4月17日，《湖南省规范行政裁量权办法》（以下简称《办法》）正式实施。这个在全国率先发布的《办法》将对行政执法带来什么变化呢？记者近日采访省政府法制办主任许显辉，就此作出分析解读。

行政机关“自我加压”

“《湖南省规范行政裁量权办法》出台，就是为了规范行政行为，防止权力滥用，尽力减少行政执法的随意性，尽量杜绝行政权力的异化。因此，有人形象地把这个《办法》的作用概括为为了‘让权力在阳光下运行’。它是湖南省行政机关‘自我加压’式的革命。”省政府法制办主任许显辉这样对记者说。

所谓行政裁量权，就是行政机关行使行政权的过程中，在法律法规的规定限度内作出适当裁量的选择权。任何一项裁量权都有一定幅度和范围的自由度，而法律对行政机关怎样行使裁量权没有作出严格的规范和要求，这样就存在容易被滥用甚至异化的可能性。行政裁量权的滥用还存在一定的隐蔽性。行政裁量权即使出现显失公平的处理时，由于行政主体所作出的行政处理决定仍然在“法定幅度和范围”内，就会造成裁量行为表面上“合法”而不易被发现的情形。

据了解，《办法》共12章72条，它针对不合理行政行为现象多发领域，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例“五个基本制度”，重点对行政审批、行政确认、行政处罚等8类行政行为的裁量权进行了全面、系统的规范。

严禁“钓鱼执法”、“放水养鱼”

前不久，上海发生的“孙中介事件”，使“钓鱼执法”成为舆论热词。在利益驱动下，执法人员不惜自作“诱饵”，违背了行政执法应当遵守合法合理、程序正当、诚实守信的基本要求。“钓鱼执法”很容易对行政相对人合法权益造成侵害，同时也严重损害了行政机关形象，导致其权威和公信力减退。

针对在行政裁量权行使过程中可能出现类似“钓鱼执法”的问题，《办法》第五章第三十条规定：行政机关应当采取发布信息、提醒、建议、引导等行政指导方式，预防公民、法人或者其他组织可能出现的违法行为；严禁行政机关采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式，致使公民、法人或者其他组织违法并实施行政处罚。许显辉介绍，作出这样的规定，是为了让行政机关在执法过程中杜绝“钓鱼执法”，严禁行政机关设置“执法陷阱”，从而充分保障行政相对人合法权益。

坊间所说的“放水养鱼”、“以罚代管”，是指行政机关先放任违法行为再实施行政处罚，以及实施行政处罚后不纠正违法行为。这种执法，违背了行政处罚设立的初衷，是对行政裁量权的滥用。 许显辉说，“放水养鱼”、“以罚代管”破坏了正常的行政管理秩序，损害了政府公信力和法律权威。为此，《办法》第三十一条规定：行政机关对违法行为应当及时采取措施予以纠正，不得先放任违法行为，再实施行政处罚；不得因已实施行政处罚而放任违法行为持续存在。

不能“同事不同罚”

4个人同时在宾馆打牌赌博，被治安民警抓住处以经济处罚，4个人的罚款额各不相同，却都在法定处罚幅度之内。

这样的事，要是放在过去，人们甚至当事人会认为其处理合法。果真如此吗？《湖南省规范行政裁量权办法》实施以后，这样的行政执法本身变得违法了，碰到如此境地的当事者可以根据《办法》申请行政复议，要求撤销处罚决定。

《办法》第二章“一般规定”里明确了实行行政裁量权的行使规则制度，要求行政机关行使行政裁量权必须“平等对待公民、法人或者其他组织，不偏私、不歧视”。许显辉解释说，平等对待，不偏私，不歧视，是我国宪法有关“公民在法律面前一律平等”的规定的具体体现。公民的人格权是平等的。平等权是人权的重要内容。法人和其他组织，是拟人化的组织，也有“人格”。行政机关实施行政裁量权，不论公民的性别、年龄、民族、肤色、宗教信仰、社会地位等，不论法人和其他组织的所有制性质、规模大小等，对其权益要平等地保护，对其违法行为要同等制裁，不得偏私和歧视。“同事不同罚”的现象不应该也不能再出现了。

杜绝“同事不同办”

省政府法制办一位处长向记者讲了自己亲身经历的事。有一次，他与同事到一家具有行政许可权的省直单位调研，看到有两家下级单位因为相同的事来到这里申请行政许可，其中一个大的单位递上一纸申请书就办成了事，而另一家被告知除了申请书外，还要提供申办行政许可的其他所有材料。他问办事员：“为什么一家单位当场就可以办完，而另一家单位不可以呢？”对方回答：“因为这家单位大。”

这就是典型的“同事不同办”。

为了杜绝“同事不同办”现象，《办法》第二章第九条规定了行政机关行使行政裁量权应当遵守考虑相关事实因素和法律因素，排除不相关因素的干扰等规则。许显辉说：“有了这个规定，今后行政机关进行行政许可就要照章办事，不能添加‘人为因素’；办事单位因此也有了申请行政复议的‘尚方宝剑’。双管齐下，就可减少甚至杜绝‘同事不同办’。”

“一律顶格处罚”退出视线

人们或许记忆深刻：过去在有的地方，标语横幅写着“违犯某某办法，一律顶格处罚××元”。这样的行政执法做法，现在就是违法行为。许显辉说，每种违法行为，其情节、性质、社会危害等都不可能完全一样，行政执法者应当根据具体情况具体分析，适当裁量，一律顶格处罚，没有考虑相关事实因素，有违立法目的。

这次实施的《湖南省规范行政裁量权办法》第五章第二十八条规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。当事人有法定的从轻、减轻或者不予行政处罚情形的，应当从轻、减轻或者不予处罚。同时，《办法》指出，行政处罚应当实施法律、法规、规章规定的有幅度的罚款，一般应当适用中限以下罚款。

许显辉说，在行政执法类别中，一般有行政许可、行政处罚、行政强制等，其中行政处罚无论在立法实践，还是在行政执法实践中，运用都是最广泛的，当事人的抵触心理最为强烈。“一般应当适用中限以下罚款”的规定，会极大缓解执法者与当事人之间的对立情绪。（记者 陈勇 何淼玲 通讯员 郑礼华）