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叶必丰:论公务员的廉洁义务

| 时间: 2018-07-10 19:47:36 | 文章来源: 中国宪治网

摘要】我国公务员的廉洁义务是由宪法和法律设定的,其规范结构包括命令性规范和禁止性规范。基于《公务员法》廉洁义务规范中的概括性条款的具体化立法和不确定法律概念的解释,党纪进入到廉洁义务规范。公务员廉洁义务的内容,除了不得贪污、受贿、行贿以及不得经商办企业或兼任有酬职务以外,还有不得以权谋私,不得浪费国家资财。不得以权谋私和不得浪费国家资财的构成内容,需要结合细化的下位法和政策加以把握。对公务员养成遵守廉洁义务的习惯,需要公民教育,需要发挥传统文化中家训族规的作用;对在职公务员的廉洁教育已有各种制度,但需要注重实效。对公务员履行廉洁义务的监督,我国一段时间以来存在体制性缺陷,当前在法治化上取得了重大进展,正计划成立直接隶属于人大的监察委员会,并与党的纪律检查委员会合署办公。
 【关键词】公务员;廉洁义务;立法;监督



孟德斯鸠在其《罗马盛衰原因论》中专设“罗马人的腐化堕落”一章。他指出最初由于自己的财富而堕落下去的人,后来却由于自己的贫穷而堕落了。如果有了超出个人所需的过多的财富,那他就难于作一个好公民。念念不忘过去豪富的日子并惋惜浪费掉的巨大财产的人,是什么坏事都干得出来的。”[1]
  与个人相比,公务员的廉洁更为重要。公务员是政府的组成分子,是公务的具体实施者。公务员是否廉洁不仅仅关系到公务员个人的品行道德和社会风气,而且轻者关系到公权的公正行使和政府的声誉,重者关系到政权的稳定和公众的信任。在共和政体和民主政治中,品德是一种国家力量。如果贪污、堕落、腐化,那么法治就会瘫痪,国家就会解体。[2]
  对公务员的廉洁要求,不是为了反对公务员追求快乐和享用财富所唱的高调,[3]而是一项法律义务。义务“这类行为能够使任何人都受到一种责任的约束”,“义务是一切责任的主要内容”。[4]为此,研究公务员的廉洁义务是如何确立的,确立的公务员廉洁义务有哪些以及公务员廉洁义务的履行需要怎样的制度,则具有重要的现实意义。
  一、公务员廉洁义务的确立
  
(一)公务员廉洁义务的设定及其规范结构
  早在1949年新中国成立之时,起临时宪法作用的《共同纲领》第18条规定中华人民共和国的一切国家机关,必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风,严惩贪污,禁止浪费,反对脱离人民群众的官僚主义作风。”该条规定的主体是“国家机关”。国家机关作为一个组织,是由具体的公务员构成的。只有如此,才有所谓的行为,才可以作为规范和调整的对象。“法学中实际使用的,特别是奥斯丁所界定的法律义务概念,只涉及制裁所针对的为不法行为的那个人。”[5]也就是说,该条规定的义务主体包括公务员,是对公务员的义务性规范。其中,公务员“必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风”,属于命令性规范,公务员应当按要求作为。“严惩贪污,禁止浪费,反对脱离人民群众的官僚主义作风”,则属于禁止性规范,要求公务员不得贪污和浪费。我国的1978年《宪法》第16条,也以命令性规范+禁止性规范的结构设定公务员的廉洁义务。
  我国现行《宪法》第27条第2款循1954年《宪法》第18条之先例规定一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”该款对公务员义务的设定仅为命令性规范且高度概括和抽象,未明确设定公务员的廉洁义务。但该款规定为低位阶的法律规范设定公务员的廉洁义务提供了宪法基础。我国《公务员法》第12条规定,公务员应当履行“清正廉洁”义务。除了这一命令性规范,该法又通过处分条款设定禁止性规范,“清正廉洁”义务予以具体化。第53条规定,公务员必须遵守纪律,不得有下列行为,“贪污、行贿、受贿,利用职务之便为自己或者他人谋取私利”,“违反财经纪律,浪费国家资财”,以及“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。
  命令性规范和禁止性规范可简称为命令和戒律,两者存在着如下区别:命令在空间和时间上都具有较大的选择区域,而戒律却没有这样的选择区域。[6]就公务员的廉洁义务而言,命令性规范代表着更高的廉洁目标,禁止性规范则是最低限度的廉洁要求。命令性规范+禁止性规范的结构,既有助于明确底限,又在于提倡更加廉洁。
  总之,我国公务员的廉洁义务是由宪法和法律设定的,其规范结构包括命令性规范和禁止性规范。
  (二)公务员廉洁义务具体化中的党纪导入
  “法学一直面临着对由社会和历史发展引起的各种变化作出反应的任务”,[7]因而形成了“一种有助于生长的法哲学”。[8]它的任务就是发展法律。廉洁义务规范也需要发展,因为法律以列举式规定往往无法穷尽,法律采用概括式规定予以穷尽则又缺乏明确具体性。并且,随着社会的发展,腐败行为也变得复杂多样。这就需要通过“法律规范与社会规范的关系(规范有效性、作用、结果、实效、选择性)”等联结点,经不断地螺旋作用,重构“惯熟的行为方向”,[9]使法律规范不断适应发展了的需要。
  1.基于概括性条款的具体化及党纪导入。我国自20世纪80年代开启改革开放和经济发展以来,先是在对外公务活动中,后是在国内公务活动中,逐渐出现了赠送和接受礼品的现象,需要加以遏制。“专制的国家有一个习惯,就是无论对哪一位上级都不能不送礼物,就是对君王也不能例外。”“在共和国里,礼物是可厌的东西,[10]因为品德不需要它们。”当时有效的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定[11](以下简称《奖惩规定》)对公务员廉洁义务的禁止性规范采取了列举加概括的立法技术。它是30年前制定的,并未明确列举禁止赠送和接受礼品行为。但《奖惩规定》中“其他违反国家纪律”这一概括性条款,可以成为解释或细化立法的依据。国务院遂根据这一条款,制定了多个有关赠送和接受礼品的行政法规和行政规范性文件,[12]实现了概括性条款的具体化。国务院的这些行政法规和行政规范性文件都是根据党的政策和纪律制定的。其中,有的根据中共中央的决定转化而来,[13]有的开宗明义指出了制定目的是“为了坚决贯彻党中央、国务院关于……保持党政机关廉洁的指示精神”,[14]还有的甚至是中共中央和国务院联合制定、发布的[15]《奖惩规定》中公务员廉洁义务的概括性条款,通过上述具体化导入了党纪,适应了反腐败的形势需要,纾解了列举规定与调整需求之间的矛盾。
  现《公务员法》第53条也作了同样的规定,即在列举规定15项违纪行为后,在第16项概括规定了“违反纪律的其他行为”。2007年国务院制定的《行政机关公务员处分条例》,[16]对廉洁义务未作出细化规定。2015年10月,中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》),对违反廉洁纪律的行为作了非常详细的规定。其中,有些违反廉洁纪律的行为,超出了《公务员法》列举的违纪行为范围。为了降低立法成本,适应反腐败实际需要,也可以不修改《公务员法》而修改《行政机关公务员处分条例》,把党纪转化为政纪,对接《公务员法》的概括性条款。根据《立法法》第65条第2款的规定,国务院有权为执行法律制定具体化规定。并且,国家纪律也并非法律保留事项。
  2.基于不确定法律概念的解释及党纪的导入。“在法律明确、清晰而肯定的地方,需要的是叙述;而在含糊、隐晦和不肯定的地方,需要的是推断和解释。”[17]我国《公务员法》第12条规定了公务员“清正廉洁,公道正派”的义务,第53条规定了公务员不得“利用职务之便为自己或他人谋取私利”。其中,“廉洁”、“利用职务之便”和“私利”均系高度概括的不确定法律概念,确保了公务员廉洁义务规范的包容性,但也失之宽泛和抽象,需要解释。
  我国在廉政建设方面,及时有效反映社会发展的是党纪规范。2015年10月,中共中央办公厅印发了《中国共产党廉洁自律准则》(以下简称《廉洁自律准则》),对“廉洁”作出了10条规定;同时印发了共133条的《党纪处分条例》,把“利用职务之便”扩展为“利用职权或者职务上的影响”,对“私利”作出了非常细致的规定。基于依法执政的理念和宪法序言关于各政党都必须以宪法为根本活动准则的宣示,党纪规范也应当在法治的框架内得以贯彻实施,应当与《公务员法》的廉洁义务规范对接。但《公务员法》第12条的概括性条款为“法律规定的其他义务”,第53条的概括性条款为“违反纪律的其他行为”。第12条的“法律”,根据已有的解释经验,并不包括行政法规和行政规范性文件,更未包括党纪。第53条的“纪律”仅限于政纪。10条《廉洁自律准则》和《党纪处分条例》的详细规定,不能作为《公务员法》第1253条概括性条款的准用性规范而进入公务员廉洁义务规范。
  在许多国家,法律解释是适用者尤其是法官的解释。根据我国《立法法》的规定,法律解释是立法者的解释,对《公务员法》的解释需要由全国人大常委会按立法程序进行解释。在实践中,全国人大常委会并未有效开展法律解释工作,往往以立法代替解释,或者由国务院通过细化行政立法来实现解释的目的。但是,适用者的解释实际上从来没有停止过。对公务员个案进行处理的机关在适用廉洁义务规范时,对涉及的不确定法律概念必然会加以解释。法律解释有“强调忠实于昔日的解释方法和强调适应未来(应干些什么)的解释方法”。[18]为适应未来,《廉洁自律准则》和《党纪处分条例》就可以作为适用解释的重要素材。
  可见,廉洁义务的具体化有细化立法和法律解释两种途径。在具体化过程中,往往会导入党纪。
  二、公务员廉洁义务的内容
  “法律义务的内容是与作为一个不法行为、成为制裁条件的那种行为相对立的(相反的)行为。”[19]应受处分的公务员行为都构成公务员的不作为义务,由此可以确定公务员廉洁义务的内容。公务员的首要廉洁义务,是不得贪污、受贿或行贿。违反这一义务的,轻者处分,重者入刑。公务员的又一重要廉洁义务是,不得兼任有酬职务或不得兼职取酬,更不得经商办企业。对这一义务,笔者已经在早时作过专门探讨,[20]公务员法》第53条也作出了明文规定。对上述廉洁义务,无须多作解释。需要讨论的是不得利用职务之便为自己或者他人谋取私利和不得违反财经纪律浪费国家资财两项廉洁义务。
  (一)不得利用职务之便为自己或他人谋取私利
  不得利用职务之便为自己或者他人谋取私利,在原“奖惩规定”中并未加以规定,在法律位阶上首先加以规定的系《公务员法》。
  1.私利。私利也就是私人利益或个人利益。庞德认为,利益就是要求、愿望和需要。他对利益进行了几乎像化学元素表那样的分类,认为个人利益“是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要和愿望”。“个人利益可以分作:人格的利益、家庭关系方面的利益和物质利益。人格利益就是那些包含个人的身体和精神方面的利益。”家庭方面的个人利益包括:“夫妇一方对整个社会主张或要求外人不应妨害他们的关系”,“夫妇双方对另一方提出的各种相互主张或要求”,以及“父母与子女关系的各种利益”。物质利益则是“个人基于经济生活的地位所提出的那些要求或需要”。[21]
  我国《公务员法》对“私利”既没有加以界定,也没有作列举式的规定。它的下位法《行政机关公务员处分条例》仅以不确定法律概念“财物”加以替代,也未明确。基于此前制定的,至今仍然有效的有关行政法规和行政规范性文件的规定,未经批准赠送和收受礼品属于应受处分的行为,礼品属于“私利”。除“礼品”外,对“私利”可供观察的是现《党纪处分条例》第八章“对违反廉洁纪律行为的处分”中对私利的具体规定。它规定的私利包括:财物、薪酬、礼品、礼金、消费卡(运动健身卡、会所和倶乐部会员卡等)、分配或购买住房中的利益、费用、服务、劳务、津贴、补贴和奖金等物质利益,以及权力、婚丧喜庆事宜、文化活动安排(旅游、健身、娱乐等)、特殊待遇、出入私人会所和情色等精神利益。
  从《党纪处分条例》规定的上述私利来看,涵盖了直接利益和间接利益,明显的利益和不够明显的利益;[22]人们常说的物质利益和精神利益。荣誉以及追求荣誉的自由等精神利益,有时甚至“比财富还贵重”。[23]利益包括物质利益和精神利益都具有价值,都可以计算。计算的依据包括利益的强度、持续时间、确定性或不确定性、临近或偏远、丰度和纯度。[24]
  2.利用职务之便。1997年的“党纪处分条例”(试行)中分别规定了“利用职务上的便利”和“利用职务或工作上的便利”;2003年的“党纪处分条例”和随后制定的《公务员法》所使用的则是“利用职务之便”。下位法《行政机关公务员处分条例》除了规定“利用职务之便”谋取私利外,还规定了“违反规定……摊派或者收取财物”的禁止性规范。违反规定的摊派,必然是利用职务之便。违反规定的收取财物,则不限于利用职务之便,还包括利用职务或地位上的影响或条件。2009年《刑法修正案(七)》将《刑法》第388条增设斡旋受贿罪,出现“利用职权或地位形成的便利条件”,区别于《刑法》第385条受贿罪的“利用职务上的便利”。在《刑法》上,对这两种情形是严加区分的。[25]现“党纪处分条例”将“利用职务上的便利”和“利用职权或地位形成的便利条件”合并规定为“利用职权或者职务上的影响”,不作区分地一并加以禁止。
  “利用”是一种既包括直接故意又包括间接故意的行为。根据“党纪处分条例”的规定,党员干部放任、纵容或默许与自己有紧密关系之人,包括亲属、情人和身边工作人员谋取私利的,都属于应受处分的行为。党员干部具有对他们有关廉洁的行为负责的义务。“通常,一个人只对他本人的行为负责。”但也有例外,有时人们还要对他人履行义务的行为负责,“对别人犯的不法行为负责。”[26]党员干部之所以“例外”地要对其他有关人员的行为负责,就在于党员干部的身份或地位。“当我们一旦获得某种地位的时候,任何事情,倘使足以使我们显得同那种地位不相称的话,我们就不应该做,也不应该容忍别人去做。”[27]
  基于现行《党纪处分条例》的规定,“利用职务之便”在适用时可以作扩大解释,即为直接故意或间接故意利用职权或者职务上的影响谋取私利。这种扩大解释的正当性在于,法律解释不仅应遵从技术而且还应遵从道德,法律不能与道德相分离。[28]
  3.谋取行为。对“谋取”的行为类型,《公务员法》未列举规定。根据现行有效的行政法规和规范性文件的规定,它包括以下几类:第一,赠送和收受礼品的行为。根据规定,未经批准赠送和收受礼品,或者收受的礼品未按程序上交的,构成违反廉洁义务。不过,有关规定并未对赠送和收受礼品行为作进一步具体化规定。第二,收取财物的行为。根据《行政机关公务员处分条例》第25条第3项的规定,收取财物行为以违反规定、收取对象系公民、法人或其他组织为条件。这类行为都是应受处分的行为。从廉洁义务来说,收取财物是除赠送和收受礼品以外,将财物占为己有或供他人收取的行为。第三,摊派行为。《禁止向企业摊派暂行条例[29]和《行政机关公务员处分条例》对此作了规定。根据规定,对摊派行为都属于应受处分的行为。但是,公务员只有将自己或他人的私人负担摊派给其他人时,才构成利用职务上的便利谋取私利。第四,挪用公款的行为。在我国《刑法》上,除了贪污贿赂犯罪外,还规定了挪用公款罪。国务院曾根据“奖惩规定”制定《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》,[30]规定不得挪用公款的义务。但《公务员法》对挪用公款未作单独规定。《行政机关公务员处分条例》第23条在以权谋私之外列举规定了挪用公款行为。如果从《公务员法》的禁止性规范类型来看,则它属于以权谋私的一种具体类型。第五,其他为自己或他人谋取私利的行为。现行《党纪处分条例》第80-87、93-95、103条列举规定了12类具体“谋取”行为,如“接受可能影响公正执行公务的宴请或者旅游、健身、娱乐等活动安排”,“搞权色交易或者给予财物搞钱色交易”,等等。在适用时,这些都可以作为解释其他谋取私利行为的解释素材。
  4.谋取的对象。公务员法》对谋取的私利原来系谁的利益,并无限定。从文义上来看,谋取的对象既可以是国有资产或公共利益,也可以是私人财产或私人利益。现《党纪处分条例》对谋取对象的规定,则印证了上述文义理解。《行政机关公务员处分条例》对摊派和收受财物,限定为“公民、法人和其他组织”的财物。其实,是把公共的财产变成私人的家业,把共和国成为巧取豪夺的对象,[31]还是谋取《宪法》第1113条所保护的私人财产和利益,并不影响违反廉洁义务的性质。
  (二)不得违反财经纪律浪费国家资财
  孟德斯鸠观察到了我国历史上君臣的节俭和奢侈。他认为,我国历史上颁发过一些节俭的法律。各朝代的开国皇帝都是在战争的艰苦环境中成长起来的,推翻了骄奢淫逸的统治,知道节俭之益和淫逸之害。但三四代皇帝之后,皇帝和官僚们又成为腐化、奢侈、懒惰、逸乐的俘虏。皇朝再次崩溃,如此循环反复。[32]
  在西方产业革命蓬勃发展和快速上升时期,也曾出现奢侈浪费的现象。奢侈者甚至宣称:奢侈是人类文明和社会繁荣的标志,是生产发展和科技创新的动力。但葛德文却认为,奢侈浪费是非正义的。“假设一个人比另一个人拥有更多的财产是正确的,不管这项财产是他的辛勤所得还是他祖先所遗。按照正义的要求,他应该把这项财产看作一种信托,并慎重地考虑怎样加以使用才可增加自由、知识和道德。他没有权利任意支配一个先令。[33]多余的财产没有用作慈善服务是犯罪,奢侈浪费是人类的毒瘤。“如果精神比单纯的躯体存在更为可取,如果一切通情达理的研究家所应该有的愿望是:不只是人要繁殖,而且幸福也要增多,那么穷奢极欲就是人类的毒瘤。”[34]
  奢侈是从他人的劳动中获取安乐。“一个被奢华腐蚀了的灵魂,它的欲望是很多的,它很快就成为拘束它的法律的敌人。”[35]对普通公民浪费个人财产的行为要批判,对公务员的奢侈浪费应禁止。公务员的收入相对于工商企业界人士来说,是很有限的。公务员奢侈浪费的财产,无非来源于两个方面:利用职务之便使用私人利益或国家资财,或违反财经纪律使用国家资财。对公务员利用职务之便使用私人利益或国家资财的奢侈浪费行为,属于利用职务之便为自己或者他人谋取私利。对违反财经纪律浪费国家资财,则需要单独规定。
  “奖惩规定”指出,公务员不得“浪费国家资财,损害公共财物”。对此,《国务院办公厅关于严禁滥发钱物和赠送礼品的通知》进行了细化规定,《国务院纠正行业不正之风办公室关于清理党政机关及其工作人员利用职权无偿占用企业钱物的实施意见》针对新形势作了进一步具体规定。以此为基础,《公务员法》规定为:不得“违反财经纪律,浪费国家资财”。
  公务员的这一廉洁义务由两个要件组成,即违反财经纪律和浪费国家资财。上述两个要件必须同时具备还是具备其中之一即可受处分?《财政违法行为处罚处分条例[36]为了纠正财政违法行为,维护国家财政、经济秩序,规定了公务员违反财政纪律的行为种类及其处分种类。该条例的处分要件仅限于违反财政纪律,不涉及浪费国家资财。现行《党纪处分条例》对党员的廉洁义务,除个别情形外,都是以“利用职权或者职务上的影响”+谋取私人利益加以组合规定的。相应地,对不得违反财经纪律浪费国家资财的廉洁义务,都是以“违反规定”+浪费国家资财进行组合的。由此可见,现《党纪处分条例》对违反财经纪律浪费国家资财的处分,原则上要求两个要件同时具备。除了“违反规定”的内涵和外延远大于“违反财经纪律”外,对《公务员法》“违反财经纪律,浪费国家资财”要件理解,可借鉴现“党纪处分条例”的两要件说。
  基于《财政违法行为处罚处分条例》侧重于对财政违法行为及其处罚处分的规定,现行《党纪处分条例》对“违反财经纪律”的规定仅为准用性条款,没有规定“违反财经纪律”的具体内容,而具体规定了“浪费国家资财”及处分的种类,具体包括第96—102条。这些经验,值得《行政机关公务员处分条例》修改和实施时借鉴。
  三、公务员廉洁义务的履行
  公务员廉洁义务的履行,也就是对廉洁义务规范的遵守和服从。弗里德曼把对法律规范的服从区分为三种形态,即基于同等地位人集团和亚文化集团影响的服从,基于“内心声音”影响的服从,以及基于制裁的服从。第一、二种形态的服从,提供了对公务员进行廉洁教育的可能空间;基于第三种形态的服从,表明了对公务员履行廉洁义务进行监督的必要性。
  (一)公务员的廉洁教育
  1.公务员的前节俭教育。“服从的第三种重大力量是内心声音,即良心、道德感情、服从的愿望和正确感。”[37]不能否认,绝大多数公务员都有良好的道德和法治素养,信任廉洁规范的正当性,愿意为廉洁政府作出自己的努力,有着自觉履行廉洁义务的习惯。自觉履行廉洁义务习惯的养成,则需要教育。“人们最需要提醒的事情是他们的义务;因为对于他们的权利,不论是什么权利,他们总会自觉地注意到的。”[38]
  “规则针对的人不是孤立的,而是生活在社会中的。他们要受社会的影响。”[39]公务员来自社会。公务员的廉洁有赖于社会的节俭之风,社会的节俭需要公民教育。从国家和社会的角度看,我国的公民教育有着良好的实践和基础,并将继续完善。[40]节俭教育要与理想教育相结合。“善行的主要源泉,是理想。一个只顾眼前享乐的人,将永久是欲念和私心的奴隶。他不会有任何原则来抑制自己的欲望或者促使他去从事公正爱人的事业。”[41]人的节俭和理想教育,必须从少年时代做起。“在青少年时代思想受到的影响,一般到老不忘。”[42]
  社会是以家庭为组织细胞的。节俭和理想教育的更好形式应该是家庭教育。我国历来就有节俭的文化传统。“奢则不孙,俭则固。与其不孙也,宁固。”“俭,德之共也;侈,恶之大也。”节俭和理想教育曾是家训族规的重要内容。[43]把节俭和理想教育的家训族规形式继承和发扬光大,让人人养成节俭习惯,建设节俭型社会,具有重要的现实意义。只有这样,公民进入公务员系统后才有可能廉洁自律。否则,公务员的廉洁就缺乏社会基础,就会出现“前腐后继”。[44]
  2.公务员的后廉洁教育。公务员之间的相互模仿和影响,如惩戒或奖赏有关廉洁义务的履行对其他公务员的影响,弗里德曼称之为遵守法律中同等地位人集团和亚文化团的影响。他认为同等地位者不仅是制裁的源泉,也是模仿和灵感的源泉。”[45]
  在一个纪律组织体中,上级主导着下级的发展空间和前程,上行下效自是必然。“政者,正也。子帅以正,孰敢不正?”“君子之德风,小人之德草,草上之风,必偃。”我们现在也常通过表彰“优秀县委书记”,公布贪官忏悔录等形式,对公务员进行教育。
  我国公务员的廉洁教育已经制度化。首先,我国的公务员大多是中共党员。对党员公务员来说,根据《中国共产党章程》的规定,学习是首要义务。组织党员学习,是基层党组织排在第二位的任务。党员公务员有义务接受包括党的廉政纪律在内的教育,学习党的廉政政策。其次,参加培训是《公务员法》赋予每位公务员的权利。《公务员法》设专章规定了公务员的培训。廉洁义务是公务员培训的必要内容。再次,宪法宣誓。根据全国人大常委会法令的规定,我国公务员任职时应进行宪法宣誓,宣誓的誓词之一就是“廉洁奉公”。[46]这项宣誓既是公务员表达的一种决心,也是一种严肃教育。
  我国当前的主要问题不在于有没有廉洁教育,而在于如何提升它的效果。有研究表明公务员廉政教育的参与意愿受教育信念、教育满意度和感知有用性三个变量的共同影响;教育满意度受感知有用性和教育信念的双重影响,其中感知有用性的作用更加明显。”[47]因此,不断增强廉洁教育的有用性,激发公务员参与廉洁教育的积极性,是今后要解决的重点问题。
  (二)公务员的廉洁监督
  许多国家把公务员分为政务官和文官。对政务官廉洁义务的监督,首先是选民通过议员或媒体进行的。“允许每个人发表意见乃是现代世界的原则。”[48]议员由选民选出,对选民负责。如果议员无法或不能传递选民的意见和声音,则无法继续获得选民的信任,难以再次当选。媒体是以新闻自由为后盾的。“所谓新闻自由,从传统上讲是指有发表与政府相反意见的自由。”在传统的新闻自由权得到实现后的当代,“焦点是新闻界是否享有从政府和政府官员那里获得消息的自由,记者是否享有为消息来源保守秘密的自由”。[49]如果议员和媒体的批评还不能约束政务官的行为,廉洁从政,则是议会的行动,乃至弹劾。同时,对文官的监督则是选民通过议员或媒体,经由中立或超党派的文官惩戒委员会实现的。
  我国的公务员从对应政务官和文官的角度讲,也可以分为选举类公务员和任用类公务员。但任用类公务员的任用主导权实际上由选举类公务员而非独立机构主导,任用类公务员并非中立者而是选举类公务员的从属者。从公务员的义务和监督角度看,并未对两类公务员作各自的制度设计,而实行同一套制度,即公众通过举报投诉或通过媒体舆论发动监督,监察机关进行追究。这套制度的问题较多。例如,在公众环节,过分依赖举报投诉制度,甚至倡导或认可孟德斯鸠早就批评过的匿名信。人大代表比较虚化,新闻媒体缺乏独立,人大及其常委会立于事外。负责惩戒的主要组织是各类国家机关内部的监督部门,如行政系统内部的监察机关,监督机关与被监督机关严重同构。这套制度更为重要的问题是它无法对党员选举类公务员即领导岗位公务员实行监督。领导岗位公务员依法律由人大选举、向人大负责,无法由监督机关监督;依照党规,他们的党内职务由党组织任命、向党组织负责,也无法由监督机关监督。作为党组织的监督机关和作为国家机关的监督机关合署办公,共同监督,也只能解决前述问题中的党政衔接,其他问题依然存在。基于腐败案件中错综复杂的利益关系,任用类公务员与选举类公务员间的从属关系,以及监督制度的缺陷,一段时间以来,我国公务员的腐败现象非常严重。
  根据全国人大常委会的法令,[50]我国未来将通过整合现有的公务员监督机构(包括检察院的反贪局),设立监察委员会。监察委员会主任由本级人大选举产生;副主任、委员由主任提请本级人大常委会任免。监察委员会对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,并接受监督。监察委员会依法对本地区所有公职人员实施监察,享有检查、调查、移送公诉的职权。根据中共中央的改革方案,监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公。它与中央军委一样,既是党的机构,又是国家机构。
  设立监察委员会在我国法学界引起了广泛讨论,涉及它的合宪性及其宪法地位,职能及其权力边界,作为监督者如何受到监督等。但是,它无疑是我国法治反腐的重大举措和进步。监察委员会系人大设立的国家机构之性质,可以大大改进入大站在监督之外的境况,充分发挥人大监督选举类公务员履行廉洁义务的作用。如果廉洁监督的其他环节上的问题也能借此得以改进,则可以较好地监督公务员切实履行廉洁义务。
  结语
  笔者以宪法为基础,立足于《公务员法》,结合有关行政法规和行政规范性文件,讨论了公务员廉洁义务的确立、内容和履行。以法社会学上的法律规范与社会规范的联结点为理论工具,分析了将党纪中的廉洁要求导入到法律上廉洁义务规范的路径,以及廉洁义务规范的适应性。这种分析是中性的、技术性的,与“价值无涉,’。[51]以此为基础,讨论了公务员廉洁义务内容可解释的空间。由此也认识到,党纪的要求严于法律。正所谓“法律所不禁止而为荣誉所禁止的东西,则其禁止更为严格;法律所不要求而为荣誉所要求的东西,则其要求更为坚决。”[52]对廉洁义务的履行,则强调了廉洁教育及自愿履行廉洁义务的重要性,讨论了我国监督公务员履行廉洁义务的制度缺陷,说明了监察委员会对监督公务员履行廉洁义务的作用。





注释:
    [1][法]孟德斯鸠:《罗马盛衰原因论》,婉玲译,商务印书馆1995年版,第54页。
  [2]参见[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1982年版,第19—22页。
  [3]参见[英]边沁:《道德与立法原理导论》,时殷弘译,商务印书馆2000年版,第68页。
  [4][德]康德:《法的形而上学原理》,沈叔平译,商务印书馆1997年版,第25页。
  [5][奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第65页。
  [6]参见[德]阿图尔·考夫曼等主编:《当代法哲学和法律理论导论》,郑永流译,法律出版社2002年版,第341—344页。
  [7]同上书,第464页。
  [8][美]本杰明·内森·卡多佐:《法律的生长》,刘培峰等译,贵州人民出版社2003年版,第14页。
  [9]前引[6],考夫曼等书,第466、470页。
  [10]前引[2],孟德斯鸠书,第67页。
  [11]1957年10月23日全国人大常委会通过,1957年10月26日国务院公布,2005年4月27日国家主席令第35号废止。
  [12]参见《国务院关于在对外活动中不赠礼、不受礼的决定》(1980年11月7日国发〔1980〕282号,1984年3月31日国发〔1984〕48号修订),《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受的规定》(1988年12月1日国务院令第20号发布),以及《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》(1993年12月5日国务院令第133号发布),等。
  [13]参见《国务院关于修订在对外活动中赠送和接受礼品的几项内部规定的通知》,1984年3月31日,国发〔1984〕48号。
  [14]《国务院办公厅关于严禁滥发钱物和赠送礼品的通知》,1988年9月22日,国办发〔1988〕54号。
  [15]参见《国务院纠正行业不正之风办公室关于清理党政机关及其工作人员利用职权无偿占用企业钱物的实施意见》,中共中央办公厅、国务院办公厅1994年7月6日转发,中办发〔1994〕10号。
  [16]2007年4月22日国务院令第495号发布。
  [17][英]边沁:《政府片论》,沈叔平译,商务印书馆1996年版,第114页。
  [18][美]波斯纳:《法理学问题》,苏力译,中国政法大学出版社1994年版,第343页。
  [19]前引[5],凯尔森书,第66页。
  [20]参见叶必丰:《“辞官下海”与廉政监控》,《政治与法律》2004年第4期。
  [21][美]罗·庞德:《通过法律的社会控制·法律的任务》,沈宗灵等译,商务印书馆1984年版,第37—39页。
  [22]参见[美]弗里德曼:《法律制度》,李琼英译,中国政法大学出版社1994年版,第175—180页。
  [23]前引[2],孟德斯鸠书,第32页。
  [24]前引[3],边沁书,第87页。
  [25]参见《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》,2003年11月13日,最高人民法院,法〔2003〕167号。
  [26]前引[5],凯尔森书,第78页。
  [27]前引[2],孟德斯鸠书,第32页。
  [28]参见前引[18],波斯纳书,第337页。
  [29]1988年4月28日国务院发布。
  [30]1988年9月13日国务院令第13号发布,2007年4月22日国务院令第495号废止。
  [31]参见前引[2],孟德斯鸠书,第21页。
  [32]参见前引[2],孟德斯鸠书,第102—103页。
  [33][英]威廉·葛德文:《政治正义论》(第一卷),何慕李译,商务印书馆1982年版,第90页。
  [34][英]威廉·葛德文:《政治正义论》(第二、三卷),何慕李译,商务印书馆1982年版,第782页。
  [35]前引[2],孟德斯鸠书,第98页。
  [36]2004年11月30日国务院令第427号公布,2011年1月8日国务院令第588号修订。
  [37]前引[22],弗里德曼书,第128页。
  [38]前引[17],边沁书,第21页。
  [39]前引[22],弗里德曼书,第123页。
  [40]参见孔月霞:《论公民教育在中国的发展趋势》,《理论与现代化》2009年第1期;檀传宝:《论公民教育是全部教育的转型——公民教育意义的现代化视角分析》,《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)2010年第5期。
  [41]前引[34],葛德文书,第327页。
  [42]前引[34],葛德文书,第325页。
  [43]参见岳庆平:《中国的家与国》,吉林文史出版社1990年版,第113—116页;曾晓林:《客家谱牒中族规家训的法人类学思考》,《江西社会科学》2007年第4期。
  [44]参见佚名:河南省交通厅原副厅长二进宫背后:4任厅长“前腐后继”,http://news.dahe.cn/2015/ll-05A05932786.html,2017年5月6日最后访问。
  [45]前引[22],弗里德曼书,第125页。
  [46]参见《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》,2015年7月1日全国人大常委会通过。
  [47]张增田等:《公务员廉政教育参与意愿实证研究:教育满意度的中介效应》,《广州大学学报》(社会科学版)2015年3期。
  [48][英]鲍桑葵:《关于国家的哲学理论》,汪淑钧译,商务印书馆1995年版,第274页。
  [49][美]希尔斯曼:《美国是如何治理的》,曹大鹏译,商务印书馆1986年版,第385页。
  [50]《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,2016年12月25日全国人大常委会通过。
  [51]参见[德]马克斯·韦伯:《社会科学方法论》,韩水法等译,商务印书馆2015年版,第151页。
  [52]前引[2],孟德斯鸠书,第32页。



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