【摘要】 以简政放权为主要特色的新一轮行政审批制度改革过程中，大量非行政许可审批行为及所依据的规范性文件，均进入司法审查范围。对改革阶段的行政审批行为进行司法审查，既要肯定、保护改革阶段的有利成果，又要维护行政相对人和利益关系人的合法权益。在对简政放权试点方案提升司法容忍度的同时，严格对新增非行政许可类审批事项的司法审查。本文通过对受案范围、规范性文件、审批程序、行政自由裁量权四方面的考量，确立简政放权时期的行政审批行为的审查尺度，以期建立地方立法、司法监督与依法行政的有效互动，共同促进法治国家的建设。
行政审批制度改革自2001年9月启动以来，历经多次以大幅取消和调整审批事项为主要举措的改革进程。2017年1月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定再取消一批中央指定地方实施的行政许可并清理规范一批行政审批中介服务事项；审议通过“十三五”市场监管规划，推动营造公平法治便捷透明的市场环境。[1]改革是对既有秩序的突破，但任何改革若保有其权威性与正当性，也必须受到制度底线的控制，行政审批改革涉及公民自由与政府权力边界划分的问题，应纳入法治的轨道。[2]随着法治社会不断发展，公民维权意识加强，加之2015年新行政诉讼法立案登记制的实施，行政诉讼案件收案数和行政机关败诉率均呈明显上升趋势。无论是传统的行政审批行为，还是改革过程中的新制度、新举措，都将同等面临司法审查的考验。对改革阶段的行政审批行为进行司法审查，既要肯定、保护改革的有利成果，又要维护行政相对人和利益关系人的合法权益，如何把握与改革阶段相适应的行政审批行为的司法审查尺度，正是本文的研究要点。
一、简政放权时期行政审批行为的受案范围及诉讼当事人
(一)审批行为附带文件审查可诉，单独文件不可诉
行政审批制度改革过程中新出台的改革举措常以规范性文件为标志，利益关系人如对新制度存在不同意见，是否可通过诉讼途径提出异议？2016年5月24日，国家新闻出版广电总局办公厅发布了《关于移动游戏出版服务管理的通知》，将手机游戏行业原有的备案制改为审批制，规定从7月1日起，未经广电总局审批的手游一律不准上线。根据此规定，游戏审批的时限短则20个工作日，长则多达80个工作日，除此之外，游戏开发者还需具备软件著作权、网络文化经营许可证(文化部审批)、icp证等资质。7月5日，一名游戏制作公司的程序员陈某网络众筹成功，拟起诉国家广电总局的这一新制度，[3]引起广泛关注。广电总局出台的这一规定是否属于行政诉讼的受案范围呢？根据新行政诉讼法第五十三条之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。据此，陈某如果没有依据广电总局的新要求提出许可申请，是无法就通知文件单独起诉的。
修改后的行政诉讼法一大亮点即是将规章以外的规范性文件纳入司法审查范围，就行政审批制度改革来说，无疑是撬动司法监督的重要杠杆。行政相对人对行政审批行为提起行政诉讼，可一并请求对相关文件规定进行合法性审查，将司法监督从个案上升到制度层面，确保行政审批制度改革处于法治的大框架下。
(二)行政集中审批权模式下的适格被告
2001年国务院下发《关于行政审批制度改革实施意见的通知》以来，“一站式”审批服务中心已普遍成为各地市、区级政府机关行政审批改革的基本模式。但此类行政审批服务中心对审批机构的权限设置并无改动，基本是一个部门一个窗口，不存在权职交叉，产生行政争议时，各审批机构即为案件适格被告。2014年，湖北襄阳市襄阳高新区的“一枚印章管审批”，开创了行政集中审批权改革的新模式，通过政府授权、部门委托的方式，将市直部门相关行政审批职能、市场监管职能和执法职能下放，由高新区行政审批局、市场监管局和综合执法局集中行使。[4]此种行政权集中行使模式与大部制异曲同工，但基于行政权力通过授权、委托成立的新型行政机关，缺乏权责法定的先天要素。从职责法定和后续监管两个角度来说，行政审批局包含了工商登记、税务登记等多项审批职能，而市场监管局又包含工商行政处罚、质监管理、食品卫生监管等职能，客观上对传统行政机构的职能进行了综合调配，产生行政纠纷时，部门之间可能存在推诿，不易确定适格被告。
行政审批制度改革过程中新成立行政机关、原行政机关分立及机关之间职权移转情形较为普遍。在司法审查时，被告是否适格主要从行政机关成立的公文、三定方案、向社会公示的职权范围等方面进行审核，尤其是当事人申请机关已不再具备相关行政审批职能时，诉讼时应做好法律释明工作，指引其向有权机关提交申请。此外，行政机关对不属于本机关办理职责事项，如果有关规范性文件规定应移送有权机关办理的，应当及时移送，怠于移送也构成行政不作为，该裁判标准已由2015年最高人民法院发布的行政不作为十大案例中的钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案确立。
(三)行政审批事项取消后利害关系人的诉权
行政诉讼法第十二条第一款第(三)项对行政许可行为的受案范围规定如下：“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”。可见，针对行政许可(行政审批)的诉讼，首要保护的是许可申请人的诉权。而在简政放权的改革时期，批量取消的审批事项背后，还存在着之前已获得许可的行政相对人是否权益受损，及其他利害关系人是否可以起诉的问题。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号)中提到实行行政审批事项目录管理，除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。简言之，“先照后证”的制度改革大幅缩减了前置审批的范畴，但此举必然导致之前通过层层审批、千辛万苦才获得开业资格的市场主体的不满。站在他们的立场来看，新的制度出台，放宽市场准入条件，直接导致市场竞争主体增加；相对于改革举措实施后获准登记的市场主体，其之前的审批申请耗费的资源无异于利益减损。但纵观法律条款，并无支持该类诉权的规定，一是新的改革举措若以法律、法规形式颁布，并不列入司法审查的范围，二是改革的规范性文件对之前获取行政许可的行政相对人来讲，并不存在新的许可或不予许可的行为，无法以行政相对人的身份启动司法审查程序。
以简易注销制度为例，利害关系人的诉权与行政相对人相比较为宽泛。经济新常态时期，长期不开展经营活动的休眠企业越来越多。2015年上半年，国家工商总局选取上海市浦东新区等四地开展未开业企业、无债权债务企业简易注销试点。浦东的简易注销模式面向的是设立不满三年、未开业或无债权债务且未被列入经营异常名录的有限公司、合伙企业。这类适格企业在申请注销时，无需进行清算组备案、清算及登报公告，仅需提交申请书、委托书和营业执照，并通过企业信用信息公示系统向社会公示即可。公示10个工作日后，公司即注销完毕，与之前的45日公告期相比的确达到了简易的效果。[5]但如果存在虚假注销，即申请企业其实尚有债务未清偿的，或个别股东不同意注销的，很可能导致实际债权人或异议股东以利害关系人身份起诉简易注销行为违法的行政诉讼案件。
此外，针对尚未取消的不合法的行政审批事项，利害关系人可以通过要求有关机关履行法定职责的方式启动诉讼程序。行政许可法第七十一条规定，违反本法第十七条规定设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。而该法第十七条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”。据此，如果利害关系人认为设定行政审批事项实为行政许可性质，且属于规范性文件设定，则可要求有权机关履行该责令改正或依法撤销的法定职责。若相关机关未予依法处理，则可启动行政诉讼程序，要求有权机关履行该法定职责。
(四)行政公益诉讼为行政审批改革增加了监督砝码
2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改行政诉讼法的决定，行政公益诉讼制度在试点两年后正式获得立法认可。行政公益诉讼制度授权人民检察院就生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，提出检察建议及诉讼的权力。在行政审批改革领域中，全国多省市均大力推进“三合一”组建市场监督管理局，整合工商、食药、质监人员力量和技术资源，实行统一市场监管。与《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》相比，新法列举的行政公益诉讼范围增加了食品药品安全领域，因此对新一轮机构重组改革的市场监督管理局来说，行政公益诉讼制度无疑对行政机关作出行政许可和市场监管的懒政、乱作为情形增加了沉甸甸的监督砝码。
二、改革试点文件的法律渊源与规范性文件审查要点
(一)立法法、行政许可法框架下的规范性文件审查
是否所有的行政审批行为都需依照行政许可法这一行政审批领域的“基本法”来审查？答案是否定的。因为在行政实践中，基于现实情况的复杂多变、部门权责的各自利益、中央地方政府权力的划分博弈等等因素，大量以部门决定、政府规章甚至通知形式规定的非行政许可审批行为大行其道，其数量之多、范围之广，丝毫不亚于行政许可类审批行为。2015年10月11日，国务院发布《关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》，要求各地区、各部门要抓紧做好取消事项的落实工作，并切实加强事中事后监管；要严格落实行政许可法关于设定行政许可的有关规定，对以部门规章、规范性文件等形式设定的具有行政许可性质的审批事项进行清理，原则上于2015年底前全部取消。中央这一审批事项清理决定，传递了一个很明显的信号：具有行政许可性质的审批事项必须尽快纳入法治轨道，即通过法律、法规层次予以立法规范；实际具备行政许可法律属性，却隐匿在各式部门规章、规范性文件中的行政审批事项，不再被允许继续实施。
地方立法是规范非行政许可审批事项的合法途径，也是加强监督、理顺权责的有效方式。2015年立法法大幅修改，其中第七十二条对地方性法规的“放权”，使得设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。该条款的诞生，为非行政许可审批事项在行政许可法框架下合法落地架设了桥梁。自2015年3月15日立法法修正到2016年2月，27个省、自治区中已经有24个省、自治区作出了确定设区的市行使立法权的决定，涉及214个设区的市、自治州、地级市，占到总数271个中的了的79%。[6]地方立法的大幅推进，将使大部分行政审批行为有法可依，而根据行政诉讼法的规定，规章以上的规范性文件并不在审查范围之内，可见地方立法不仅可让非行政许可审批事项合法化，也可减轻行政诉讼中规范性文件审查的风险。
(二)借助权力清单、责任清单、负面清单进行规范性文件审查
“十三五”规划纲要第十四章深化行政管理体制改革中提出“深入推进简政放权，建立健全权力清单、责任清单、负面清单管理模式，划定政府与市场、社会的权责边界。”权力清单、责任清单、负面清单这三张清单，其实对应着行政机关法无授权不可为、法定职责必须为及行政相对人法无禁止即可为。在司法审查过程中，对职权、管辖权合法性的审查内容，简言之就是职权是否法定、管辖级别和地域是否恰当。但事实上，职权法定的“法”，并不仅代表法律、法规层级。当前的审批权力清单中存在很多以国务院发布的决定为设定依据的情况，最普遍的依据就是2004年国务院发布的《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。而且，在国务院发布的决定之外，还有大量的部门规章、通知、意见等文件，这些部门规章与规范性文件与国务院发布的决定共同成为清单中审批权的设定依据，且不少规章、规定均不同程度地扩大了审批权的范围或变相增加了审批的条件，这明显违背了行政许可法规定的行政许可设定原则。[7]人民法院在案件审理中要参照行政审批清单，特别是负面清单，对于清单内的审批要依法审理，对于负面清单外的审批，则不认可审批有依据。[8]
(三)规范性文件的审查原则
行政许可法第二十五条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。此规定可看作是前文提到的“一枚印章管审批”的行政审批改革的法律渊源。但作为个别地区的试点，即便组建了行政审批局集中行使相关审批职能，具体的审批事项、审批程序、费用收取等内容仍是以规章以下的规范性文件形式出现。新行政诉讼法第五十三条、第六十四条首次将行政行为所依据的规范性文件列入司法审查范围，并对经司法审查认为不合法的规范性文件的处理方式进行了规范。对行政审批规范性文件的司法审查，应从文件制定者的法定职权范围、审批事项是否违反上位法的规定等方面进行。
审查的首要原则是法无授权不可为，即文件内容规定是否违反上位法。如《最高人民法院公报》刊发的陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案件审理中，法院对司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的合法性已进行了司法审查。该通知要求遗嘱受益人应持公证机关出具的遗嘱公证书等证书及房产权证办理所有权转移登记手续。南京市江宁区法院一审认为该通知属于政府规范性文件，规范的内容不得与物权法、继承法、房屋登记办法等法律法规相抵触；被告依据该通知要求原告必须出示遗嘱公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触，判决认定不予办理转移登记的行为违法。由此可见，在规范性文件的合法性审查中，应遵从不违反上位法规定的审查原则。
(四)对改革时期特别制定的改革方案、试行意见的审查尺度
2015年，我国多地进行企业简易注销改革试点，明确只要各地试点方案符合相关文件要求，直接开展企业简易注销试点工作，试点实施方案报工商总局备案即可。[9]此类各地出台的改革试点的方案，必然是以规范性文件的形式出现，并成为改革措施的实施依据，但很明显的是，该类试点文件很可能突破了上位法的规定，或者与部分行政法规相悖。如上海浦东市场监管局于2015年8月13日发布了《推进市场准入便利化服务浦东“双自联动”的若干意见》，规定个人独资企业办理营业执照可就近至所属市场监督管理所申请办理，而《公司登记管理条例》八条规定区级以上工商行政机关才能进行公司登记；同时，该文件就简易注销程序做出了免于清算和登报公告的规定，与《公司登记管理条例》四十一至四十三条将清算作为公司申请注销登记的前提要件相悖。对于该类试点文件，该如何确立司法审查标准？
美国著名的法学家博登海默认为，法的渊源分为正式渊源和非正式渊源，正式渊源“指那些可以从体现为权威性法律文件的明确文本形式中得到的渊源”。[10]相对应的，简政放权改革时期各地各部门制定的改革方案、试行意见等试点文件的非常重要的非正式渊源是党和国家层面的重点改革政策。改革具有突破性，政策具有导向性，鉴于此类改革试点类规范性文件具有局部适用性和短期时效性，且制定主体具有相关行政审批的法定职责，原则上应认可该类规范性文件的合法性。但既是特殊时期特定地点的改革试点，就意味着尚未形成立法文件，而某些文件规定不够科学合理之处，正是可以通过行政诉讼予以体现和修正，进而为制度立法提供实践经验。
三、行政审批程序的审查尺度
(一)简政非“减”政，放权不等于不作为
在中央力图改革减少审批事项的同时，部门规制一直活跃，新增或者变相新增审批事项还在增加，“批发式减少，零售式增加”的行政审批改革格局未破。[11]从广电总局就移动游戏改备案制为审批制的通知可见，行政审批改革不可能局限于取消或减少审批事项这单一方何，更重要的是对新设审批事项的严格准入，否则此消彼长之下，民众仍不会感受到行政权力减缩、个人权利增长的改革红利。
简政的首要法律要素在于简化的是原本法律法规未授权的“政”，就行政审批范围来讲就是缺乏法律法规规定，又不再适应实际管理需求，不适宜通过地方立法等方式继续留存的审批事项，而不是简单地默认权力清单的天然合法属性，将改革止步于清单列举。说到放权，因为很多行政执法中的行政检查、行政处理、行政处罚、行政强制等监管措施就是以审批为基础进行设定的，当审批取消后，其他管理措施因失去了依据和基础而无法继续执行。[12]所以放权也不等于不作为，应当将改革后新设立或新授权的机构与原职能机关的权力、责任相应移转，避免因原职能机关的变革导致无单位承担责任。
(二)程序正当性原则的审查原则
因行政审批事项的千罗万象，行政许可法仅就一般的行政许可申请、受理、审查、期限等程序作出规定，实际操作中却是更多的游离于行政许可法之外的非行政许可审批事项所需要的程序要件，并无法律、法规的规定可循。对该类行政审批程序合法性的审查原则是“有规定从规定，无规定遵从程序正当性原则”。
程序正当性原则在司法审查时更多体现在对行政相对人及利害关系人的权益是否达到了平衡保护的目的。例如听证程序，行政许可法第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。实际操作中，很少有行政机关在非法定必需的情况下主动举行听证，在对公共利益的定义尚未明确的情况下，绝太部分许可或行政审批事项的出台都带有行政机关单方的管理色彩。广电总局《关于移动游戏出版服务管理的通知》从公布之日起便引起了手游创作市场的强烈反响，除了对审批手续周期长影响游戏的即时市场价值外，对申请资质的门槛设定也将一大批小创作团队拒之门外。从审批事项来看，设立目的在于建立健康文明且高质量的手游创作环境，但实质上手游创作小团队通过代办版号、借壳上市仍能使项目获批通过，广电部门反而增加了对该类违规操作的查处压力。缺乏公告及事前听证程序的这一审批事项，既没有给游戏创作者平等的申请渠道，遏制了创作市场主体的成长空间，反而降低了产品研发的市场活跃度，无法科学实现规范市场的制定目的。
(三)保护行政相对人对行政承诺产生的信赖利益
简政放权从程序方面要求，首先是公开，权限公开、条件公开、流程公开，其次是简化程序，高效便民。[13]对于行政机关就其职权范围内的管理事项主动做出的行政承诺，应适用信赖利益保护原则，维护行政相对人的信赖利益。简政放权时期行政审批制度改革的一大亮点就是缩短审批时限，不论是通过制定规范性文件的形式，还是以在办公大厅公示的方式，行政机关都应遵守其5日、7日等少于法定时限的承诺。2015年3月1日起施行的《江苏省行政程序规定》(省政府令第100号)对包括行政许可在内的行政执法程序作了一般性规定，第六十三条规定法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定期跟内办结。行政机关对行政执法事项的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。该条款即是对行政承诺的明文规定。如果当事人以行政机关逾期作出审批决定提起诉讼，法院应当依照行政承诺的规定进行程序合法性审查。
四、从行政自由裁量权的角度审查行政审批行为的合理性
(一)行政审批条件设置的合理性应纳入司法审查范围
行政机关在其法定职权范围内设定的行政审批事项、程序和适用范围等内容，在不违反上位法的前提下，有着合法的先天属性。尤其是对审批条件的设置，可视为行政机关的自由裁量权，司法审查时是否应遵守谦抑原则不予以审查？新行政诉讼法第七十条第(六)项将“明显不当”作为判决撤销行政行为的情形，这就意味着对行政行为的司法审查并不局限于合法性审查，也存在合理性审查。很多行政审批纠纷，归根到底当事人是认为审批条件设置的不合理，而对相关职权、程序无异议。在制度改革期间，对审批条件合理性的司法审查，更有利于行政审批的合法化，也有利于解决实际矛盾纠纷。
从诉讼实践来看，有些基层政府出于便于管理、避免风险等考虑，会就审批事项规定比上位法更多的限制或前提条件。例如镇政府发布的某镇民房建设管理规定“新建和原地翻建的必须符合村镇规划，并取得左邻右舍、前后居民的同意后方可申报”。根据城乡规划法的规定，民房建设应符合村镇规划，但“取得左邻右舍、前后居民的同意”这一条件设置，并没有法律、法规的直接依据。农村常出现因房屋建设导致乡邻交恶，甚至引发人身损害、宅基地使用权、相邻权等纠纷，我们可以认为镇政府是出于避免邻里纠纷的因素出台这一规定，但实际操作中很可能因为四邻中的某一方邻居存在异议而影响屋主的房屋建设权。再如，某市关于市区菜市场建设规范的通知，规定“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的从事蔬菜、肉类(连锁品牌冷鲜肉除外)、水产、豆制品、禽类等小农副产品经营网点”。该规定的出台理由无外乎是保障菜市场摊贩的经营利益，但却违反了市场平等准入、公平待遇的原则。
(二)以授益性、负担性作为审批行为合理性的判断标准
行政审批是政府部门对市场主体准入予以规制的第一道管理手段，在建立服务型政府的大背景下，应当以缩减审批事项为终极改革目标。但不可否认的是，社会经济的快速发展催生了各类新型市场，法律的滞后性决定了非许可类行政审批事项存在的合理性和必要性。新增的非许可类行政审批事项因缺乏法律法规的直接规范，容易产生权力寻租，或者“拍脑袋”式的缺乏科学合理性的规范内容，司法审查更应严格对该类审批事项的合理性审查，防止行政审批权的任意扩张。
合理性审查的含义可以界定为人民法院依法对行政机关行使行政裁量权所作出的行政行为进行审理和裁判的诉讼活动。[14]行政自由裁量权的合理性标准，可以以授益性行为合理、负担性行为应予严格限制来区别对待。立法法第八十条、第八十二条对部门规章及地方政府规章的制定事项明确予以规制，即“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”、“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”从这个审查角度来看，前述镇政府因村民未取得邻里全部同意，即不予同意其翻建申报的行为，和基层工商部门拒绝为菜市场周边200米范围内小农副产品经营商户进行工商登记的行为，都属负担性行为且无上位法依据，应确认违法。反之，交警部门在中小学大门附近路段实行临时接送车停靠点方式，允许接送车辆早晚特定时间段在无停车位的非机动车道临时停放，属于授益性行为，应视为合法。
(三)怠于履职案件中被告的合理说明义务
在不履行职责案件中，存在一种情形，即对于某行政审批事项未有期限规定，如发改委对某项目核准批复，并无上位法或规范性文件对于何时应作出准予或不予准许的答复规定，此时是否构成怠于履职情形，成为司法审查的一个尴尬境地。行政诉讼法第四十七条就不履行法定职责类的案件起诉条件设置为“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行”，两个月作为无特殊规定外的普适条件，已明确了行政机关普遍的履职期限，行政审批概莫能外。据此，是否可以以两个月为限来审查被诉行政机关怠于履职？笔者认为不妥。首先，该条款仅是规定了行政相对人的起诉条件，而未明示两个月为所有履职行为的合理期限。其次，对于发改委项目核准批复等审批行为，存在项目各项评估等不可预估的环节因素，设置审批时限不适宜也不客观。从自由裁量权的角度来审查履职期限的合理性，可以要求被诉行政机关就未及时作出审批决定作出合理说明，如不存在明显的不合理的拖延、迟滞，应视为不构成怠于履职。
行政管理体制改革在社会发展迅速、科技日新月异的时代很容易陷入迟滞于现状或超脱于现状的尴尬境地，不论是集中审批权还是集中执法权的改革模式，其终极目标都是提高行政管理效率、保障民众合法权益。诚然，作为成文法体系的国家之一，司法判例仅能从个案反映问题，但一窥而知全豹，新行政诉讼法赋予基层法院对规章以下规范性文件合法性审查的权力，并规定可以向审查认为不合法的文件制定机关提出处理建议，大大提升了行政审判在行政管理制度改革中的司法监督作用。法治保障改革对于成熟的改革成果，我们要以法律的形式固定下来，以保障改革的方向和成果。[15]
