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贺译葶:公布行政违法信息作为声誉罚:逻辑证成与制度构设

| 时间: 2020-12-21 19:46:57 | 文章来源: 《行政法学研究》2020年第6期

公布行政违法信息作为声誉罚:逻辑证成与制度构设


贺译葶

(湘潭大学信用风险管理学院,湖南 湘潭 411105 讲师)


摘要:在公布行政违法信息的法律属性诸说中,是否将其确认为声誉罚实施形式最具争议性。现实中存在将行政违法信息公布全然视为常态性政府信息公开行为及非常态性公共警告行为的两种倾向。然有部分公布行政违法信息行为不仅吻合声誉罚之实质判断标准,且呈现出与常态性政府信息公开及非常态性公共警告间截然不同的制度逻辑,印证了公布行政违法信息作为一项处罚措施存在的独立价值。公布行政违法信息作为声誉罚须遵循一定的适用规则以确保处罚效果,为赋予此种处罚形式更大作用空间,可考虑修订《行政处罚法》,适当放宽对处罚设定权的限制。

关键词:公布行政违法信息;行政违法信息公布;声誉罚;行政处罚


引言


公布行政违法信息行为本身存在法律解释难题,其难以被完全划归哪一类行政行为,从形式上看,它客观体现为政府对所收集的一类行政信息的公开,公布行政“黑名单”、公布违法事实、违法曝光、公告违法行为等皆属于这一行为范畴;从法律属性看,其基于既有行政行为形式理论,已衍生出诸种行为形态说,如根据适用对象之不同,有行政强制说与声誉罚说;根据是否产生法律效果,有事实行为说与法律行为说;根据功能目的之侧重,有行政指导说与公共警告说等。

在公布行政违法信息可能具有的法律属性中,是否将其确认为声誉罚实施形式之一,需谨慎对待。原因有三:其一,声誉罚作为一项行政制裁手段,所产生的法律后果及应遵循的适用规则与其他行政行为截然不同,公布行政违法信息作为声誉罚应吻合该处罚之构成要件。如具有明显的制裁目的性,是公布行政违法信息作为声誉罚时区别于作为行政指导或公共警告时的显性特征,后两者以提供信息服务或发布公共警示为目的。其二,公布行政违法信息作为声誉罚及作为其他行政行为形态存在时,形式上具有极高的近似性,如何界分不同属性之公布行政违法信息行为及如何融通不同制度间的设计逻辑,关系到公布行政违法信息作为声誉罚之“去”与“留”及该处罚措施在政府社会治理中的生存空间。其三,《行政处罚法》明确规定的处罚种类中并不包含公布行政违法信息,将公布行政违法信息确认为声誉罚实施形式之一,需明确创设该处罚措施之规范依据应然的效力位阶及相关法律的修订问题。


一、公布行政违法信息何以作为声誉罚?


对于公布行政违法信息可否视为声誉罚,存在肯定说及否定说两种截然相反的观点。肯定说由行政处罚形式判断标准和实质判断标准提出公布行政违法信息完全符合行政处罚的法律特征。从法律效果角度提出公布行政违法信息试图以广大公众的否定性评价来对违法者施加心理压力或造成经济不利益,具有处罚的效果,应视为声誉罚。部分违法事实公布行为应当视为声誉罚,因为违法信息公布具有行政性,面向社会成员,将对违法者形成巨大心理压力,其制裁性十分明显。行政违法信息公布、“黑名单”等手段都是声誉罚的典型形式,应于《行政处罚法》第8条中予以补充。

否定说则从法律法规未做出明确规定的角度提出反对观点,认为现有法律法规中并未将公布行政违法信息作为新的行政处罚形式,因而,不应将其视为行政处罚,更不可能是声誉罚。从实施目的角度提出违法信息公布的目的并非制裁违法者,对违法行政相对人名誉权、隐私权等造成实际影响只是行为本身所具有的第三方效果,否认其为行政处罚。从是否具有法律效果的角度提出行政机关公布行政违法信息不具有发生、消灭、变更、撤销权利与义务的意思表示,违法者名誉和信用的贬损非受行政意思表示支配,故否定其为处罚。

一行政行为应否视为声誉罚,应观察它是否吻合行政处罚之实质判断标准,并具备声誉罚之显性特征。如果行政主体具有藉由违法信息的公布达到消灭、变更、剥夺违法者声誉利益的意图,并事实上造成了违法者声誉、名誉等的贬损,该行为即具备了声誉罚之显性特征,而是否具有法律依据并非声誉罚之构成要件,公布行政违法信息作为声誉罚之合法形式要件的欠缺,只能说明该处罚的适用不尽完善。通过分析可知,公布行政违法信息具有作为声誉罚之充分理由。

(一)公布行政违法信息是贬损违法者声誉权益的必然及有效路径

声誉罚是以剥夺、限制或贬损行政违法者声誉权益为内容的处罚。而声誉的形成离不开信息传播,如“公司声誉的形成是公司的信息在利益相关者信息空间中被编码、抽象和扩散的过程。”因而,对声誉权益的剥夺或限制亦需藉由信息的传播或扩散来完成,即将足以引起公众否定性评价的行政违法信息或代表违法的抽象信号在一定范围内公开传播,达到贬损声誉、名誉的效果,实现惩戒及预防违法之目的,这是声誉权益作为处罚内容与其他权益作为处罚内容之最大不同。声誉罚加之于违法行政相对人的制裁与惩戒作用并非直接通过行政公权力的强制力与威慑力全然展现出来,而需藉由公众的反应及舆论的流向尽数彰显,借助公众舆论的批判功能及价值导向功能对行政违法者施加无形的压力。换言之,声誉罚作为一种诉诸舆论的制裁,必须由行政违法信息公布来达成惩戒作用。因此,将警告归为声誉罚亦不妥当,声誉罚与申诫罚应视为两种不同类型的处罚,声誉罚为对违法者名誉、荣誉、信誉等类似权益造成限制、剥夺或贬损作用的行政处罚,需藉由违法信息的公布来达成惩戒作用。申诫罚则为通过警示与教育,在违法者精神上形成一定压力的处罚形式,不需藉由公之于众的谴责来达成惩戒效果,警告应属申诫罚。

(二)部分公布行政违法信息行为吻合声誉罚之实质判断标准

行政处罚应当具备行政性、具体性、外部性、最终性、制裁性、一次性等特征,而实践中有部分公布行政法信息行为完全吻合上述特征。如武汉执法部门在传统处罚手段之外,创设了曝光惩戒的方式——在大街小巷通过贴告示的方式,曝光卖淫嫖娼人员名单,包括涉案人员姓名及年龄等信息。此种曝光惩戒的行政性与外部性显而易见,其具体性表现为行政主体公布的是特定违法行政相对人的违法信息,即卖淫嫖娼人员信息。并且它是执法部门在经过严格的处罚程序后,基于对违法行为的清晰判断做出的处罚性裁决,亦具有最终性与一次性。一经曝光,违法者的声誉、名誉将大受贬损,很难说不具有制裁性。若行政机关具有通过公布行政违法信息贬损相对人声誉利益之意图,那么该行为即具备了声誉罚之显性特征,并将引发两个层面的法律后果:一是违法者声誉、名誉的贬损,这是声誉罚的直观表现;二是违法者基于良好声誉、名誉所可能获得的预期派生利益的贬损,这是因声誉、名誉贬损带来的负面后果,这种负面后果既可能是财产性利益的减少,也可能是资格性利益的消失。譬如引发社会对违法者的疏远,造成其未来收入水平的显著下降以及在择业、申请证照时的困难等多种不利后果,而公司名声不佳则可能使其市场份额或股票价值都受损害。但并非所有的行政违法信息公布行为都是声誉罚,倘若行政机关发布违法信息只是为了提醒公众规避潜在风险,则不具有制裁目的性,此时违法者声誉的贬损并不受行政机关意思表示的支配,不应视为声誉罚,而是一种公共警告。行政机关公布违法信息若为确保义务人履行改正违法义务,则虽具有制裁性,也不应视为声誉罚,而是一种行政强制执行手段。

(三)公布行政违法信息作为声誉罚迎合智慧执法的双重诉求

公布行政违法信息作为声誉罚可藉由互联网信息传播技术构建更为细密的执法框架,实现执法成本与效率的双重飞跃,迎合智慧政府治理对行政执法方式、模式及过程优化变革的需求,“通过制度现代化促进实现法治现代化”。

一方面,公布行政违法信息作为声誉罚可通过增加行政违法行为的“围观者”,强化执法威慑力。如同约翰·布雷思韦特在讨论社群主义与羞耻时所言,“一个人需要整天忍受来自邻居之冷酷的目光,而法官冷酷地瞪他一眼的机会却只有一次。”不论公民、法人或其他组织都离不开社群,公布行政违法信息会使生活及活动于社群中的公民、法人或其他组织受到来自四面八方的舆论影响,这种舆论既包括利益相关者的情绪发泄或态度上的排斥,也包括其他遵纪守法的公民基于固有的道德良知而产生的对行政违法行为的否定评价或共同抵制。虽然公众态度和情绪表达并不会对行政违法者产生实质危害,但对身处于社群之中,尤其是对他人有着强烈的相互依赖及影响关系的人或组织来说,冷漠、排斥的态度、情绪有着不可否认的威慑张力。

另一方面,公布行政违法信息作为声誉罚可通过增加纠正行政违法行为的“参与者”,强化对违法行为的修正力。获得他人尊重是一种心理需求,但这种心理需求的满足并不完全掌握于行为人自己手中,而需要行为人以符合社会期望的方式行动以获取其他社会公众的认可,经由他人评价及自我评价后才最终形成受人尊重与恭敬的自我体验。行政违法行为显然是背离社会期望的,会影响公众对行政违法者的尊重、恭敬及总体评价,这对于一部分“爱面子如命”的中国人来说是难以容忍的,足以迫使他们矫正自己的违法行为。


二、公布行政违法信息作为声誉罚之逻辑证成


作为声誉罚的行政违法信息公布在形式上表现为政府对所收集的一类行政信息的公开,其法律属性存在复合性与模糊性的问题。除声誉罚外,现实中还有一类公共警告行为也会采取行政违法信息(信号)公布与传播的方式进行,与声誉罚的实施形式接近,但二者之法律属性却完全不同,亦有人因之否定行政违法信息公布作为行政处罚的可能性。然声誉罚与政府信息公开及公共警告间差异化的制度逻辑决定了作为声誉罚的行政违法信息公布不能为其他相邻行政行为替代。

(一)行政违法信息公布作为声誉罚有别于一般政府信息公开

1.声誉罚中公布的违法信息是一类特殊的政府信息

声誉罚中公布的违法信息之特殊性体现在以下两方面:一是现有法律未明确该类信息公开的程度。2019年修订的《政府信息公开条例》中既未排除处罚类信息的公开,也未明确处罚类信息应当全然主动公开。其第20条第6款及第13款分别规定“实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”、“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”属于主动公开的政府信息。但是主动公开本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定,并非将所有处罚决定全然公开,有学者在讨论行政执法的途径时,也是将行政监督检查与行政处罚分开表述的,说明监督检查信息并不等同于行政处罚信息。现行《行政处罚法》规定行政处罚应遵循公开原则,但其强调的是处罚要对被处罚人公开,而非对一般公众公开,尤其是处罚的依据应为事先已经公布的,做出处罚决定的事由应当事先告知当事人。二是此类信息公开具有加重处罚的效果。其他信息公开,如政府对国民经济和社会发展规划信息的公开不会对特定行政相对人产生负面影响,而行政违法信息公开则可能对违法者造成不可逆转的负面影响。“通过毁掉人们的声誉(而不是以传统的方式来惩罚他们)的办法,政府就能够利用人们对于自己声誉的牵挂,利用声誉在日常生活中确实很重要这一事实。”

2.声誉罚中公布的违法信息当属一般限制公开的政府信息

《政府信息公开条例》的立法目的:“一是明确公民享有信息获取权;二是促进政府依法行政;三是发挥政府信息的服务作用。”而声誉罚的直接目的是贬损违法者的声誉、名誉、荣誉、信誉利益,间接目的是惩戒行政违法行为,维护行政秩序,二者目的并不相同。声誉罚中公布的行政违法信息当属于一般限制公开的政府信息或公开与否还存在争议的政府信息,这一点可以从《政府信息公开条例》第15条中进行推断,即涉及个人隐私且不公开不会对公共利益造成重大影响的信息不公开,亦即在公开与否的权衡中,公益维护与私益保障间存在比重较量,而公民违法信息很难说不涉及个人隐私。如卖淫嫖娼者的违法信息与他人利益无关,而曝光必然会对当事人的声誉、名誉产生较大负面影响,因而此处之私益在与公益的对峙中显然占据上风,该类信息当属一般限制公开的政府信息。美国情报自由法中也有规定,当行政机关为执法目的而制作或收集的记录和信息不正当地侵犯个人的隐私权时,则应免于公开。一般限制公开的政府信息为声誉罚提供了生存基础,即一般不公开仅在特定情形下公开,以行政相对人严重违法或多次违法为前提,将公布违法信息作为一种处罚手段,贬损其声誉、名誉,实现制裁与惩戒的目的。

此外,公民、法人的名誉、荣誉、信誉等皆为法律明确保护的内容,而声誉罚中有“取消荣誉称号”这种处罚形式,仅当行政相对人违反行政法律法规时,行政机关才会以处罚的名义合法剥夺相对人的某项或某几项荣誉称号。荣誉权与名誉权同属公民、法人人格权的范畴,参照荣誉权的标准,公民、法人的名誉权也当禁止非法剥夺,公权力机关采取的行政行为如将对公民、法人的名誉权益造成限制或贬损,必须有正当理由,且应当具备充分的法律依据。《政府信息公开条例》的主要作用在于发挥政府信息服务的作用而非制裁惩戒作用,如将对公民、法人名誉造成极大影响的行政违法信息视同其他非涉他性政府信息一律公开,其正当性不足。相当于说,同属公民、法人人格权范畴的荣誉权与名誉权受到了来自公权力机关的不同对待,这在理论上是有失偏颇的。

行政处罚法修订草案中增加了处罚决定应当依法公开的条款,但处罚决定如何公开及公开哪些内容尚不明确,如果是参照行政处罚决定书的内容公开,那么必然包含相对人姓名、名称及违法事实,相当于将具有声誉、名誉贬损作用的行政违法信息公布措施适用于所有违法行政相对人,有违必要性原则。修订草案将行政处罚定义为行政机关在行政管理过程中,对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。而公布行政违法信息显然会令相对人声誉、名誉、信誉等权益受损,若为追求执法透明而公开处罚决定则有必要隐去相对人姓名、名称或身份信息,以对相对人权益损害最小的方式实现处罚决定一般公开之效用,避免将对声誉、名誉具有减损作用的行政违法信息公布措施变成普遍适用的制裁手段。

(二)行政违法信息公布作为声誉罚有别于作为公共警告

公共警告是政府运用信息进行治理的新型工具,政府发布的公共警告中有一部分涉及行政违法信息的公布,亦因此,有学者提倡从名誉罚的角度来理解政府公共警告的性质,“发布这种信息实质上就是一种惩罚,可毫不为过地将其比喻为一种‘信息惩罚’”。行政违法信息公布作为声誉罚及作为公共警告时的两种作用场域有较大区别。

第一,行政违法信息公布作为声誉罚及作为公共警告时具有不同的行为目的。政府发布公共警告的目的是提醒公众注意特定商品、产品或者危险事件、危险行为,如提醒公众节约用水或者选择能耗低的电器。在政府提醒公众注意特定商品或产品存在某种危险时,可能涉及行政违法信息的公布,亦因此对商品或产品生产者及经营者的声誉利益造成损害,并产生惩罚的实际效果,但其目的仍然是提醒公众注意潜在危险而非惩戒违法者,而行政违法信息公布作为声誉罚的目的则是惩戒行政违法者。

第二,行政违法信息公布作为声誉罚及作为公共警告时具有不同的法律属性。毛雷尔认为公共警告是事实行为的一种特殊形式,而行政违法信息公布作为声誉罚时显然是一种法律行为。有人认为“警告”处罚在立法中有极大的解释空间,基于行政权力的扩张性,就会出现追求对警告威力的最大运用倾向,加之立法者对公共警告并没有明确的解读,公共警告与“警告”的关系从法条看就有很大的解释灵活性,作为行政违法信息公布的公共警告可涵盖于“警告”处罚当中,但这种做法并不可取。公共警告是面向不特定社会公众公开危险信息,而作为行政处罚的警告仅针对违法的公民、法人或其他组织进行训诫、告诫,避免其再犯,现有法律尚没有就行政处罚中的警告做出“向公众发出警告”的扩大解释。可见,这种“警告”绝不同于公共警告,不宜将作为公共警告的行政违法信息公布行为等同为处罚。

第三,行政违法信息公布作为声誉罚及作为公共警告时具有不同的制度设计逻辑。公共警告发布的时间点可以是危险发生前,可以是危险正在发生时,还可以是危险发生后为其他人规避类似风险而特别发布。不少风险警示信息的发布还有时效性要求,因而,政府发布公共警告往往未遵循严格的程序,如农夫山泉“砒霜门”事件。而作为声誉罚的行政违法信息公布是在行政机关已经查明核实行政相对人违法行为之后做出的,需经过调查取证、告知、听取陈述、申辩乃至听证等程序才可做出。政府藉由公布行政违法信息发布公共警告一般为提醒公众在将来时段注意特定的公共危害或风险,而作为声誉罚的行政违法信息公布则是对过去的行政违法行为的谴责与否定。

(三)结论:行政违法信息公布作为声誉罚具有独立存在价值

公布行政违法信息作为声誉罚区别于一般政府信息公开和公共警告证实了其既不能被政府信息公开行为吸收,也不能为公共警告行为吞噬,在符合一定条件时,具有作为一项处罚措施存在的独立价值。因为,无论是基于政府信息服务或公众监督的角度提倡行政违法信息的普遍公开,还是基于风险规避的立场提倡行政违法信息的普遍发布皆有悖于公益保护与私益限制的科学权衡。行政违法信息的过度披露未必有利于推进公众监督或规避风险,反而有导致公众迷失于海量信息“迷雾”的弊病。当公布不利信息所带来的负面影响是必然的和可预期的,那么它对个人或企业带来的损害则可能被视为保护公共利益做出的必要牺牲,因为在实践中其他措施往往都不凑效。如果不利信息公布被完全视为一种制裁手段的话,它最终能够保护公众利益,但如果是作为通知或警告的话,那么其牺牲个人或企业的理由就不那么充分了。作为声誉罚的行政违法信息公布需藉由公众舆论压力及社会行动选择来达成限制与贬损行政违法者声誉利益的作用,因而,不可避免地裹上信息公开的“外壳”,却具有制裁与惩戒的“内核”。但无论基于行为实质判断标准,还是基于规制制度的科学设置,行政违法信息公布作为声誉罚皆有其不可替代的工具价值。


三、公布行政违法信息作为声誉罚之效果生成


(一)效果生成要件

公布行政违法信息作为声誉罚具有其他处罚形式难以媲美的优势,亦兼具其他处罚形式并无的缺陷,盖因其效果生成需满足以下几个条件:

第一,受处罚者生活或活动于一定社群,该社群是可辨认的或可被识别的。该处罚对违法者声誉利益的贬损相当于信息(信号)发送、信息(信号)接收及认识重建的过程,信号的接收者不限于违法当事人,还包括违法者所处的社群乃至所有对该信号可能表示关注的人或组织。

第二,处罚主体与行政违法者所在的社群或其他社会公众对行政违法行为的看法趋于一致,并能给予回应。即行政主体针对违法者实施了作为声誉罚的行政违法信息公布行为,而违法者所处的社群或其他公众能够理解该处罚适用的目的,认同该处罚的正当性,并由此产生抵制受处罚者的共鸣。

第三,行政违法者对因受该处罚所可能引起的负面后果感到恐惧。若公布行政违法信息能够产生可预见的令人厌恶或恐惧的后果,那么自然会形成对违法者的惩戒作用,促使违法者自觉矫正行政违法行为以规避或解除此种处罚。对于爱惜声誉者而言,该处罚会产生较强的威慑力,对于不爱惜声誉或者本来就不具备良好名声者而言,威慑效果就不十分明显。

第四,受处罚者有重新建立良好声誉的渠道与机会。不论哪种处罚都非以惩罚行政违法者为最终目的,而是要借由惩罚之威慑恢复被违法者破坏了的法律秩序,因此,即便适用该处罚形式,也应赋予违法者改过自新的机会。假若一经纳入“黑名单”便永不除名,则意味着行政违法者不能通过矫正违法行为免去因受声誉罚所带来的恶果,那么,该处罚将失去应有的纠正及预防违法的意义。

第五,作为声誉罚的行政违法信息公布不能过于频繁及普遍的适用。过于频繁及普遍的适用会导致两个后果:一是导致耻辱信息过载,分散公众对制裁的注意力乃至逐渐减少对制裁的回应,降低了违法者的羞耻感,起不到应有的处罚、强制或惩戒效果;二是促使违法者选择实施危害更大的行政违法行为,尤其是对企业法人来说,与其因实施了轻微违法而承担声誉罚的后果,不如实施更为严重的行政违法行为以获取更大的经济收益,因为其面临的是同样的惩罚性后果。

(二)促进效果生成之适用规则设计

美国学者强调将“作为制裁的信息披露”视为“最后的行动”的观点是值得借鉴的,从法律经济学的角度观察,包含行政违法信息公布的声誉罚需考虑适用之边际威慑力,并遵循一定的适用规则。

1.适用范围

适用范围涉及两个层面的问题:(1)适用的对象范围。明确其对于哪些违法行政相对人是限制使用、不予使用或者不宜使用的。“我国刑事司法领域,对未成年人的审判不适用公开原则,体现出对未成年人隐私的特殊保护;同时,对75岁以上老年人犯罪所给予的刑罚相对较轻,表现出对老年人的特殊体恤。”参照以上规定,涉及行政违法信息公布的声誉罚也可考虑将这两类人排除在外。(2)适用的违法行为范围。明确其大致可针对何种违法行为或违法情形做出,以提升该处罚应用之科学性。从“黑名单”公布的应用实践中可观察到,并非所有的行政违法行为都将被纳入“黑名单”,实务部门对列入“黑名单”的违法行为做出了必要的限定,如《甘肃省食品安全黑名单管理办法》(试行)中规定:“一年内发生两次以上违法违规生产经营行为的”“发生重大食品安全事故的”属于应列入黑名单的情形。再如绵阳交警虽然在多个路口设置了行人闯红灯抓拍系统,但只有在符合了“同一人在同一路口闯红灯3次以上”这个限制性条件后,自动抓拍系统才会长期播放该行为人的闯红灯视频,这个限制性条件就可视为“曝光式”处罚的过滤处理。结合实践中诸多行政违法“曝光”、行政“黑名单”公布及其他形式的行政违法信息公布措施的应用现状综合考虑,此种处罚形式可侧重应用于以下几种情形:一是采用传统处罚形式无法有效遏制或实现惩戒目的的;二是同一违法者重复违法或多次违法的;三是行政相对人拒不矫正违法行为的;四是造成重大影响,后果严重的行政违法行为;五是主观恶意明显,影响恶劣的行政违法行为。对于违法情节轻微,当事人及时纠正且未造成危害后果的违法情形可免于适用该处罚。

2.适用程序

公布行政违法信息作为声誉罚除必须遵守《行政处罚法》中的程序性规定外,还应设置一定的时间期限。原因有二:其一,该处罚存续的时间长短将影响违法者基于声誉所获得的派生利益。譬如,将相对人违法信息纳入征信系统再面向社会公布,将使当事人在一段时期内受到多部门联合惩戒,继而令诸多资格性权益受限,因为违法亦是信用不佳的表现,而信用记录的被遗忘权是信用主体的重要权利,需通过信用记录的有效期设置和删除程序实现。从这一角度而言,行政违法信息公布的时间愈长,所产生的惩戒力度也愈大,处罚期限的设置可避免罚过不相当。其二,行政违法信息公布期限的设置将影响该处罚效果之生成。设置公布期限的意义在于给予违法者改过自新的机会,即便被纳入“黑名单”或被纳入诚信系统公布,也非永久性的,只要当事人自觉矫正违法行为并积极遵守行政法律法规,在公布期满后,即可从“黑名单”上除名,进而解除联合惩戒,并重建良好声誉。因而,合理的“公布”处罚除须遵守《行政处罚法》中的程序性规定外,还应设置终止或解除程序,当公布期满或者出现其他应当解除公布的情形时,应终止公布。


四、作为声誉罚的行政违法信息公布的法律依据


我国《行政处罚法》第8条虽未明确规定该种处罚形式,但有一条兜底条款,即“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”因而,可从其他法律、行政法规中寻找作为声誉罚的行政违法信息公布行为的合法依据,并兼顾上位法已做出设定而下位法根据上位法做出具体规定的情形。除此之外,作为声誉罚的行政违法信息公布条款在地方性法规、规章及政府规范性文件中皆有出现,其中规范性文件显然不能创设处罚,但参照其他国家法律法规中关于“不利信息公布”“负面信息公布”的设计,我国地方性法规、规章中的相关规定是否可以作为实施该类处罚的合法依据尚有解释的空间。

(一)可合法适用的法律、行政法规依据

在我国已颁布的法律、行政法规中涉及作为声誉罚的行政违法信息公布的条款并不鲜见,主要出现于产品质量、税收征管、证券监管、环境与资源保护等领域。如《水污染防治法》第19条规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。”该条款中,行政机关做出“公布”行为的前提有二:一是企业违反本法规定;二是企业严重污染水环境,从逻辑上理解应是同时满足这两个条件时才予以公布,如果是违反本法规定的企业一律公布则不必再强调“严重污染”这一条件。对“严重污染水环境的企业”予以公布不是一般意义上的政府信息公开,它属于有选择性地公布违法信息,如果是作为公共警告的话,那么公布的重点应落在被污染的水资源所可能覆盖的地域上,以便于公众规避水源污染风险,而不必特别强调对违法企业的公布,尤其是当这种“公布”会导致违法企业声誉受损时。此外,《环境保护法》《对外贸易法》《安全生产法》《进出口关税条例》《药品管理法实施条例》《证券投资基金法》《清洁生产促进法》中也有类似规定。虽然多数条款并未明确“公告”或者“公布”行为的法律属性,但通过分析可知,这些条款中的“公布”行为具有明显的处罚目的,应视为处罚性规定。

(二)合法性存疑乃至违法的其他规范依据

就作为声誉罚的行政违法信息公布行为而言,其合法性受到质疑的其他规范依据包括地方性法规、部委规章、地方政府规章以及其他政府规范性文件,并且这类规范依据中出现此类条款的频次比法律、行政法规要高得多,数量庞大。部分地方性法规中的相关条款为依照上位法的内容作出的适用于地方的具体规定,并未创设公布行政违法信息这一处罚形式,因而,可视作实施该处罚的合法依据。但还有一些地方性法规中涉及作为声誉罚的行政违法信息公布,并无上位法可遵循,应视为对公布行政违法信息这一处罚形式的创设。根据现行《行政处罚法》的规定,其他处罚不可由地方性法规创设。因而,此类条款皆不能作为实施作为声誉罚的行政违法信息公布行为的合法依据。

此外,部委规章及地方政府规章只能设定“警告”与“罚款”两种处罚,因此,作为声誉罚的行政违法信息公布既不能由部委规章设定,也不能由地方政府规章设定,更不能由政府规范性文件设定,但此类条款却大量存在。如《辽宁省失信黑名单企业惩戒联动实施办法(试行)》中提出建立企业失信“黑名单”并向社会公布,公布会导致联合惩戒,执行主体包括行政机关及职能管理部门等。此处需明确“黑名单”公布与联合惩戒之间的关系,不能因联合惩戒而忽视了“黑名单”公布本身具有“曝光”惩罚的性质,联合惩戒是“曝光”所引发的后果。这类“黑名单”中公布的信息多为“不光彩的”行政违法信息,失信违法者之所以会受到多部门的联合惩戒,也是由于其违法或其他失信行为被公布于众,公开化地贴上了“黑名单”的标签,故而要承担一系列因声誉、信誉贬损带来的负面后果。诸如此类的规定皆因有悖于《行政处罚法》的相关规定,不能视作实施作为声誉罚的行政违法信息公布行为的合法依据。

(三)法律依据的总结与重申

由上述分析可知,作为声誉罚的行政违法信息公布的合法依据主要存在于法律法规及部分已有上位法依据的地方性法规中,无上位法依据的地方性法规、政府规章及规范性文件中的相关规定皆不能作为行政主体实施该项处罚的合法依据。“有目的的信息发布和警告,只要涉及到某一特定公民、企业等,从基本权利的学理上看,就是干预行为。由此已经可以得出结论:必须要有相应的干预基础。……绝不能从向公众发布信息的一般权限中,推导出干预公民权利的权力。”因而,作为声誉罚的行政违法信息公布亦不可沿用政府信息公开的一般规定。如此一来,作为声誉罚的行政违法信息公布在我国的合法应用评价空间就变得极其狭窄,实践中大量具有声誉惩戒性质的行政行为皆欠缺合法性。但从实用主义角度出发,以没有相应的职权依据为由禁绝行政机关尝试并采用新型的执法手段并不利于我国行政管制实践的创新、发展与完善。

事实上,我国行政执法实践中有许多以制裁与惩戒违法行政相对人为目的的行政违法信息公布行为在最初并没有明确的法律依据,而是在凸显成效之后才予以立法进行确认的。有的是下位法中先出现了相应的规定,成效不错,才最终以法律的形式固定下来的。如环保领域行政机关公布记录企业违法信息的“诚信档案”的做法在新修订《环境保护法》有明确规定之前,就已经出现于一些地方政府规章或规范性文件中,并且下位法中除“诚信档案”的公布外,还有“信用档案”公布、违法“黑名单”公布等提法。对违法企业来说,违法“黑名单”公布与将违法信息记入“诚信档案”再面向社会公布并没有根本上的区别。可见,实践中具有声誉惩戒性质的行政违法信息公布措施采行了循序渐进的实用主义立法思路。

在国外,类似的声誉制裁手段也没有遵循严格的法律保留原则。韩国行政厅实施的违法事实公布行为最初大都是在没有具体法律依据的情况下实施的,后来才相继在关于限制垄断及公平交易的法律、消费者保护法等法律中做出相应的规定。此外,我国台湾地区也允许通过法规来创设“影响名誉之处分”。有学者建议将《行政处罚法》第8条第7项修改为“法律、法规和规章规定的其他行政处罚”,因为限制地方性法规及规章创设新的处罚类型没有任何意义,反而会破坏处罚法的体系性,产生一系列法外施罚行为。适当放宽行政处罚的设定权并不会给现有处罚体系带来过大冲击。其一,这一调整并不会改变法律对人身罚设定权限的绝对保留,《行政处罚法》已经将主要的对违法行政相对人影响较大的处罚种类列于第8条当中,“法律、法规和规章规定的其他行政处罚”仅指除处罚法已经列明的几种处罚之外的处罚。其二,作为声誉罚的行政违法信息公布虽然会导致违法行政相对人声誉、名誉的贬损,但“公布”实为对当事人违法信息的客观呈现,该处罚所产生的后果既与公布的范围与路径有关,也与违法行为的恶劣程度有关,但通过“公布”实施条件及程序的理性设计,即可实现对该处罚形式的有效控制。



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