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叶德平、张文硕、张翔、梅贤明:行政征收案件的裁判理念创新

叶德平、张文硕、张翔、梅贤明| 时间: 2018-08-18 20:33:33 | 文章来源: 《人民司法(案例)》2016年第35期

【裁判要旨】房屋征收案件能否调整好政府公益建设与原告个人利益之间的公正平衡是裁判关键。将征收决定与补偿方案在裁判文书中分项说理、分项裁判,改变了以往征收决定与补偿方案只要有一项不合法、不合理就一律判决征收行为违法或撤销的传统裁判模式,做到了公益保障与私益救济的“双兼顾”,较好地体现了办案的法律效果与社会效果。

□案号一审:(2015)南行初字第1号二审:(2016)闽行终字第32号

【案情】

原告:徐传寿等16人。

被告:武夷山市人民政府。

2014年4月29日,福建省武夷山市人民政府作出武政征决〔2014〕1号《关于工业路棚户区二期项目房屋征收决定》(以下简称《征收决定》),并附改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿方案(以下简称《补偿方案》),于5月4日在市政府网站发布了房屋征收决定及征收补偿方案的内容。原告徐传寿等人的房屋系2000年开发建设的商品房,位于征收范围,因对该《征收决定》不服,向南平市政府申请行政复议。复议机关维持了该《征收决定》。原告仍不服,诉至南平市中级人民法院,请求判令撤销该房屋征收决定。

原告房屋所在的呈辉花园位于工业路棚户区改造项目房屋征收范围。该项目已纳入《武夷山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和2013年度武夷山市国民经济和社会发展年度计划,是改善和提升武夷山城市居民住房环境的重要项目。项目经武夷山市委发改委立项审批,属于保障性安居工程建设,项目内建设的工业路是连接高铁与武夷山城区的重要通道,完成后将实现高速铁路的出口与武夷山市中心的连接贯通,有利于加快武夷山市国际性旅游度假城市建设,有利于武夷山“双世遗”的持续协调发展,符合公共利益需要。

【审判】

福建省南平市中级法院经审理认为,该《征收决定》包含两个内容,即主文件《征收决定》与附件《补偿方案》,两个文件构成完整的征收决定。但主文件与附件各自相对独立,从司法审查的角度分析,《征收决定》主要审查是否符合国家征收房屋的法律法规规定,《补偿方案》着重审查是否依法对被征收人公平补偿、程序是否合法。该案的焦点是,武政征决〔2014〕1号《征收决定》是否合法,应否撤销。

一、主文件《征收决定》。原告所在的呈辉花园纳入武夷山市工业路棚户区二期建设项目,已列入《武夷山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及2013年度武夷山市国民经济和社会发展年度计划。程序上,也由武夷山市城乡规划局、发展和改革局、土地管理局等审查,同意立项建设。同时被告对该项目进行了社会稳定风险评估,补偿费用实行专户存储。原告认为被告是为了房地产开发商及自身兴建楼堂馆所的利益、被告未履行必要的征收程序等诉讼理由不能成立。

二、附件《补偿方案》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定,呈辉花园土地为出让地,系2000年交付使用的商品房,而本案项目内的其他被拆迁房屋属于棚户性质。《补偿方案》将呈辉花园商品房与周围的其它非商品房不加区别而适用同样的补偿标准明显不当。根据《条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换”的规定,被告应当为原告作出选择提供参考价格,但《补偿方案》中对营业性用房的货币补偿没有具体的货币补偿参考价,造成被拆迁人无法作出选择。

综上,被告为了社会公共利益作出房屋征收决定,且已经履行了《条例》规定的房屋征收的基本程序,符合《条例》第八条第(四)项规定的房屋征收条件。原告要求撤销房屋征收决定的诉讼请求,本院不予支持。但《补偿方案》对呈辉花园的经济补偿不当,被告应当对此采取相应的补救措施,依法给予公平补偿。

南平中院依法判决:一、驳回原告徐传寿等16人撤销《武夷山市人民政府关于工业路棚户区二期项目房屋征收决定》的诉讼请求。二、确认《武夷山市工业路棚户区二期改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿方案》中对呈辉花园的补偿违法,由被告武夷山市人民政府采取相应补救措施给予公平补偿。

双方当事人对一审判决不服,提起上诉。福建省高级人民法院于2016年7月7日判决:驳回上诉,维持原判。

【评析】

房屋征收拆迁的实际情况十分复杂,需要综合考量的因素很多。行政征收司法审查欲寻求最佳的裁判效果,所需的司法智慧远超于一般案件。此类案件,双方当事人争议的焦点,在于公共利益的实现与被拆迁人利益最大化的矛盾冲突。政府关注的重点是公共利益的尽早实现,有时往往忽略了对个体小众利益的保护;而被拆迁人关心的重点是个体自身利益的实现,而弃公众大众利益于不顾。如何根据案件的实际情况,平衡公益与私利,依法作出公正、合理的裁判,是该类案件裁判的重点和难点。

首先对征收决定主文件的合法性实事求是地予以审查确认,既有利于维护政府公益决策的权威,又避免了对行政征收行为因笼统判决确认违法或撤销,而造成政府公益建设全面搁浅的严重后果;其次对附件的补偿方案内容进行公平性、合理性审查,确认其对商住房适用与棚户房同样的补偿标准,未考虑二者之间的功能性质的差异性、征收价值减损程度等实际情况,补偿标准明显低于法定的类似房地产的市场价格,补偿方案明显失当,责令被告主体采取相应补救措施给予公平补偿,能较好地保障行政相对人的合法权益。

一是法理上有据可依。行政判决既影响对相对人的救济,也关系公共秩序的维护。司法实践从公法秩序维护的角度,应很慎重认定判决撤销行政行为是否会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。根据行政诉讼法第七十条:“人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为”,及最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条以及2015年新修改后的行政诉讼法第七十四条第一款第(一)项规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损失的,人民法院可以作出情况判决。本案审理过程中,南平中院依法运用情况判决审查,在裁判文书中强化判决说理,并对国家和社会公共利益作出理性认同的同时,确认补偿方案中对呈辉花园的补偿部分违法,要求被告主体采取相应补救措施给予公平补偿,而不是简单地撤销整个《补偿方案》。

二是探求裁判的社会效果。人民法院对房屋征收案件司法审查的内容包括房屋征收决定与征收补偿方案两个部分。征收决定是主文件,补偿方案是附件,附件依附于主文件,不能单独诉讼。相较于征收决定,作为附件的补偿方案对被拆迁人的实际利益更为直接、更为敏感。实践中,许多征收案件的诉求虽为撤销征收决定,实质上是对征收补偿方案不服,而要求该方案重新作出对征收人更为有利的补偿,进而达到更高的利益诉求。本案亦不例外,原告是按照传统的行政诉讼法思维,提出要求撤销行政征收决定,因该征收决定已生效并付诸实施,撤销事实上已不可能。透过现象看本质,行政相对人与行政主体之间的主要矛盾显然不在征收决定本身,而是作为附件的补偿方案,原告认为补偿方案未考虑其正当的合法权益,方案不合法、不合理应予撤销。故本院在裁判中仅对该补偿方案中针对呈辉花园的部分确认违法并予以撤销。这样的判决,针对性更强,既肯定了政府的征收决定的合法性、公益性和正当性,避免了简单地全盘否定政府行政决定行为产生的不良后果,又有效地监督政府在作出征收补偿方案时应谨慎行使权力,对损害公民个人合法权益的行为予以依法纠正。实现行政案件合法性、合理性的公正平衡,需要我们运用司法智慧去探索、去实践。

二是创新裁判方式。本案在裁判方式上做了有益尝试,即依法将征收决定与补偿方案一并审查,又不笼统地简单调整征收决定。人民法院在审查征收决定符合法律规定后,判决驳回原告要求撤销征收决定的请求,同时又在查明补偿方案损害原告合法利益的情况下,判决确认补偿方案部分违法并责令被告予以公平补救。该案采取分项判决,对该支持的予以支持,该确认违法的确认违法,做到维护公共利益与保护被拆迁人合法权益双兼顾、两不误,体现司法宗旨。

四是更新了裁判理念。本案虽属于普通的行政征收案件,但又有其特殊性。如何做到法律效果、政治效果、社会效果三者的有机统一,需要裁判理念上有所突破一一人民法院裁判时应尽可能同时兼顾政府的公信权威和公民的权利救济,在征收主体与被征收对象的公益与私益之间找到很好的价值平衡点。从判决生效后了解的情况看,双方当事人表示尊重法院的判决,目前双方正积极地履行判决事项,收到了较好的效果。


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