摘要：私法领域中合同相对性及其突破都是源于对合同主体的意思表示施加法律约束,而公法领域中的行政协议也存在行政机关的意思表示,因而公法领域中的行政协议也存在合同相对性的突破问题。合同相对性在私法上的突破是一种有限突破,该有限性体现在:其一,第三人不能够成为合同承担履行责任的一方;其二,第三人不能够替代合同一方作为诉讼当事人。但是在公法领域的行政协议,其意思表示在公共利益保护与社会秩序维护方面都有着与私法合同不同的表现,从而导致行政协议在合同的相对性方面有新的突破。行政协议打破了传统私法合同没有突破的相对性约束,即在合同的履行主体、合同的涉诉主体以及责任主体方面有所突破。

关键词：合同相对性;行政协议;意思表示;行政职权;法律责任

合同具有相对性且该相对性存在一定的突破已经是私法领域的共识。《民法典》第456条：“依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外”被认为是我国法律对合同相对性的规定。同时合同的相对性也存在一定的突破，在现代大陆法国家，债权的相对性和物权绝对性的区分只是相对的，随着债权的物权化、责任竞合等现象的出现，合同相对性受到了冲击和突破。合同相对性及其突破主要是在私法领域内基于平等主体之间的讨论而形成的共识，但合同相对性突破的问题在公法领域却鲜有人关注。公法领域中的行政协议，即行政合同的合同主体之间存在相互不平等的法律关系，因而公法与私法领域基础法律关系上的差异导致传统私法领域中的合同相对性突破规则难以直接适用到行政协议方面。尤其是2019年最高人民法院出台了行政协议司法解释之后，行政协议类案件数量激增，行政协议在合同相对性的突破方面的研究就显得更加迫切与重要。行政协议的合同相对性突破问题也随着案件的增多而成为现实问题，如2013年甲土地储备中心与乙有限公司签订“国有土地收购协议”，随后双方因合同履行发生纠纷诉至法院，法院认定涉案协议为行政协议并于2020年将该案发回重审。但是在2014年的时候，甲土地储备中心的职权发生变化，该储备中心的管辖范围被省政府调整，其所有的征收土地的权力被划归该省的丙管委会。因而，如果该协议需要继续履行，则能否由丙管委会履行甲、乙双方签订的合同中的甲土地储备中心的合同义务？换句话说，涉案行政协议中能否突破合同的相对性，由合同以外的主体来履行合同？行政诉讼法与有关司法解释罗列的有名行政协议都是“混合契约”，是兼有公法关系与私法关系的混合体。因此，该问题的解决需要研究合同相对性在私法中产生的根源是什么，而合同相对性突破的基础又是什么。然后在前述基础之上对比研究在公法领域合同与私法领域的合同相对性突破基础的差异是什么，这样才能得出行政协议在合同相对性突破方面的新突破。

一、合同相对性源于需要以意思表示确定合同的责任承担主体及内容

合同相对性产生的根源是私法主体基于自由意志表达形成意思表示，法律需要约束意思表示，即意思表示主体承担与意思表示相应的法律责任。在此基础之上就产生了合同相对性的核心要素，即合同责任承担主体相对的产生于合同签字各方之间，这是对私法主体自由意志的约束。

（一）合同相对性源于对私法主体自由意志承担法律责任的约束需求

合同相对性原则最早发端于罗马法中对法律责任承担的对象范围规定中。在罗马法中，债被称为“法锁”。该称呼试图将债规定为债权人与债务人之间的一种义务，该义务不能约束到债权人与债务人之外的其它人，这样债权就具有“相对性”，成为债权人与债务人之间的“法锁”。罗马法中合同具有严格相对性的重要原因在于当时的债务具有人身性，即债务人如到期不履行一定债务时，债权人可以将其人身作为“物”合法占有。债务人以其人身作为对债务的担保，于是“债务人的人身成了抵押物，假如债没有偿还，债权人就可以没收此‘物’，甚至在没有偿还的情况下，他可以杀死或关押债务人，或将其出卖为奴。十二表法规定，如债权人为多人，则可以将债务人杀死并切成几块”。当债具有强烈的人身性责任的时候，合同当然应当具备相对性，否则可能会导致合同外的人因为合同债务的承担成为奴隶甚至被杀死的严重后果。如此严重的后果只能由在合同上签字的当事人来承担，合同之外的第三人与合同中约定的权利与义务没有任何关系，因而合同的权利与义务就限定在合同签字人之间。因而承继了罗马法传统的欧洲国家也承继了合同的相对性理论，认为：“债权请求权是仅存在于债权人和债务人之间的法律关系，与第三人完全无关，当事人与第三人之间因而没有任何法律关系的连接”。此种仅特定债权人得向特定义务人请求给付之法律关系，学说上称之为债权之相对性，与物权所具有得对抗一切不特定人之绝对性不同。可见，合同相对性最初与确定人的法律责任承担对象范围相关，即合同相对性主要解决的是合同责任都需要哪些主体来承担，由于人身的不可替代性从而使得合同具有了相对性。合同相对性在英美法系及大陆法系都基本上得到了认可，成为约束合同签订主体的重要原则。

随着社会的发展，人身作为债权的客体逐渐退出了历史舞台。人身尽管不再作为承担债务法律责任的对象，但是法律责任的形成中却更强调了“人”的因素，即人的自由意志在法律责任实现中的作用，这些责任形成了合同的相对性。人的自由意志在合同相对性中的作用主要在于两个方面：第一，人基于自由意志作出表达形成意思表示，由此人自由地与其它主体形成合同关系，该关系确定了合同的责任主体。这些基于人的自由意志表达而形成合同的过程体现了私法自治，而人与人之间交往的私法活动中最大特点也在于自治。这即是说，私法自治给个人提供一种受法律保护的自由，使个人获得自主决定的可能性。个体的人自主决定选择了其它主体签订合同之后，合同只能相对地约束签订合同的各个主体，而合同之外的主体则不受合同约束。私法自治是民法体系中高位阶的根本性原则，其主要精神在于“个人自主”和“自我负责”。因而自治不仅仅是自由意思的表示，也是对私法主体自由意志的一种法律约束。实际上自治的本质在于“自我负责”，即合同主体需要为自己的意思表示承担法律责任。第二，人的自由意志受到自己作出的意思表示产生的法律责任约束，该约束体现在合同主体基于意思表示的相应内容而承担相应的法律责任。当事人的意思成为万能的和至高无上的，合同法中一切理论与制度也当然都以意思来进行解释；合同不再是客观的相对关系，而是当事人意思的产物，缔结尚且如此，更不用说合同的效力范围了。合同相对性在根本上体现的是作为合同主体的人承担相对的责任，即合同主体承担合同所约定的法律责任，合同以外的责任不予承担。这在根源上说明，意思表示的法律约束只对作出意思表示的主体有效果，非意思表示的主体则不受合同法律责任的约束。

人的自由意志经过私法规范之后形成意思表示，意思表示是私法的核心理论。该理论最有意义的地方就是荷兰法学家格劳秀斯提出的“承诺拘束理论”，其核心在于对意思表示是对合同主体产生法律拘束力的依据。从合同相对性的演变历程来看，合同的相对性实际上是通过确定法律责任来实现对合同主体意思表示的一种约束。合同相对性的理论支点是：当事人在为自己设定权利义务，其效力仅及于缔约当事人，无论利益或者不利益，只要当事人自愿接受，法律自无干涉的必要。合同相对性问题本质上是合同主体的意思表示受到法律规定的约束之后承担相对的法律责任的问题。私法领域合同相对性源于合同主体基于意思表示而承担相关的法律责任，而公法领域的行政协议实际上是行政机关与行政相对人之间的相互意思表示而形成，因而作出行政协议的主体之间的的意思表示也会受到法律的约束。

（二）公法上的行政协议也存在合同的相对性及其突破情况

公法范围内的行政机关与私法主体一样也存在意思表示，因而也可以基于意思表示形成行政协议并出现合同相对性以及突破。公法领域中行政机关的意思表示受到一定限制，实际上私法领域也有许多意思表示类似于公法领域的意思表示。私法领域存在着大量的社团、法人等人合性的组织，这些组织中有按照一定程序作出共同意志的行为。有些学者基于传统民法理论不认可这些按照一定程序共同意志所形成的意思表示。还有认为共同意志所形成的意思表示属于民事行为中的多方共同决定的事项，如决议是与合同相对性不同的事项，甚至不认为其构成合同。基于类似的理由有些民法学者不认可在公法领域也存在意思表示。但无论是私法上的共同法律行为、决议行为还是公法上的行政行为，都只不过是人的一种意志表达，只不过不是个体的意志表达，而是一种集体意志表达，该表达将各个个体的自由意志经过一定程序之后形成集体意志表达，实质上还是表达的各个个体的自由意志“集合”而已。因而无论是行政机关的意思表示，还是民事上的共同意思表示，本质都是人的意志表示，当然受意思表示的规则约束。行政机关的意思表示与民事主体中的法人意思表示的形成过程在本质上没有区别，都是成员按照一定程序行为之后形成集体意志。

行政法上行政机关的意思表示与私法主体的意思表示在体现合同主体的自由意志方面并没有实质性的区别，即行政机关的意思表示也是一种自由意志表达所形成的意思表示。英国行政法权威威廉·韦德教授指出：过去，人们通常认为，广泛的自由裁量权与法不相容，这是传统的宪法原则，但是这种武断的观点在今天是不能被接受的，……现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权。现代统治所面临的复杂社会事务使得立法机关无法以细致的立法来完全约束行政机关的裁量空间，实际上，只有行政机关充分地发挥裁量权才能将社会事务处理的合法又合理。这就意味着，行政主体必须具有独立于立法机关和司法机关的意志，并在具体的行政活动中相对自由地实现其独立意志……只是在属于较为重要性的事务方面，自由选择空间被法律保留所限缩而已。行政机关受到法律、上级机关等等限制的自由意志与私法领域的主体一样也能够基于自由而作出具有法律效力的意思表示。既然基于意思表示而产生的合同法律责任是合同相对性的产生根源，加之行政协议中存在着行政机关与行政相对人之间的意思表示的合意，那么行政协议必然也存在合同的相对性。进而行政协议的合同相对性的突破也必然产生于相同的基础，即合同主体的意思表示及其受约束的因素。搞清楚了私法合同相对性突破的根源之后，探究行政协议的相对性突破就只需要从行政协议的意思表示及其约束与私法合同存在的不同之处入手就会势如破竹。

二、合同相对性的突破源于社会利益及秩序的保护需求

合同相对性出现突破的根本原因在于为了保护社会公共利益及秩序，该突破指合同的责任承担主体超出了合同的约定，这是对合同主体意思表示的进一步约束。

（一）私法合同中相对性基于利益保护的需求而出现有限突破

当前，学界主流观点都承认合同相对性在一定程度上可以有所突破，合同相对性理论的源头罗马法也在实践中认可了合同相对性的例外。罗马法在适用的过程中逐渐承认了一种适用债的相对性规则的例外情况，即当缔约人与第三人有利害关系时，更准确地说当向第三人给付是一种本来就应该由缔约人履行的给付时，合同当事人订立第三人利益契约有效。罗马法对合同相对性原则的突破仅是第三人可享受到合同之利益，随着法治的发展，罗马法在合同相对性更重要的突破是赋予第三人有权提起对合同的侵权之诉。到了法学昌明时期，关于代理及转移债权的理论逐渐形成，法学家遂根据这两种理论，承认契约当事人以外的第三人得以当事人的代理人或债权受让人的名义，向有履行义务的当事人直接诉请给付。可见在相对性的突破过程中，利益的区分与保护是一个关键因素。即将合同当事人的利益与第三人的利益分类保护，合同之外的第三人可能会是社会公众中的任何一个人，保护第三人的利益实质上就是保护由社会中合同签字主体以外任意一个人的利益所抽象集合而形成的公共利益。因而将利益区分为个体利益与公共利益并按照公共利益高于个体利益的标准实施保护。

总体而言，对合同相对性的突破，各国法律往往持谨慎的态度。如法国仅在特别的情况之下，合同才对第三人产生效力，所谓合同对第三人的效力，原则上体现为第三人享有权利。当代法国学界的主流观点认为：“合同的相对性原则仅是意味着第三人不会因为他人之间订立的合同而成为合同的当事人（即债权人和债务人），但并不意味着合同不对第三人产生任何的影响。”法国法已经构建了如下基本范式，即合同相对性保护合同当事人之间的权利与义务，但在涉及到第三人利益的时候，第三人可以针对合同当事人提出合理的要求，尤其是涉及第三人利益保护之时。因此，由法律直接规定相关第三人享有一定的权利、承担一定的责任也有必要。当合同约定的权利与义务的行使影响了第三人所享有的权利之时，第三人基于公共利益保护的需要而享有针对合同的诉讼请求权。合同相对性原则突破情形中的第三人请求权的权利来源既有当事人在合同中的约定（如利他合同制度），又有法律的直接规定（如债权人的代位权制度）。

我国最高人民法院的一些规定也被学界视为突破合同相对性，这些突破主要涉及建设工程合同领域的第三人利益保护方面，尤其是当前有一些给予第三人诉权的相关规定。国内一些地方司法机关也规定了第三人诉权的问题。这些规定都是基于公共利益保护而允许第三人向合同当事人提起侵权诉讼或者反过来，由合同主体向第三人提出侵权诉讼。但这些突破都是基于第三人自己的利益受到侵害而产生的诉权，第三人并不能基于合同当事人之间的约定的权利与义务而向合同签字一方提起诉讼。因而，尽管第三人基于权利受侵害可以突破合同相对性享有一定的诉权，但是第三人能否突破合同相对性成为合同权利享受或者义务承担的一方却没有在私法领域得到突破。从合同相对性来看，当前国内学界主流观点认可突破合同相对性的合同类型是利益第三人合同、第三人负担合同、债的保全中的债权人的代位权和撤销权等。因此，我国学者常将合同相对性原则的例外称之为涉他性合同，这些突破都是针对第三人权利保护方面的突破，并没有出现第三人可以介入合同的权利行使或义务履行。

总之，当前私法领域中合同相对性突破是一种有限的突破，主要限制在第三人利益保护方面，在两个方面并没有突破合同的相对性：其一，第三人不能够替代合同一方作为诉讼当事人；其二，第三人在没有合同约定的情况之下不能介入合同成为合同的行使权利或履行义务的一方。

（二）社会利益及秩序与个人利益及自由之间的矛盾推动合同相对性突破

现代社会合同相对性源于合同主体基于意思表示而承担相应的法律责任，这是对意思表示的初次约束；而合同相对性突破的关键也在于对合同主体的意思表示进一步限制，即让合同主体承担了合同以外的法律责任。因而，能否对合同主体基于自由意志作出的意思表示进行约束是合同相对性产生与突破的关键因素，而在现代社会中，对合同主体自由意志能够作出限制的基础因素是社会中每个合同主体的利益集合所抽象而形成的公共利益。公共利益主要由两部分构成，即个体利益抽象而成的社会利益以及社会公众安宁生活所必需的社会秩序，因此，私法中合同相对性的突破就取决于两对矛盾的演化结果，即个人利益与社会利益以及个体自由与社会秩序。

首先，个人利益与社会利益方面的矛盾冲突决定了个人利益需要让步于社会利益，因此，基于个人意志所形成的合同需要在与社会利益相冲突的时候作出让步，从而产生合同相对性的突破。个人自由意志的表达是为了个人的利益，而个人生存于社会之中，因此，个人利益就会与社会利益产生冲突，此时，为了保护社会利益往往需要个人利益作出让步，否则，任何一个人的个体利益都将无法保护。严格的合同相对性原则已越来越难以满足平衡社会利益、实现司法公正的需要，因而，各国合同法开始承认合同相对性原则的例外。突破合同相对性的根本原因在于社会利益保护的需要，因为合同处于社会交互关系之中，一个合同的履行必然会影响到社会中的其它人，社会利益平衡的需要就会突破合同的相对性。合同主体的自由意志行使的时候需要受到社会的一定限制，即在社会利益保护的需求推动之下，与合同无关的第三方可能会承担合同中约定的权利与义务，从而产生合同相对性的突破。我们必须在他人的自由的、进行自我保护的主张或期望与他人的意志所涉及的他人的合理期待或被他的意志的期望影响的他人的合理的预期之间进行权衡。因此，私法主体预期法律后果的实现并不能仅仅考虑其个人自由意志的表达，还要考虑社会群体对该意志的合理期待或信赖，即，要兼顾个体意志所代表的个体利益和他人合理信赖所代表的社会利益。应该对主体外显意志所指向的他人合理信赖给予关注和保护，以此消解我国目前民事立法中的立法逻辑矛盾，并实现个体生活中的社会利益与公共生活中社会利益的协调。他人的合理信赖代表的是合同以外社会公众的利益，这些利益抽象集和就是社会利益，因此，个人利益与社会利益发生冲突的时候，个人利益需要向社会利益作出让步。当涉及社会利益的时候，可能作为社会利益代表的第三人并没有在合同中有任何的意思表示出现，但是其有权要求合同当事人在相应限度内承担责任，如作为第三人的实际施工人可能会有权要求发包人在欠付工程款的范围内向其承担责任。

其次，个体自由与社会秩序之间的矛盾决定了个体自由需要让步于社会秩序。每个人处于社会之中，如果社会秩序混乱，则可能导致个体的自由无法享受。个体的自由意思表示不得产生影响社会秩序的后果，否则，需要个体的自由意思表示向社会秩序作出让步。只要私法主体遵守了包括基本权利和人权基础框架在内的法秩序，便不存在法院干涉和进行结果控制的缘由。法秩序是社会公众在执法与守法的过程中形成的社会秩序，换句话说，私人的自治权利行使影响到了其它人的权利的时候，法秩序就会受到影响，因而，此时国家会通过法院等有权机关干预个人的合同自由。当涉及到其它人的权利的时候，如果还坚持合同相对性可能会影响到法秩序，因而，当合同外的第三人明知债权存在而故意侵害的情况下，第三人要对合同当事人承担赔偿相当于合同履行利益的损失，其根基在于第三人的意思表示不能破坏已经通过合同而形成的社会秩序。当个人的意思表示影响到社会秩序的时候，该责任通常都表现为合同当事人对第三人的责任或者第三人对合同当事人的责任。可见，个人利益与社会公共利益以及个体自由与社会秩序保护这两者之间的矛盾冲突决定了合同相对性突破的程度，两对矛盾的发展演化导致了合同责任存在于合同的当事人之间还是突破合同衍生至第三人身上。因此，行政协议在社会利益与秩序方面是否有一些特别的地方就是需要进一步研究的地方，这些特殊之处决定了行政协议在合同相对性突破方面的发展程度。

三、行政协议在社会利益与秩序方面的特性使其更易于突破合同的相对性

行政协议中最特殊的一方就是与私法主体不同的行政机关，因此，公法上行政机关自身的一些特性以及行政机关的意思表示特性也就会影响到行政协议相对性突破。行政机关与私法主体虽然有相似之处，但也存有差异的地方，这些差异的地方就导致了行政协议在合同相对性方面比普通的私法合同更容易出现突破的地方。

（一）行政协议适用公法体系以实现行政任务为主要目的

行政协议是基于公法关系存在的合同，其主要目的在于完成行政机关的行政任务；而私法合同是基于私法关系存在的合同，其主要目的在于实现私法中平等主体之间的财产及人身法律关系。与私法合同相比，行政协议的基本目的是为了实现以社会利益与秩序为基础的行政任务，而私法合同则主要是为了保护私人利益。行政协议的主要目的是为了实现以社会利益及秩序为基础的行政任务。如市政特许经营协议的主要目的按照《市政公用事业特许经营管理办法（2015修正）》第一条的明确规定是“保障社会公共利益和公共安全。”在涉及国有土地上房屋征收补偿协议的时候，《国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）》中第一条也明确规定该此类协议目的在于“规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益”。

行政协议是行政机关通过以合同的形式软化行政权力的“强制”形象，最终实现行政机关的行政任务。因而在本质上行政协议的核心是行政行为，即行政机关换了一种方式来实施自己的行政行为而已。行政行为与行政合同惟一的区别在于形成的方式不同，行政行为是行政机关单方作出，而行政合同是行政机关与公民协商一致作出。因此，在行政协议发生争议之后，法律适用方面应当依据公法体系中的《行政诉讼法》而不是私法体系中的《民事诉讼法》进行审理。行政协议适用公法体系之时，就会有一些与私法适用不同的法律效果。普通私法更重视实体正义，而公法体系中更重视程序正义。私法体系中实体性规定才涉及法律关系主体的权利与义务的增减，而程序性的规定通常不产生法律关系主体的权利与义务的增减等实质性的意义。因而，私法体系中程序性规定弹性比较大，也通常不为各方所关注。如《民法典》第483条规定承诺生效时合同成立，但是当事人另有约定的除外。也就是说，合同的成立时间可以基于承诺生效的时间，也可以基于当事人的相互约定。可见在私法领域，只要合同中实体性的承诺合法有效，确认合同生效时间节点这一程序性的要素并不重要，在私法体系中该时间节点可以法定也可以约定。也就是说，在私法体系中违反时间节点这一程序性规定并不会产生什么严重的法律后果。但是，在公法领域内程序性的规定可能会导致实体上发生权利与义务增减的法律后果变化，即，在公法体系内程序规定具有独立的法律价值，产生独立的法律效果。

公法中程序本身就具有与实体法类似的产生权利与义务增减的法律效果。这是因为，公法的适用涉及行政机关以其所有的行政权力强行对社会利益与秩序进行建构，因此，各个不同主体在程序上的先后次序可能就会导致他们在建构后的社会中享受权利的先后不同，进而产生不同的利益。这就说明，公法体系中程序本身就会影响到参与程序主体的权利与利益。因而，公法程序本身就是社会利益与秩序的一种体现，程序对所有人公平，程序自然本身就是正义。如公法体系内与私法一样涉及时间节点方面的规定就不允许形成法律关系的双方私自改变，甚至时间节点方面的规定被违反后会有重大的法律后果。如《中华人民共和国行政许可法（2019修正）》第50条规定，被许可人向行政机关申请延续依法取得的行政许可的有效期之后，行政机关应当在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。可见，在许可方面行政机关对有效的延期申请如果超期决定的话，则视为申请人自动获得延续的资格。从私法与公法体系内针对时间节点的不同法律效力规定能够看出，在私法体系内，实体第一，程序第二，程序通常不产生实体性法律效果；但是在公法体系中，程序性的规定可能会产生一些行政法上与实体法一样的导致权利与义务增减的法律效果。因而，行政协议自身的属性决定其只能适用公法体系处理，而公法体系中对法定程序的要求就使得除了实体性的社会利益与秩序能够影响到行政协议的合同相对突破之外，法律上的一些程序性的规定也可能会影响到行政协议的合同相对性突破。

（二）行政机关的权力行使主体与权力所有主体相分离

行政机关所行使的行政权力在法律意义上并不是行政机关自身所有，因而，行政机关行使的权力存在权力的行使主体与权力的所有主体相分离的现象。因为《宪法》规定中华人民共和国的一切权力属于人民，全国人民代表大会是最高国家权力机关，而国务院是最高国家权力机关的执行机关。可见，行政机关的权力所有者并不是行政机关自身，而是人民代表大会这一权力机关，行政机关仅仅是行政权力的执行机关。这样在逻辑上就形成了权力的所有者人民将自己的权力通过选举全国人大代表的形式授权给全国人民代表大会，然后全国人大通过立法的形式将这些权力交由以国务院为代表的行政机关来行使。通过这个程序性的转化，各个行政机关的权力由全国人民代表大会以及国务院通过新设行政机关或者撤销行政机关的方式在不同的行政机关之间流转，如国务院的历次机构改革以及新设、撤销、合并某些省级行政区划等行为。

经过权力的流转与重新划分之后，一个省级政府的权力可以由其它的省级政府来执行，如重庆直辖之后，原来在重庆市区域内归属于四川省的权力就不得由四川省来行使，但是独立的机构重庆市却可以行使。在相同的逻辑之下，一个行政机关的职权与职责也可以被新成立的其它行政机关所承接。如国务院规定行政机关职责和工作确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关行政法规规定尚未修改或者废止之前，调整适用有关行政法规规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担。由于权力的所有主体与行使主体相分离，因此作为国家而言，关注的是某项行政权力是否被积极合理的行使，而不是该项权力由哪一个行政机关来行使。换句话说，一项行政权力可以由不同的行政机关来行使，甚至有权机关将某行政机关的权力交由与其无关的新设行政机关来行使。权力的所有主体与行使主体相分离也导致行政机关的产生与终结都与普通的民事主体不同。行政机关的产生由国家基于人民政府组织法而成立，终结也由上级国家机关如人民代表大会或者国务院之类的机构决定。因此，行政机关的存续并不取决于该机关自身，而是由国家决定。这样就可能会出现某一行政协议的签字主体在签订行政协议之后，该协议中行政机关一方的职权被调整至其它行政机关来行使，此时就会出现该行政协议的签字行政机关在合同签字之后因机构调整而失去执行该行政协议职权的情况。这种情况之下，行政协议的合同相对性就不得不突破，否则对于合同的履行可能出现法律上的障碍，即某一行政协议的签字主体在签字之后，因失去相关职权而导致合同无法履行。

私法主体之间通常权利的行使主体与权利的所有主体合而为一，因而，私法主体相互之间如果没有合同约定，则不可能进行相互之间权利与义务的承接，即使有合同也只能将一些财产上的权利与义务进行转移与交换。因为，私法主体无论是个体的自然人还是集体的公司都是相互独立的，一些私法主体在享有某项权利的时候，其它主体是不能享有这些权利的。作为私法主体的自然人与公司相互之间存在着独立的利益，在私人利益无法相互沟通与交换的时候，私法合同的相对性突破中合同主体的突破就没有空间。而行政机关是权力的行使主体，权力的所有统一归属于全国人民代表大会，因此，在公法体系中由全国人大这一机构以公共利益来统辖着各个行政机关的利益。各个不同的行政机关在利益一致的情况之下，责任就可以相互分担，甚至可以身份互换，私法主体则因为利益的相互独立而无法身份互换。所以，私法合同相对性突破是一种有限的突破，在合同的履行主体与诉讼参与主体中存在限制，而行政协议的合同相对性突破就在合同的履行主体及诉讼参与主体上比较容易产生突破。

（三）行政机关的意思表示受到社会利益与秩序的规范

作为公法主体的行政机关在其意思表示上与私法主体的法律基础不同。私法主体是基于自己的个人自由意志作出意思表示，而行政机关是执法机关，其行使的权力并不属于自己，即其行使权力需要依据立法机关的立法规定而执行。行政法上公权力的意思表示体现的是“他治”，即法律承认行政机关可以按照自己的意志（在法律的范围内）单方面地为他人设定权利义务，用麦耶的话来说，是行政机关“在个案中规定何者为法之宣示”。因而，基于行政机关的意思表示受到立法机关所制定的法律严格约束，即所谓的“他治”。而立法机关代表着全体公众的利益，以法律制度的制定与完善为手段来维护公共秩序，因此，立法机关通过立法授权行政机关的行动中都包括有社会利益及秩序的建构与维持意义。行政机关的意思表示与民事主体的意思表示在涉及社会利益及秩序方面有重大区别，该重大区别主要体现在以下两个方面：

第一，私法合同主体是社会秩序的服从者，而作为公法合同主体的行政机关是社会秩序的创建者与维护者。立法者通过法律授权行政机关执行自己制定的法律，这就要求行政机关的意思表示必需起到维护社会秩序的作用才是合法的意思表示，换句话说，行政机关的意思表示本身就代表了法律要求建构的社会行为秩序。如行政机关按照《行政许可法》规定作出许可的受理、审查与决定、听证、以及变更与延续等程序，这些许可实施的法定程序行为实质上既是对社会秩序的建构，同时也是对社会秩序的维护。行政法律关系中行政主体和相对人的意思表示效力除了约束自己外还限制对方，尤其是要求相对人履行义务或承担责任的意思表示严格限定了相对人的行为方向，这种意思表示力图实现建立公共秩序的法律效果。行政许可机关的意思表示经过前述程序之后与行政相对人共同形成了行政许可法定程序方面的社会秩序。因而，行政机关在社会秩序建构与维护方面的意思表示与立法机关保持一致，甚至可以说两者的意思表示可以相互替代，这样立法机关在社会秩序建构与维护方面的规定就可以突破合同相对性。因为行政机关只是权力的行使主体，而立法机关是权力的所有主体，因此行政机关的意思表示在根源上是立法机关的意思表示的具体落实。也就是说，立法机关可以通过自己的立法规定在某一行政协议中签字，行政机关的意思表示被其它没有参与签字的行政机关来承接。由于立法机关是行政机关所执行法律的制定主体，立法机关可以使得不同的行政机关执行相同行动，代表相同的利益，在此基础上，不同的行政机关可以实行身份互换。因而，立法机关规定可能会突破合同相对性，即在行政协议的履行中基于法律规定可能导致出现合同签字主体的行政机关权利与义务由非合同签字主体的其它行政机关来承接的现象。

第二，行政机关的意思表示以维护社会公共利益为主要目的，其目的与普通的民事主体为了个体利益的行为目的有质的区别。行政机关的意志需要服务于公共利益的实现与保护。我国的法律文本中“公共利益”一词含义比较广泛，该词与《宪法》第51条中的“社会利益”、《民法典》第185条中的“社会公共利益”等在本质上并无根本的区别，其基本含义均为全社会全体成员的共同的、整体的利益。公共利益一词含义广泛也导致对其进行准确界定存在一定难度。在如何界定社会公共利益方面，德国学者纽曼提出了“不确定多数人理论”———公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人多寡的方式决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征。该理论也符合民主多数决定少数的理念，因此，成为界定公共利益中何谓“公共”标准之通论。因而，公共利益是不特定的多数人的利益，具有共享性。而纽曼观念中的不特定多数人具有“开放性”，即任何人可以接近，可以成为这一观念中的不特定多数人。罗尔斯也对“开放性”表达了类似的观念，罗尔斯认为，一个社会中的自由与权利如果不能向所有的人开放，则这个社会不正义。实际上，如果一种利益只对特定人开放，那么这些利益就成了特定的范围内的特定的人的一种福利而非公共利益。我国传统上认为行政机关是公共利益的代表，所以行政机关应当为了不特定人多数人的利益而作出行为，也就是说把行政机关的意思表示行为与公共利益等同起来。因而，行政机关参与的行政协议在维护社会利益方面比单纯的私法主体形成的私法合同有更大的法律责任，也就更容易因保护社会利益而产生合同相对性的突破。

在决定合同相对性突破的两对主要矛盾—个人利益与公共利益以及个体自由与社会秩序之中，行政机关必须维护公共利益及社会秩序。而公共利益及社会秩序却又是导致合同相对性突破的主要因素，这就导致，当行政协议受到社会利益及秩序的冲击的时，为了维护社会利益及秩序而突破合同的相对性。合同相对性原则背后是意思自治理念的深入贯彻，而可对抗性则深具公法管制的色彩；前者追求自由平等之价值理念，后者奢望在维护社会利益的前提下鼓励交易进行。私法主体的意思表示更多的是基于私法主体的个体利益与自由而作出，但是行政机关的意思表示却受到保护公共利益及秩序法律、法规的约束。因此，行政机关的意思表示与私法主体的意思表示在公共利益与社会秩序上存在根本性的区别：私法主体在其利益与公共利益及社会秩序发生冲突的时候可能会考虑个体的利益；而行政机关的意思表示与公共利益与社会秩序存在冲突的时候，行政机关的意思表示必需尊重公共利益与社会秩序。合同相对性因为社会公共利益保护以及社会秩序维护的需要而被突破，而行政行为最主要的目的就是保护社会公共利益及维护社会秩序，因此与私法主体的意思表示相比，行政机关的意思表示在合同相对性突破方面比私法主体达成的合同突破更广。

（四）行政机关在行政协议中应当基于社会利益与秩序的需求而行使权力

行政协议中的一方主体行政机关可以在行政协议的履行过程中行使行政权力，但是该权力及其行使应当受到公共利益的目的限制，即只有出于社会利益与秩序的需求才能行使行政权力。

公法体系内作为行政合同的行政协议的法律基础并不是平等主体之间的私法关系，而是行政机关与行政相对人之间的不平等关系，即行政机关可以在行政协议的履行过程中行使具有强制的行政权力以打破合同的正常履行。如《市政公用事业特许经营管理办法》（2015修正）第十条规定，在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，行政机关可以临时接管特许经营项目，这样，行政协议中行政相对人一方就无权再执行合同中的任何权利。而在私法合同中，合同主体之间相互无法以强制力解除合同或者要求合同另一方履行一定的义务；在公法中，行政合同中的行政机关却可以凭借法定的强制力强制性的要求合同相对方作出一定的行为，如强行接管特许项目。行政协议中，行政机关除了可以行使法定的强制力之外，往往还享有其它的一些行政优益权，即相对于民事主体更优先的权利。如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第53条中规定，“特许经营者违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的，有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议”。一般的私法合同中合同一方违反国家强制标准造成损失的只是承担自己的民事赔偿责任，并不构成合同解除的法定条件，但是在行政协议中这些普通的民事责任就构成了行政机关可以解除合同的合法理由。因而在行政协议的履行过程中，作为合同一方的行政机关除了可以作为民事主体来履行合同之外，还可以基于合同的存在而行使一些行政权力。这些权力的行使必需受到公共利益的限制。这里所讲的“公共利益的需要”或“社会公共利益的需要”并不是一般意义上的公共利益，而是公益广泛概念之中“质”上要求比较严格的，也就是经过选择的、重大的、特别的公益。

当行政机关在行政协议中行使行政权力的时候需要注意：首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，应当对公共利益的具体情形作出释明。尤为关键的是，行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。因此，行政机关在行政协议中一旦行使行政权力可能会使得公共利益的情况与行政协议签订之前发生变化，基于公共利益的变化，合同的相对性也当然可能出现新的突破。综上所述，行政协议由于适用公法体系，公法体系中法律适用的特性与私法体系不同，这是行政协议突破合同相对性的法律制度依据。公法主体的自身特性如行政机关的职权所有主体与行使主体的分离则构成了行政协议突破合同相对性的法律关系改变的主体因素。行政机关的意思与行使权力的前提都受到社会利益与秩序的限制，这就构成了行政协议突破合同相对性的社会价值定位方面的价值判断因素。当一种法律现象有相关法律依据，并且导致了法律关系变化，该变化也符合社会价值的要求，那么对该法律现象的重新定性就是必然的，也即行政协议突破合同相对性存在必然性。

四、行政协议突破了私法合同相对性突破中没有突破的地方

综上分析可见，行政协议在于协议本身的行政任务性，在于行政机关权力所有者与行使者相分离。从行政机关的意思表示不得违反社会利益与秩序以及行政机关在协议履行中行使行政权力必需基于公共利益这几个方面来看，行政协议处处融合着社会利益与秩序维护的要求，而在合同相对性突破的两个核心矛盾的维护方面，行政协议都倾向于社会方面。因此，行政协议必然推动矛盾的发展进而打破矛盾的平衡，即出现合同相对性的突破，换句话说，在理论上行政协议比普通的私法合同更容易突破合同的相对性。行政协议突破了传统合同在相对性方面没有突破的地方，如私法领域中的合同相对性的突破中还没有出现第三人能够直接进入合同成为合同权利与义务的承担一方，甚至第三人能够替代合同一方作为诉讼当事人的情形。而行政协议在这两个方面都出现了突破，甚至在合同的法律责任主体上也出现了突破，这些对合同相对性的突破主要有以下三个方面：

（一）行政协议在合同履行主体方面的突破

行政协议在合同履行主体方面突破了传统合同的相对性，即没有在合同中签字的另一方主体加入合同并承接了合同中某一签字方的权利或义务。传统观点认为，由于债权是相对权，债权人只能请求特定的债务人为一定或不为一定行为，这种请求不能对债务人以外的第三人主张，即使第三人的行为使债务人无法履行债务，债权人也仅得依侵权责任法请求损害赔偿。但在行政协议案件中，由于签订合同中一方行政机关的职权存在权力行使主体与权力所有主体相分离的情况，行政权力的所有者可根据需要将行政权力的行使主体进行调整，因此，签订行政协议的行政机关可能会因职权的调整而不再行使履行行政协议所需要的行政权力。如行政协议中行使行政权力的一方职权发生划转、变更的情况，则履行合同的一方主体因行政职权的划转与变更而发生变化为继续享有履行该行政协议所需行政权力的一方。

在甲土地储备中心与乙有限公司签订“国有土地收购协议”纠纷一案中，如果法院认定协议是合法有效的，则如何履行就成了问题。合同相对一方的甲土地储备中心职权已经发生了变化，省政府已经将其针对涉案土地的征收权力划归该省的丙管委会，换句话说，如果该合同要履行则只有丙管委会有权履行，而丙管委会并不是合同相对人。丙管委会替代甲土地储备中心履行合同有行政法上的理论依据，行政法上职权与职责是一体化的，即行政机关在职权划转的时候，其职责也一并划转给了新机关，新的行政机关当然有义务完成职权划转前的行政机关依法签订的合同义务。随着职权划转则职责也要随之划转，即最初作出行政行为的单位在职权变更之后，承接其职权的行政机关应当在其承接的职权范围内，对原行政机关职责实施履行行为的观点也得到司法裁判的认可。机构改革后行政机关相关职责已经调整到位的，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关履行职责，行政行为的相对人或者利害关系人不服向法院提起诉讼的，应当以组建后的行政机关或者划入职责的行政机关为被告。司法实践也就实质性认可了行政协议的履行过程中，由于行政职权的变更从而导致合同外的行政机关可以替代原协议中失去职责的行政机关来履行行政协议约定的义务。该突破就是在合同之外另一个独立的行政机关替代了合同中的原行政机关来执行合同，而传统的合同受制于合同相对性的要求，合同中约定的权利与义务在没有新的合同约定的情况之下，不得由合同以外的主体承接。行政协议对合同相对性的突破在于，协议中的签字一方行政机关的合同权利与义务可以在没有经过行政协议签字各方同意的情况下，仅仅由于行政机关的职权变更而发生合同主体的变更。

（二）行政协议在合同诉讼主体上的突破

行政协议在合同诉讼主体上产生突破，即合同当事人之外的第三人在自己权益没有受损时，仅仅由于职权变化就可以基于合同作为诉讼当事人。传统私法上的合同相对性突破只是在合同影响到第三人利益的时候，第三人可以针对合同当事人提起诉讼，但是无论如何第三人无法替代合同中的一方当事人基于合同中约定的权利与义务而参与其它当事人提起的诉讼。在英美法中，合同相对性规则包含的一个重要规则就是：只有合同当事人可以就合同起诉和被诉。而在行政协议案件中，由于适用了公法体系解决纠纷，因而《行政诉讼法》中的一些程序性规定就可能会产生实体性的法律效果，从而导致合同之外的第三方可以进入合同中替代合同中的一方当事人进行诉讼。如引发本文讨论的2013年甲土地储备中心与乙有限公司签订“国有土地收购协议”纠纷一案中，到2014年的时候甲土地储备中心的职权发生变化，涉案土地的征收权被省政府划转给该省的另一个行政机关丙管委会。根据《行政诉讼法》规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因而当甲土地储备中心的职权发生变化之后，原告针对涉案协议提起的诉讼按照法律规定就由承接甲职权的丙管委会来作被告，而甲土地储备中心与丙管委会是两个没有承继关系、相互独立、具有法人资格的行政机关。这就突破了传统私法合同的相对性，因为在公法体系内行政诉讼程序性的规定就可以会产生实体性的法律效力，即通过程序性的被告规定而突破合同相对性，让与合同没有任何关系的丙管委会进入合同的权利与义务的执行之中。从理论上来看，该法律规定也有其合理性，因为行政机关的意思表示受到立法机关的法律约束，而法律制定的基础是社会利益及秩序。社会利益与秩序本身是导致合同相对性突破的根本原因，因而法律规定行政机关职权变化之后，被告发生变化也符合合同相对性突破的基本原理。作为被告的丙管委会与之前发生纠纷的行政协议没有任何的合同关系，却由于行政协议的特殊性而发生了合同相对性的突破成为了被告。该突破与传统合同相对性中第三人享有的针对合同履行不能而获得的侵权赔偿请求权在性质上完全不一样，此种加入诉讼并不是针对自身权益受损而提起的赔偿请求，而是第三人直接进入合同已经形成的法律关系，替代了合同一方主体来针对合同参加诉讼。

（三）行政协议在合同责任主体上的突破

行政协议在合同责任主体的相对性上也产生了突破。合同责任的相对性由合同义务的相对性决定，是指合同中违约责任的相对性，即违约责任只能在特定的当事人之间即合同当事人之间发生，合同关系以外的人不负违约责任，第三人只能针对合同主体提出侵权责任而无法提起违约责任。而行政协议由于合同一方当事人是行政机关，行政机关的职权是协议成立的基础，因而当行政机关的职权发生划转的时候，基于职权行使则产生的违约责任当然也应当随着职权的划转而变化。如甲土地储备中心与乙有限公司签订“国有土地收购协议”纠纷一案，该协议没有履行则由谁来承担违约责任就是一个问题。违约责任是由原来签订合同的行政机关还是由职权划转之后的行政机关来承担就需要考虑行政协议的合同相对性能否突破的问题。从现实的职权来看，由于行政机关的职权划转之后，原合同主体无法履行合同，加之行政机关的管理要求该机关发生机构变动或者撤销、合并等情形时，应当按照规定向有关单位移交档案。也就是说，当甲土地储备中心的职权划转之后，应当将其管理的涉案土地上签订的“国有土地收购协议”移交给接受其职权的新单位丙管委会，此时职权与档案都在丙管委会，履行的职权移转之后，相应的职责也移转，当然承接甲职权的丙管委会就应当作为违约责任主体。在此合同相对性的突破就体现在合同签字主体以外的主体，在没有任何合同约定的情况之下，仅仅由于行政权力的变更而替代了合同签字主体来承担合同约定的权利与义务。

综上分析，合同基于主体的意思表示具备了相对性，又基于对意思表示的约束而产生了突破。而行政协议中的行政机关一方在社会利益及秩序的维护方面的约束严格于私法合同主体，因此行政协议在合同相对性方面的突破更大。传统的合同相对性没有产生突破的方面行政协议也都产生了突破，因而行政协议在合同相对性突破方面的特性可能会更进一步影响到合同相对性的整体理论架构。