一、问题的提出 中国早已制定《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等环境要素保护的单行法唯独缺乏将土壤作为一个独立的环境要素进行保护的单行法。 现在正在起草《土壤污染防治法》。 污染场地修复责任主体范围的界定原则是污染者负担原则,这属于行为责任。 大气污染、水污染、海洋污染等责任的归属都依据污染者负担原则判定,场地修复责任主体范围界定并没有拘泥于该原则,而是发展出由土地权利人在一定条件下承担状态责任的通行做法。 “污染场地”指由行政机关确定的需要实施修复的地块、场址、场所、土壤等等。 “修复”取广义,包括针对土壤采取的以污染治理为目的的事后措施和直接服务于这些措施所做的调查、计划或者其他准备。 针对污染场地的事后措施包括清理污染和整治土壤的措施。 清理污染指清除已经存在的土壤污染物或者固定污染物以防止污染扩散,旨在保证其无害性。 整治土壤指使被损害的土壤质量达到满足一定土地功能的状况,旨在恢复其有用性[1]。 “修复责任”限于针对土壤的行为,并不包括因行政违法导致的财产处罚, 只要其与修复土壤有直接关联无论是否由违反法定义务所致, 都属于 “修复责任”。 修复责任形式上可能是责任主体实施修复行为,也可能是承担修复费用。 土壤修复责任属于公法责任而非私法责任, 行政机关关于修复对象、修复责任内容等的决定具有公定力。 行政机关的行为具有优先于个人的意思力,可以单方面决定个人的权利和义务,直到被有正当权限的机关取消或者确认其无效为止,是受到“合法的”推定,相对方不得否认其效力[2]。 本文讨论的修复责任仅指私人的修复责任。 虽然会涉及到私人责任主体不明或者缺乏修复能力或者情况紧急,由行政机关实施修复而成为事实上的修复责任主体,但不是本文重点。 二、大陆法系国家和地区的立法例 (一)德国立法例 德国在1998年3月17日出台《土壤保护法》 该法于1999年3月1日生效。 修复对象包括出现有害变化的土壤和污染场址。 土壤出现有害变化和污染场址的认定遵循法定的标准和程序。 1.责任主体范围 造成土壤有害变化或者污染场址的当事人及其概括继受人、不动产所有者和占有者,有义务修复发生有害变化的土壤、污染场址以及土壤有害变化或污染场址导致的水污染。 一旦污染物出现,要考虑排除污染和固定污染的措施以永久性防止污染物扩散。 上述措施不可能采取或者不能合理采取时,其他保护和限制措施应该被实施。 被商业法和公司法要求对拥有不动产的法人负责的人在法人需要对土壤有害变化或场址污染负责时,有义务实施修复;放弃财产所有权的人,也有义务实施修复1不过,这不适合这类当事人,即在污染行为发生当时,当事人预计对土壤的影响不会发生,因为他已经达到合适的法律要求, 而且其善良诚信值得保护,对此应该进行个案考虑2。 德国《土壤保护法》沿袭传统警察法和安全秩序法的原则,污染行为人的行为只要与污染结果有直接因果关系,不论是否有可归责事由,都应负担土壤污染整治义务3。 德国联邦宪法法院在2000年作出了两起关于土壤污染状态责任的的判决。 法院认为,土地所有者或者占有者责任属于状态责任,因其对于土壤居于有管领力的状态。 状态责任人在获得财产时知道违反秩序的事实或者至少知道类似状况的事实,必须承担秩序法上的法律责任[3]272。 联邦宪法法院法官在有关裁定中指出:财产所有者没有任何形式导致污染,也没有在购买土地时有所认识,而对于工业化的后果负担责任,是不合适的,因为没有具体以及与危害原因的关联性所存在的利益[4]。 因此,土地所有者在购买时知道土地受污染的,应承担修复责任。 另外, 不动产的前所有者在1999年3月1日后转让不动产,知道或者应该知道相关土壤有害变化或者场址污染的,有义务修复。 其免责条件是,购买不动产时, 相信不存在土壤有害变化或污染场址,而且他的相信值得保护,对此应当在个案中加以判断4。 因此, 德国污染场地修复的责任主体包括:污染者及其概括继受人, 土地的所有者或占有者,土地的前所有者,放弃财产所有权的主体。 2.责任主体之间的关系 涉及到多方义务当事人, 不论义务形式如何当事人有权在彼此之间索赔。 没有其他处理方案的情形下,提供赔偿的义务和程度,应当取决于一方或另一方造成危害或损害的程度。 准用民法典有关规定, 细节上可作必要变更5。 按照民法典有关规定, 连带债务人中的一人无法偿还所分担款项的其无法偿还部分由其他有分担义务的债务人负担可见,多方责任主体对外承担连带责任,实施修复的主管机关也有权向义务人索赔。 土地所有人所负担的土壤污染修复费用, 可以依法向污染者求偿不过,污染者有破产或倒闭的情形,土地所有人实际上承担最后的责任和费用[5]。 (二)日本立法例 日本《土壤污染对策法》制定于2002年5月2日,最后修订于2011年6月24日[6]。 符合一定条件、需要采取清除污染、防止污染扩散和其他阻止污染危害健康的措施的地区被称为需要采取措施的地区。 1.责任主体范围 《土壤污染对策法 》规定的 “所有者等”指曾使用已经被废止的特定设备生产、使用或处理特定有害物质的工厂或企业所在地的土地所有者、管理者或占有者6。 对于都道府县知事划定的需要采取措施的地区,场地所有者等有义务按照都道府县知事的指示采取清除污染、防止污染扩散和其他阻止污染危害健康的措施(即清除措施等)7。 都道府县知事划定为需要采取措施的地区的如果有证据表明是场地所有者等之外的其他人造成污染,所有者等没有异议的,污染者及其因继承合并、分立的继受人有义务按照都道府县知事指示采取清除措施等8。 污染者及继受人、场地所有者等都属于责任主体。 2.责任主体之间的关系 对需要采取措施的区域, 只有在找到污染者后,所有者等才能解脱责任,所有者等往往首先被行政机关要求采取清除措施等,而且能否找到污染者或者污染者是否有能力采取措施存在不确定性从这个意义上所有者等可算是第一责任人[7]30。 所有者等采取清除措施等,可以向污染者索赔,污染者已经承担费用或者被视为承担费用的除外9。 如果所有者等已经实施清除措施等且知道引起污染者的身份而3年内没有行使费用求偿权, 该权利消灭。 如果实施清除措施等已过20年,费用求偿权同样消灭1。 在所有者等和污染者的关系上,所有者等承担不真正连带责任。 都道府县知事不能准确无误地查明采取清除污染等措施的指示发给谁, 且对污染置之不理违背公共利益时,可以自身采取清除污染等措施,费用由责任人支付2。 这自然需要都道府县向责任人追偿。 (三)韩国立法例 韩国的《土壤环境保护法》于1995年1月5日出台,历经多次修改,最近一次修改发生在2011年4月5日。 该法明确规定,土壤污染损害实行严格责任,当由于土壤污染造成的损害发生时,造成土壤污染的主体应对这些损害做出补偿并净化被污染的土壤,自然灾害或者战争造成的除外3。 责任主体需要承担修复责任的对象包括两类。 第1类是常规测量、土壤污染的实际情况调查或详细土壤调查的结果显示土壤污染超过令人不安的水平的土壤4。 第2类是符合一定条件、环境部长指定的需要采取应对措施的地区5。 1.责任主体范围 责任主体共有以下4类6:(1)排放、泄漏、丢弃土壤污染物或对污染物疏忽而造成土壤污染的主体;(2)设施造成土壤污染发生的情形下,拥有、占有或经营因土壤污染受到控制的设施的主体;(3) 通过转让获得了因土壤污染而受控制的设施,或者由于合并、 继承和其他原因在总体上继受第(1)、 (2) 项规定的主体的权利和义务的主体;(4) 通过 《民事执行法案》 中的拍卖,《债务人恢复权利和破产法案》 中的转化,《国家税征收法案》《海关法案》 或者《地方税框架法案》中查封财产变卖或者相当于上述3种程序的其他程序接管了因土壤污染受控制的设施的主体。 其中,第(1)项指污染者,第(2)、(3)、(4)项指污染设施的所有者、占有者、经营者。 不过,如果在通过转让获得因土壤污染而受控制的设施的主体(不包括由于合并、 继承和其他原因在总体上继受第(1)、(2)项规定的主体的权利和义务的主体)和第(4)项的情况下接管了因土壤污染受控制的设施的主体,在以下情形下不承担责任:该主体无辜、无过错,主体通过转让或接管该设施前所进行的土壤环境评估能够证明因土壤污染受控制的设施的污染程度低于令人不安的水平。 这是上述主体的免责条件,举证责任由被告承担。 2.责任主体之间的关系 两人以上造成土壤污染,无法确定到底是谁造成的,每人必须对损害的补偿和被污染的土壤的净化承担连带责任7。 (四)中国台湾地区立法例 台湾地区《土壤及地下水污染整治法》于200年2月2日制定,2003年和2010年两次修订。 需要加以修复的场址有两类:污染控制场址和污染整治场址。 1.责任主体范围 1)污染行为人、潜在责任人 污染者被分为污染行为人和潜在污染责任人污染行为人具有行政违法性,潜在污染责任人并不违反行政法律规范。 污染行为人或潜在污染责任人有义务调查控制场址、拟订并实施污染控制计划,调查整治场址拟订并实施评估计划,采取措施减轻污染危害或避免污染扩大,拟订并实施整治计划。 2010年修订法律时,新增“潜在污染责任人”为责任主体,针对合法排污业者及农田水利会。 这参考了美国严格责任[7]41,此次修订纳入潜在污染责任人的观念, 只要有排放污染物到土壤或地下水中均可能成为潜在污染责任人,对污染场址负相关责任[8]。 “潜在污染责任人”符合环保条例,不属于真正的污染行为人,台湾地区环保主管部门表示对责任的认定应从严解释,应当恪遵善尽查证责任后才能加以处分,以避免对经济层面造成重大冲击[9]。 潜在污染责任人在主管机关代为履行相关义务支出费用金额上仅缴纳一半,凸显和污染行为人在责任轻重上的区别。 2)污染土地关系人 污染土地关系人指土地经公告为污染控制场址或污染整治场址时,不属于污染行为人的土地使用人、管理人或所有人8。 污染行为人或潜在污染责任人不明或不拟订控制场址的污染控制计划时,主管机关得视财务状况及场址实际状况,采取适当措施改善;污染土地关系人在有关主管机关采取适当措施前,应当拟订并实施控制场址的污染控制计划。 整治场址的污染行为人或潜在污染责任人不明或拒不调查整治场址、拟订并实施评估计划的,污染土地关系人应当调查整治场址、拟订并实施评估计划。 在主管机关进行土壤、地下水污染整治前,污染土地关系人应当拟订并实施整治计划。 未尽善良管理人注意义务的污染土地关系人, 应就主管机关就控制场址或整治场址实施调查、采取措施、提出或实施整治计划或整治目标而支出的费用与污染行为人、潜在污染责任人负连带清偿责任1。 3)让与人(前所有者) 台湾地区环保主管机关公告的事业所使用的土地移转时,让与人应提供土壤污染评估调查及检测资料,并报有关主管机关备查;没有依法提供的, 土地让与人与未尽善良管理人注意义务的土地污染关系人一样,对相关费用负连带清偿责任2。 综上,污染行为人、潜在污染责任人、污染土地关系人、土地让与人都属于污染控制场址和整治场址的责任主体范围。 2.责任主体之间的关系 未尽善良管理义务的污染土地关系人,需与污染行为人、潜在污染责任人负连带责任。 污染土地关系人履行有关义务的费用,有权向污染行为人或潜在污染责任人求偿。 污染土地关系人已经清偿的费用,得向污染行为人及潜在污染责任人求偿3。 污染土地关系人有权就自己因履行相关义务而支出的费用或者向主管机关已经支付的采取措施的费用,得向污染行为人或潜在污染责任人求偿。 土地让与人即前所有人没有提供土壤污染评估调查及检测资料报请有关主管机关备查的,与未尽善良管理人注意义务的土地污染关系人一样,对相关费用负连带清偿责任。 行为符合环保条例的潜在污染责任人和违反环保条例的污染行为人在责任上有所不同。 潜在责任人的清偿责任仅为总支出费用的一半,潜在污染责任人就履行有关义务所支出的费用,有权向污染行为人求偿4。 由于潜在污染责任人和污染行为人都会被有关机关命令履行义务,事实上也属于连带责任。 三、英美法系国家的立法例 (一)美国立法例 美国解决污染场地修复的法律主要是1980年颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法》。 1986年《超级基金修正及再授权法》,1996年《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》,2000年《超级基金回收平衡法》,2002年《小规模企业责任减免和综合地块振兴法》,对该法加以修订,以缓解该法规定的严厉责任的负面影响。 根据该法,只有列入“国家优先清单”的场地才有可能得到修复。 1.责任主体 《综合环境反应、赔偿与责任法 》规定的潜在责任人有4种类型:一是船舶或设施的目前所有人或经营人,即发生危险物质释放或释放危险的船舶或设施的当前所有人或经营人;二是船舶或设施的前所有人或经营人,即危险物质处置时的设施所有人或经营人;三是处置危险物质的安排人,指通过合同、协议或其他方式,凭借第三人拥有或经营的设施安排危险物质的处置或处理,或为处置自己或他人拥有的危险物质安排运输的人;四是为处置危险物质负责运输的人,即运输人5。 1)设施的所有人或经营人 这里的所有人或经营人包括当前设施的所有人或经营人,以及危险物质处置期间设施的所有人或经营人。 众多联邦法院判决,只要在危险物质处置或释放时对该设施拥有所有权,就足以产生“所有人”责任,至于所有人是否参与实际经营管理则在所不问。 “经营人”只要对相应设施存在事实上的控制,责任即产生,而不问其是否参与危险物质的处置。 如果信托人有权利控制信托财产的利用并且明知信托财产用于危险物质的处置,则信托人成立 “所有人”责任。 通常情况下,财产管理人或遗嘱执行人承担“经营人”责任[10]60-61。 《综合环境反应、赔偿与责任法》明确将3类主体排除在“所有者或经营者”之外:一是因破产、拖欠税款、抛弃或其他情形政府作为管理者职能非自愿获得所有权或控制权的州或地方政府; 二是未参与船舶或设施管理、为保护船舶或设施上担保利益而拥有所有权标志的主体;三是在行使抵押权前没有参与船舶或设施管理的主体1。 此外,有几类“所有人或经营人”不是潜在责任人。 为避免从合同获得设施的主体承担过重的责任,《超级基金修正及再授权法》增加“善意所有人”抗辩条款。 《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》增加“善意预期购买人”抗辩,很大程度上是为那些将来可能购买受污染地块的购买人设计的。 《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》将 “ 毗邻不动产所有人” 从 “ 所有人或经营人” 中排除, 在场地的污染是因其他场地污染迁移所致的情况下, 符合法律规定的条件的所有者和经营者不需要承担责任。 2)“运输人” 危险物质的运输人属于责任人,前提是处置危险物质的场地是运输人选择并最终决定的,如果运输人能证明是由危险物质的产生者或者他人指定的,运输人不承担责任,继而适用“安排处理或运输危险物质的人”的条款,由“安排人”负责[11]。 3)“安排人” 对“安排人”的认定,联邦法院发展出3项认定原则[10]44-50。 根据有用产品原则,当事人之间的合同标的是有关有用产品的交易, 及时在其后的污染设施清理中发现合同标的中的危险物质, 当事人不成立“安排人”责任。 根据危险物质产生者原则,即便当事人没有安排危险物质处置,只要他是被处置的危险物质的来源,也要承担“安排人”责任,不可援引“有用产品原则”免责,根据该原则, 资源回收经营人不会承担“安排人”责任,因为他不是危险物质的产生者;相反,如果当事人生产有用产品,生产的副产品为危险物质,因为该行为人的行为制造出危险物质并提高污染风险, 应承担 “安排人”责任。 第3个判断原则为有权控制原则, 其理论基础在于根据危险物质处置决策权的归属,来判断“安排人”责任的成立。 污染者可以纳入 “安排人”范围。 此外,《综合环境反应、赔偿与责任法》规定几种情形下,“安排人”和“运输人”免除责任。 《超级基金回收平衡法》设置资源回收抗辩条款,以消除对资源回收行业的不利影响2。 《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》规定“安排人”和“运输人”中的符合一定条件的轻微责任方可以免责3; 产生市政固体废物的、供居住用的不动产的所有者、经营者或承租人以及符合一定条件的小公司和非盈利组织可以免责4。 2.责任主体之间的关系 虽然《综合环境反应、赔偿与责任法》没有规定,但联邦法院通过判例形成潜在责任人连带责任适用标准。 所有依据“法律身份”被确定为责任主体的人,原则上需要承担连带责任,但被告通过优势证据理论并根据《侵权法重述》就责任的可分配性举证的,可解除连带责任[10]115-122。
连带责任主体之间责任份额的分配,法院根据合适的公平的因素在多方主体之间进行5。 (二)英国立法例 英国1995年7月19日制定的《环境法》第2A部分规定“污染土地”。 具体包括两类,一类是被国务大臣指定为特别场地的,这类场地属于严重的污染土地,还有一类是地方主管部门指定的特别场地之外的污染土地。 1.责任主体范围 造成或者故意允许物质进入土地而导致土地被认定为污染土地的人员有责任修复土地6。 某些主体造成或者故意允许物质进入土地, 而这些物质逃逸到其他土地的,也对其他土地的修复负有责任7。 经过合理调查,没有发现要承担修复责任的污染者,污染土地现在的所有者或占有者是责任人8但有两个例外。 第一,污染物质发生逃逸的,污染物质接受地或者逃逸经过地的所有者或者占有者不是责任人9。 第二,污染者因为其明显的作为或不作为,已经造成或者故意允许物质进入某土地,该土地所有者或者占有者没有造成或者故意允许物质进入土地,且物质又逃逸到其他土地的,该土地所有者或者占有者对于其他土地没有修复责任,该土地所有者或者占有者造成或者故意允许物质逃逸发生的除外1。 这里的土地所有人区分2种情形2:(1)对于英格兰和威尔士的土地而言,指不论按照自己的权利还是作为其他人的受托人, 有权接受高额地租的人;或者虽不以高额地租出租土地,如果土地出租, 仍有这种权利的人,但不包括没有实际占有不动产的抵押权人;(2)对于苏格兰的土地,指目前有权接受, 或者如果出租土地的话有权接受相关地租的人,包括受托人、代理人、看护人或监护人,就公共或市政土地而言,包括被委托管理土地的人,但不包括没有实际占有担保对象的可继承财产担保的债权人。 2.责任主体之间的关系 污染土地所有者或占有者承担责任的前提是: 经过合理调查, 没有发现应承担修复责任的污染者。 这体现了污染土地的所有者或者占有者和污染者之间的责任承担的顺位关系。 英国环境交通与地方事务部(英国环境食品及乡村事务部的前身) 于1999年针对污染土地修复责任归属对责任主体加以分类[12]。 A级责任者或A级责任群,即造成或者故意允许物质进入土地而导致土地被认定为污染土地的人员,这是修复责任归属的第1优先顺位,其修复责任的范围仅限于自身行为所造成的部分,而非对场地上所有污染物都加以治理。 B级责任者或B级责任群是目前土地所有人或地上物拥有者,属于修复责任归属的第2优先顺位。 执法机构在以下情形下应当自己实施修复:(1)为了防止紧迫的严重危害或者水体的严重污染;(2)被执法机构要求实施修复的人不能执行修复;(3)决定不收取费用或者决定只收取部分费用的;(4)经过合理调查,没有发现相关修复责任人的3。执法机构实施修复的,有权向责任人追偿费用,如果有两个或者两个以上的责任人的,按照确定的比例追偿4。 多个责任人之间不负连带责任,各自对土壤修复承担按份责任,份额由执法机构根据国务大臣颁发的指南确定。 四、场地修复的行为责任和状态责任分析 (一)责任主体的范围 各国或地区责任主体名称和类别不尽相同,但大体归为2类。 一类是污染者;一类是污染场地的权利人,如所有者、管理者、经营者,现所有者和前所有者。 关于污染者的名称,相对一致,通常名曰“污染者”,台湾地区则将污染者划分为“污染行为人”和 “潜在污染责任人”,美国立法中并没有 “污染者”的提法,污染者被涵盖在“安排人”的范围内。 污染场地的权利人名称差异略大,德国称“土地的所有者或者占有者”,日本称“所有者等”,韩国叫“拥有、 占有或经营因土壤污染受到控制的设施的主体”,台湾地区则称“污染土地关系人”,美国名 “船舶或设施的所有者或经营者”, 英国叫 “土地的所有者或占有者”。 污染者责任往往是严格责任,而污染场地权利人在满足一定条件时才承担责任。 德国立法并没有规定,但联邦宪法法院则认为,土地所有者免除修复责任的条件是购买土地时不知道土地受污染的情况。 按照日本立法,所有者等只有在知道另有他人是污染者时,免于担责。 韩国立法规定,拥有、占有或经营因土壤污染受到控制的设施的主体免于责任的条件是其无辜、无过错,通过转让或接管设施前的土壤环境评估证明污染程度低于令人不安的水平。 在中国台湾地区,尽了善良管理义务的污染土地关系人,依法提供土壤污染评估调查及检测资料报请有关主管部门备查的土地让与人即前所有人,则不必与污染行为人、潜在责任人承担连带责任。 在美国,善意所有人、善意预期购买人和符合一定条件的受到其他场地污染迁移所致的污染场地的所有者不承担责任。 根据英国立法,发现有污染者另有其人的,污染土地所有者或者占有者不承担责任。 需要指出的是,污染场地权利人的责任免除,通常由土地权利人自己举证。 (二)责任主体之间的关系 污染者责任基于因果关系,污染场地权利人责任并非基于因果关系,以故意、过失为前提,这是从终局责任归属上的判断。 污染场地权利人的责任具有2个特征。 第一,在时间上往往作为第一责任人在污染场地被认定后,污染者难以确定时,行政机关出于及时且有效修复土壤的考量,往往命令土地权利人予以修复。 第二,土壤修复责任最终属于污染者,非终局责任人即没有故意、过失的土地权利人承担责任后有权向终局责任人污染者追偿有关费用。 没有故意、过失的土地权利人和污染行为人之间是不真正连带的关系。 通常立法都只是强调多个责任人之间承担连带责任,不涉及内部责任份额的分配,在一定程度上并没有彻底解决因修复责任产生的纠纷,仅仅是保证了土壤修复的完成, 将纠纷留给了连带责任人。 英国直接由行政机关确定每个责任人的责任份额,减少了连带责任人内部关于责任份额大小的纠纷解决成本。 (三)污染场地修复状态责任 污染责任主体的追究,通常遵循“污染者负担” 原则,殊无疑义。 新《环境保护法》第5条将其表述为“损害担责”。 污染场地权利人本身也是受害人, 也需要承担修复责任,只有在自己举出一定证据后方能免除责任, 或者在实施修复后向污染者追偿。 这似乎是对污染者负担原则的否定,涉及到状态责任的理论。 1.状态责任的概念 土壤修复责任或者义务都是源于行政法,课以行政法责任或义务应以行为人为重心,在例外情形下对非行为人课以责任或义务,此即所谓“行为责任”和“状态责任”之分。 按照状态责任理论,在各类涉及污染防治、危害预防等领域,行为责任的追究不足以达成立法目的时,令对物有事实管领力的主体背负一定责任[13]。这称之为“状态责任”。状态责任是一种对物责任,是一种以物为中心的责任,通常是以排除危险、恢复物的安全状态为内容。 2.有关国家和地区实行状态责任的依据或理由 德国现行土壤污染防治立法起草过程中,联邦土壤污染防治专家草案就是以警察法规上的状态责任为基础,确定由污染原因人之外的土地所有人承担土壤污染净化费用。 根据德国法的一般理念, 对个人或社会,警察当局负有保护法律和秩序免受紧急侵害的义务。 从公民个人角度看,当公共安全或秩序存在具体的危险时,作为警察法上相关措施的相对人, 负有采取排除危险行为或状态的义务。 危害由行为引起的,相对人负行为责任;危害由物(含动物) 的性质或状态引起的, 相对人负状态责任。 状态责任并非基于危害的发生有因果关系,而是因为对发生危害之物有事实上的管领力,主张以对物的所有或占有而对其事实上的管领力作为导致负有排除危险义务的因素。 土地所有者或者占有者自然成为排除土壤污染义务的主体,尽管其责任或义务应当定位为污染者责任的补充[3]270。 德国状态责任的理论基础在于财产权的社会责任。 根据德国基本法第14条,财产权负有义务,财产权之行使应同时有益于公共福利。 日本《土壤污染对策法》将土地所有者等1认定为实施污染对策的第一责任人。 如果土地所有者等实施修复的,可以向污染者索赔。之所以规定土地所有者等为第一责任人有如下理由[7]30:(1)从风险控制角度看,土地所有者等因其对土地的支配权而有责任对因土地污染带来的对周边地区的健康风险实施管控;(2)从政府管理角度看,在短时间内一般很难确定土壤污染者,但确定土地的支配者比较容易;(3)从污染治理受益者角度来看,污染治理对于土地所有者等实现土地将来经济效益非常必要土地所有者等是污染治理的受益者;(4) 从治理资金来源角度,政府制定了对于非污染者的土地所有者进行资金支持和税收优惠等制度,使得土地污染治理对于土地所有者等不会造成极重的负担。 中国台湾地区对于状态责任的肯认理由集中体现在“司法院”的解释。 “司法院”释字第400号解释称:“宪法第十五条关于人民财产权应予保障之规定,旨在确保个人依财产之存续状况行使其自由使用、收益及处分之权能,并免于遭受公权力或第三人之侵害,俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严。 惟个人行使财产权仍应依法受社会责任及环境生态责任之限制,其因此类责任使财产之利用有所限制,而形成个人利益之特别牺牲,社会公众并因而受益者,应享有相当补偿之权利”。 特别是土地资源是人民不可或缺的生存条件,并具有易破坏性及不宜恢复性等特质,土地所有人、管理者、使用者既享有土地使用的利益, 也应当负担社会义务,承担适时排除对土地危害的责任[13]。 因此,只要状态责任没有达到“特别牺牲”的程度,没有超过财产权社会责任忍受的范围,在土壤污染防治方面具有重要意义。 美国《综合环境反应、赔偿与责任法》未遵循普通法上的“行为”判断标准,而是以相应主体的“法律身份”作为判断标准。 只要相应主体符合该法所界定的 “法律身份”, 即使该主体与危险物质的处置、处理或释放不存在任何关系,也会产生责任。 很多情况下,设施的“现所有人或经营人”在危险物质处置时还未与污染设施存在任何关系,从因果关系角度不属于责任人,但将其纳入责任人范围,不仅有利于激励未来设施购买者或者承租人在签订相应协议前对设施进行环境调查,而且,可以促进设施所有人对设施环境质量进行评估并采取相应清理行动,因为通常情况下,主动采取清理行为的费用小于被强制采取行动的费用[10]42。 3.污染场地修复状态责任的正当性 状态责任的正当性源于当代社会无处不在的风险现实。 过去的社会基本上属于物质缺乏型社会,相应地物质财富的确认、保护和分配成为法律的主要内容。 当代社会正逐步迈入风险社会,这种风险不是个人面临的而是整个人类面临的,不易被感知的,并且不能被归咎于具体的技术缺陷,它们是工业化的大规模产品[14]。 理论上风险控制不应当有漏洞,但现代社会的风险泛滥,仅动用公权力力量不足以堵死漏洞,有时需要公民负担,当然,负担不得超过合理限度。 土壤环境风险的控制自然首要制裁土壤环境风险的制造者,即污染者,但前提是土壤环境风险被发现,而无处不在的土壤环境风险令环境行政机关难以全部及时发现和觉察,遑论及时和有效加以控制。 此外,寻找污染者往往需要较长时间和高昂的成本,这就需要一个恰当的责任主体能及时有效控制土壤环境风险,“及时”和“有效”体现了效率的价值,显然最恰当的责任主体是距离土壤环境风险发生地“最近”的主体。 这个污染者之外的“最近”的主体,就是“土壤”即“物”的“主人”,因此,土地的所有人、管理人、使用人负有排除危害的责任,这并非因为与危害有因果联系所发生的责任,而是因为对发生危害之物有事实管领力而负责,这就是“状态责任”。 状态责任运用在土壤污染防治法领域,具有正当性,在其他领域的运用则需要斟酌。 从环境要素角度,单项污染防治法包括水污染防治法、海洋污染防治法、大气污染防治法和土壤污染防治法。 这几种环境要素中,只有土壤具备典型的“物”的特征,土壤属于有体物、独立物和特定物[15],能在其上设立所有权和其他物权, 权利人能对其具备管领力;水、海洋、大气则难以在其上设立民事权利,难以对其具备和行使管领力。 要求于管领对象缺乏管领力的主体对管领对象的污染危害负责,无异于要求主体做其无法做到之事[16]。 就土壤污染危害的紧迫性而言,环境行政机关基于及时且有效的修复污染场地的目的,有权裁量选择状态责任人的责任优先于行为责任人,因为前者对于危害来源的污染物具有法律上或事实上作用的支配可能性,对污染物的数量、性质、特点以及危害性比较了解,也对土地和土壤的信息掌握相对准确全面,较能早日达成排除危害或者控制风险的目的。 特别是重大污染所形成的修复责任,需要修复的土地不属于行为责任人所有的,而行为责任人即污染者难以确定或者虽然得以确定但缺乏财政上的给付能力时,基于立法目的考量及时且有效的排除危害, 由状态责任人负担较能有效解决问题当然,终局责任还是属于污染者。 五、结论 土壤修复责任主体范围的判断有2个原则:一是污染者负担,一是场地控制者负担。 污染者负担的基础是因果关系,是与人的连接,属于行为责任场地所有者的基础是管领力,是对物的连接,属于状态责任。 污染者负担原则作为环境法的一项基本原则其经济学基础是外部费用的内部化,即污染者应当为排污损害环境付出一定的费用用以治理环境[17]其实该原则也可以理解为“行为者负责”的具体运用。 “自由要求个人的责任只限于假定他能够判断的东西,要求个人在行为时必须就他所能预见的范围考虑结果,尤其要求个人只对他自己的行为(或者在他照顾之下的那些人的行为)负责”[18]122,“自由不仅意味着个人拥有选择的机会和承受选择的负担,它还意味着个人必须承担自由行动的后果,并接受对自己行为的赞扬或非难。 自由与责任不可分[18]107。 ”这是法律公平价值的体现。 不过,该原则的施行费时、费力。 确定谁是土壤的污染者需要证明当事人行为和场地污染之间存在因果关系,这对于责任追究者行政机关而言也绝非易事,这个过程往往艰难而且漫长,土壤污染的扩散和蔓延在因果关系的求证过程中每时每刻都在发生。 于是需要辅之场地控制者负担原则。 这是法律效率价值的体现这两项原则中,污染者负担是首要的,场地控制者负担是补充性的,在适用污染者原则存在困难情况下,适用场地控制者原则。 2项原则共同决定责任主体的范围,2项原则的顺位决定责任主体之间的优先顺序。
中国正在起草之中的《土壤污染防治法》应该秉承新《环境保护法》规定的具有普遍适用性的“损害担责”原则规定污染场地修复的行为责任,同时也要根据土壤污染的特点辅之以场地控制者负担的原则规定污染场地修复的状态责任,共同构筑严密而合理的污染场地修复责任体系。
|
