正、参与、可获得性、合比例性、透明、一致性、低成本、有效性等,意在使相关机制能够发挥作用并相互配合。但实践极为复杂,有些价值之间还存在着龃龉,争议解决适当性原则希冀这些价值和原则能够达致平衡,要根据不同的争议类型提供不同的解决机制,公正、有效、实质性地解决争议。裁判所因福利国家而滥觞,普通公众也许终其一生都不会与法院打交道,但却与裁判所相关联。原因在于裁判所可以快速、便捷地解决争议,方便任何人获得正义。专业性更是裁判所的优势,不过,裁判所的独立性却一直受到人们垢病。2007年的改革从人员任命、管理机构、体系结构和程序等层面提升了裁判所的独立性。

从实践来看,如今的裁判所运作发生了较大的变化。积极的意义在于裁判所呈现出体系化的特征,不足在于过度司法化或者所有的争议解决机制均加以司法化显然并不合理。将裁判所改造成为法院,模糊了两者的差异、限制了当事人有效参与救济的过程,正式的平等遮蔽了实质上的不平等。未来,裁判所需要在法律主义和非正式性之间达致平衡。制度多元化是实现正义所必须的价值抉择,否则便不符合争议解决适当性原则的要求。同时,近些年来英国政府又意识到利用行政复议机制可以快速、有效地解决争议,便开始扩张使用。对于行政复议机制的改革建议,目前存在两种观点:一种为传统的怀疑态度,另一种则是乐见其成。事实上,里盖特报告提及到了要重视行政复议机制的作用,指出行政复议机制系“提升为公众服务质量的重要方式”,但也对独立与公正的价值予以了强调。问题在于行政复议机制的改革如何能够在保障自身优势的前提下,避免因袭裁判所改革的故智也是未来需要加以应对的问题。这些问题对于完善中国行政争议解决机制极具启示意义:要从体系性的视角设计行政争议解决机制,处理好独立性与专业性在不同机制中的价值取向,注重行政复议、行政诉讼和信访等机制之间的差异及其衔接;进而根据争议类型选择不同的解决方式,确立行政争议解决的适当性原则。要立足中国实践和公众需求,如此,将有助于实质性地解决行政争议,实现行政正义。




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