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梁君瑜:论行政程序瑕疵的法律后果

梁君瑜| 时间: 2019-04-10 15:48:22 | 文章来源: 《华东政法大学学报》2019年第2期


注释:

[1] 例如,《行政诉讼法》第70条规定的对“违反法定程序”的行政行为适用撤销判决、第74条规定的对“程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响”的行政行为适用确认违法判决,据此可推出行政程序瑕疵的法律后果包含可撤销及确认违法在内。

[2] 例如,《土地管理法》第78条规定的“违反法定程序批准占用、征收土地”的文件无效、《行政处罚法》第3条规定的“不遵守法定程序”的行政处罚无效。

[3] 参见金伟峰:《从“法定程序”走向“正当程序”——以行政程序为例》,载《河南省政法管理干部学院学报》2003年第5期。

[4] 参见章剑生:《行政程序法基本理论》,法律出版社2003年版,第34页。

[5] 参见杨寅:《中国行政程序法治化——法理学与法文化的分析》,中国政法大学出版社2001年版,第121页。

[6] See De Smith,Woolf and Jowell,Judicial Review of Administrative Action,London:Sweet & Maxwell Inc.,1995,p.431.

[7] See Paul Craig,Administrative Law,London:Sweet & Maxwell Inc.,2008,p.388.

[8] [英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》(下册),杨伟东等译,商务印书馆2004年版,第915页。

[9] 参见李玲、徐亚文:《正当法律程序的法理分析》,载《河南省政法管理干部学院学报》2000年第3期。

[10] Salemi v. Mackellar,137 C.L.R. 396(1977),pp.419-420.

[11] 用迪普洛克勋爵的话来讲,自然公正原则在含义上不会超出“公正活动义务”这个概念,他更倾向于用后者来概括前者。O’ Reilly v. Mackman,2 A.C. 237(1983),p.275.也有观点指出,公正活动义务是对传统上自然公正原则的突破,即由(准)司法性向行政性活动扩张。因而主张对(准)司法决定、行政决定分别适用自然公正原则与公正活动义务。Bates v. Lord Hailsham,1 W.L.R. 1373(1972),p.1378.但在笔者看来,对自然公正原则作扩大理解,抑或在保留该原则本意基础上引入公正活动义务,实则在行政程序法治化方面是殊途同归的。

[12] See De Smith,Woolf and Jowell,Judicial Review of Administrative Action,London:Sweet & Maxwell Inc.,1995,p.398.

[13] 参见张越编著:《英国行政法》,中国政法大学出版社2004年版,第497页。

[14] Kioa v. West,159 C.L.R. 550(1985),p.584.

[15] 参见周佑勇、李煜兴:《行政程序价值的反思与定位》,载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第2期。

[16] 参见张越编著:《英国行政法》,中国政法大学出版社2004年版,第496页。

[17] See Paul Craig,Administrative Law,London:Sweet & Maxwell Inc.,2008,pp.391-392.

[18] 参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年版,第123页。

[19] 参见[英]威廉·韦德、克里斯托弗·福赛:《行政法》(第十版),骆梅英等译,中国人民大学出版社2018年版,第365、379页。

[20] 或许是意识到相对无效容易引发“其实际为可撤销”的质疑,韦德借用梅加里法官的判词进行辩解:“完全蔑视自然正义作出的决定是最无效不过的了;但如果有资格抗议或质问的人没谁选择这样做,它将继续存在。然而将这类决定描述成‘可撤销的’是在不仅非常特别而且容易误导的意义上使用这个词。”韦德认为,一个决定或行为可能对某人无效而对另一人有效。参见[英]威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第169页。但笔者认为,行政行为无效是当然无效且无公定力,这意味着任何人在任何时候均可主张其无效而拒绝服从(即便拒绝有风险),故不存在对部分人有效的说辞。而可撤销取决于利害关系人的主张,若其放弃主张,则基于公定力的存在,行政行为是有效的。

[21] 参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年版,第123页。

[22] 英国行政法上的“越权”概念,已由原初的“超越管辖权”“管辖权错误”发展为行政机关的所有错误,包括违反自然正义、不相关考虑、错误适用法律标准等传统上的“管辖权之内的错误”。参见何海波:《“越权无效”是行政法的基本原则吗?》,载《中外法学》2005年第4期;杨伟东:《行政行为司法审查强度研究——行政审判权纵向范围分析》,中国人民大学出版社2003年版,第53-62页。

[23] 参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年版,第122-123页。

[24] [英]丹宁勋爵:《法律的训诫》,杨百揆等译,法律出版社2011年版,第100页。

[25] 参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年版,第123页。

[26] 参见[英]A.W.布拉德利、K.D.尤因:《宪法与行政法》(下册),刘刚等译,商务印书馆2008年版,第713页。

[27] [英]A.W.布拉德利、K.D.尤因:《宪法与行政法》(下册),刘刚等译,商务印书馆2008年版,第714页。

[28] [英]彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》,杨伟东译,北京大学出版社2007年版,第378页。

[29] 参见王名扬:《英国行政法》,北京大学出版社2007年版,第125页。

[30] 参见[英]彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》,杨伟东译,北京大学出版社2007年版,第378页。

[31] 参见[英]彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》,杨伟东译,北京大学出版社2007年版,第387页。

[32] 参见[英]A.W.布拉德利、K.D.尤因:《宪法与行政法》(下册),刘刚等译,商务印书馆2008年版,第714页。

[33] 参见[英]A.W.布拉德利、K.D.尤因:《宪法与行政法》(下册),刘刚等译,商务印书馆2008年版,第714页。

[34] 参见林腾鹞:《行政法总论》,三民书局股份有限公司2012年版,第459页。

[35] [德]汉斯·J.沃尔夫等:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第86页。

[36] 参见傅玲静:《论德国行政程序法中程序瑕疵理论之建构与发展》,载《行政法学研究》2014年第1期。

[37] 参见陈敏:《行政法总论》,新学林出版有限公司2013年版,第423页。

[38] “一般法治国家基于人权的保护,无不承认在行政决定作成之前,让权利可能将受到不利影响的当事人陈述意见,这是其最起码也最重要的程序权利,且根据基本权的程序保障功能,该程序权甚至是无待法律规定,直接根据宪法基本权规定就能行使的权利。”参见许宗力:《宪法与法治国行政》,元照出版有限公司2006年版,第384页。

[39] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第412页。

[40] 参见[德]汉斯·J.沃尔夫等:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第91页。

[41] 参见[德]埃贝哈德·施密特—阿斯曼等:《德国行政法读本》,于安等译,高等教育出版社2006年版,第215页。

[42] 参见赵宏:《法治国下的目的性创设:德国行政行为理论与制度实践研究》,法律出版社2012年版,第360页。

[43] 参见林锡尧:《行政法要义》,元照出版有限公司2006年版,第355页。

[44] 参见李惠宗:《行政法要义》,元照出版有限公司2012年版,第378页。

[45] 事实上,仅在补行程序后对行政机关原先依照违法程序所作之实体决定不生影响时,始得“补正”。行政机关若于补正程序瑕疵后,变更其原先的实体决定,则程序瑕疵并不因此补正(或者说“补正”有名无实),而应认为原先的行政程序瑕疵行为可由法院审查撤销。参见汤德宗:《行政程序法论》,元照出版有限公司2005年版,第97页。

[46] 德国学者赫尔曼·希尔对此的解释是,就裁量行政行为而言,其相关程序对于实体结论的形成有重要影响,故当具有程序瑕疵时,行政机关即存在作成其他决定的可能性。Hermann Hill,Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht,Heidelberg:R.v.Decker’s Verlag,1986,S.126.转引自许登科:《行政程序中程序瑕疵之法律效果——从德国法制经验谈起》,国立台湾大学法律学研究所1998年硕士学位论文,第50页。

[47] 相关讨论,参见陈敏:《行政法总论》,新学林出版有限公司2013年版,第430页;[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第257-258页;傅玲静:《论德国行政程序法中程序瑕疵理论之建构与发展》,载《行政法学研究》2014年第1期。

[48] 有观点指出,第46条不排除行政机关依职权撤销此类行政程序瑕疵行为的权力。参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第258页。德国学者考普进而认为,第46条只是限制了撤销途径,但未涉及行政程序瑕疵的评价及法律后果,因此不攸关行政程序瑕疵是否就可忽略不计的问题。但考普的这种解释并不符合德国学界的主流观点。参见赵宏:《法治国下的目的性创设:德国行政行为理论与制度实践研究》,法律出版社2012年版,第356-359页。

[49] 参见赵宏:《法治国下的目的性创设:德国行政行为理论与制度实践研究》,法律出版社2012年版,第359页。

[50] 参见许宗力:《行政处分》,载翁岳生编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年版,第685页。

[51] 该款规定:“任何人之权利受到公权力侵害时,得提起诉讼。如别无其它管辖机关时,得向普通法院起诉,但第10条第2款后段之规定不因此而受影响。”

[52] 陈军志:《论程序瑕疵未补正之后果——以德国联邦行政程序法第46条为中心》,载《法学丛刊》2012年第2期。

[53] 参见洪家殷:《权利保障与效能提升之抉择——兼论行政程序法未来修正之考量》,载台湾行政法学会主编:《台湾行政法学会学术研讨会论文集:(2002)行政程序法之检讨·传播行政之争讼》,自版,2003年版,第168-169页。

[54] 参见陈军志:《论程序瑕疵未补正之后果——以德国联邦行政程序法第46条为中心》,载《法学丛刊》2012年第2期。

[55] 参见傅玲静:《论德国行政程序法中程序瑕疵理论之建构与发展》,载《行政法学研究》2014年第1期。

[56] 参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第111页。

[57] 参见[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯:《裁量正义》,毕洪海译,商务印书馆2009年版,第145页。

[58] 参见林峰:《香港地区行政诉讼:制度、立法与案例》,浙江大学出版社2011年版,第48页。

[59] 参见林峰:《香港地区行政诉讼:制度、立法与案例》,浙江大学出版社2011年版,第48-49页。

[60] 参见王天华:《程序违法与实体审查——行政诉讼中行政程序违法的法律效果问题的一个侧面》,载罗豪才主编:《行政法论丛》(第9卷),法律出版社2006年版,第202页。

[61] 参见王天华:《程序违法与实体审查——行政诉讼中行政程序违法的法律效果问题的一个侧面》,载罗豪才主编:《行政法论丛》(第9卷),法律出版社2006年版,第203页。

[62] 参见[日]室井力等主编:《日本行政程序法逐条注释》,朱芒译,上海三联书店2014年版,第102页。

[63] 参见[日]室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第126页。

[64] 参见[日]藤田宙靖:《行政的事前程序》,王贵松译,载章剑生主编:《公法研究》(第16卷),浙江大学出版社2017年版,第193-194页。

[65] 学者南博方认为,当违反“为了保护相对方权利的程序”,被认为会对行政行为的实体性结果带来明显影响时,违反该程序的行为无效。参见[日]南博方:《行政法》,杨建顺译,中国人民大学出版社2009年版,第58页。

[66] 参见杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第398页。

[67] 参见[日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第109页。

[68] 包括:须经申请始得作成之行政处分,当事人已于事后提出;必须记明之理由已于事后记明;应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予;应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议;应参与行政处分作成之其他机关已于事后参与。而我国台湾地区“行政程序法”与《联邦德国行政程序法》的细微差别,仅在于前者之第二章第二节明确区分了“陈述意见”与“听证”,因此,事后补充听证似不属于我国台湾地区的可补正情形。

[69] 参见翁岳生:《法治国家之行政法与司法》,元照出版有限公司2009年版,第20-21页。

[70] 参见吴志光:《行政法》,新学林出版股份有限公司2012年版,第219页。

[71] 参见萧文生:《程序瑕疵之法律效果》,载台湾行政法学会主编:《行政法争议问题研究》(上),五南图书出版公司2001年版,第615页;吴志光:《行政法》,新学林出版股份有限公司2012年版,第219页。

[72] 参见林莉红:《中国行政诉讼的历史、现状与展望》,载《河南财经政法大学学报》2013年第2期。

[73] 参见蔡茂寅等:《行政程序法实用》,新学林出版股份有限公司2013年版,第205页。

[74] 参见[日]室井力等主编:《日本行政程序法逐条注释》,朱芒译,上海三联书店2014年版,第102页。

[75] 参见浙江省松阳县人民法院(2016)浙1124行初14号行政判决书。

[76] 参见孙笑侠:《程序的法理》(第二版),社会科学文献出版社2017年版,第238-239页。

[77] 参见王锡锌:《行政过程中相对人程序性权利研究》,载《中国法学》2001年第4期。

[78] 从《新法》第74条第1款“程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响”的表述来看,“程序轻微违法”与“对原告权利不产生实际影响”是两个并列的标准。并且,此处“原告权利”应限缩解释为实体权利,这是因为若指代程序性权利将意味着“程序轻微违法=对原告权利不产生实际影响”,而这显然不符合法条采取并列表述的逻辑。有关上述两标准之判断方法的具体展开,详见梁君瑜:《行政程序瑕疵的三分法与司法审查》,载《法学家》2017年第3期。

[79] 静态的救济,又可称为立法直接实施的救济,是指对行政机关违法或不当的行政行为,在立法上直接规定有利于相对人之结果的救济。参见林莉红:《中国行政救济理论与实务》,武汉大学出版社2000年版,第40-41页。

[80] 从Open Law裁判文书网(http://openlaw.cn/judgement/)上以“程序瑕疵”“予以指正”“判决驳回”为关键词,可以检索到大量此类判例。最后访问时间:2018年5月16日。

[81] 参见浙江省台州市椒江区人民法院(2016)浙1002行初71号行政判决书。

[82] 参见湖北省武汉市武昌区人民法院(2016)鄂0106行初295号行政判决书。

[83] 参见江苏省连云港市海州区人民法院(2016)苏0706行初103号行政判决书。

[84] 例如,《湖南省行政程序规定》第164条第1款第(四)项、《江苏省行政程序规定》第75条第1款第(四)项均规定的可补正情形为“程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏,未侵犯公民、法人或者其他组织合法权利”。《山东省行政程序规定》第129条第(二)项规定的可补正情形为“程序存在轻微瑕疵,但是未侵犯公民、法人和其他组织合法权益”。这些规定与新《行政诉讼法》中针对程序瑕疵行政行为适用确认违法判决的情形(程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响)高度重合。

[85] 参见邓刚宏:《我国行政诉讼设立补正判决之基本构想》,载《学海》2012年第1期。

[86] 余凌云:《对行政程序轻微瑕疵的司法反应》,载《贵州警官职业学院学报》2005年第4期。

[87] 参见林锡尧:《行政法要义》,元照出版有限公司2006年版,第370页。

[88] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第285页;陈敏:《行政法总论》,新学林出版有限公司2013年版,第446页。

[89] [荷]西尔登、弗里茨·斯特罗因克编:《欧美比较行政法》,伏创宇等译,中国人民大学出版社2013年版,第137页。

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