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谷昔伟、鲍蕊:区分处理原则以及“三需要”的适用

谷昔伟、鲍蕊| 时间: 2018-06-07 11:56:14 | 文章来源: 《人民司法(案例)》2016年第32期

【摘要】 【裁判要旨】只有在申请公开的某个政府信息中既含有不应当公开的内容,又包含可以公开的内容时,方可适用区分处理原则。通常情况下,对于主要内容需要公众广泛知晓参与、但部分内容涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私时,应当采取删除涉密内容等手段予以区分公开。“三需要”不能作为限制公民申请资格的“挡箭牌”,对于“三需要”的使用,行政机关不得限缩解释,进而刁难、推诿。

□案号 一审:(2015)东行初字第00112号 二审:(2016)苏06行终10号

【案情】

上诉人(原审原告):申某某。

被上诉人(原审被告):如皋市国土资源局(以下简称如皋国土局)。

2014年9月28日,申某某以邮寄方式向如皋国土局提出信息公开申请,要求公开皋征告[2011]第434号文件中涉及的征地调查结果确认表(含续表中征地涉及农民签名),如皋国土局于次日收悉。同年10月23日,如皋国土局作出[2014年]皋国土资依告第117号政府信息公开延期答复告知书,并于同日邮寄给申某某,告知申某某延长答复期限15个工作日。同年11月6日,如皋国土局作出[2014年]皋国土依复第397号政府信息公开申请答复书,答复称:“经审查,现将与您本人生产、生活相关的如城街道大明村3组的征地调查结果确认表和您本人拒绝签字的拒绝签字情况说明复印件提供给您,供参考。您提供的证明材料不能说明征地范围内其他农户签字确认与你本人生产、生活、科研等特殊需要有关,故不予公开”。11月11日,如皋国土局向申某某邮寄送达了上述答复书及征地调查结果确认表、拒绝签字情况说明。申某某不服,提起行政诉讼。

另查明,申某某户系皋征告[2011]第434号征地告知书所涉地块的被征地农民。

【审判】

江苏省如东县人民法院审理后认为,申某某不负证明对所申请的信息存在特殊需要的义务,如皋国土局在答复中称因申某某提供的证明材料不能说明征地调查结果确认表续表与其特殊需要相关而不予公开属于理由不当。征地调查结果确认表续表(征地涉及农户签字)中无申某某的签字,也就是说申某某要求公开的征地调查结果确认表续表部分只可能存在其他农户的签名,申某某与征地调查结果确认表续表存在特殊需要的主张不能成立。据此,如东县人民法院判决驳回申某某的诉讼请求。

一审宣判后,申某某不服一审判决,向江苏省南通市中级人民法院提起上诉。

江苏省南通市中级人民法院经审理,确认一审查明的事实。南通市中级人民法院经审理认为:在申某某申请公开并明确指定须包含续表的情况下,如皋国土局应当对完整的征地调查结果确认表予以公开。据此,该院判决:一、撤销一审判决;二、撤销[2014年]皋国土依复第397号政府信息公开申请答复;三、责令如皋国土局于本判决生效后15个工作日内重新作出答复。

【评析】

如皋国土局对申某某申请公开的一个信息即征地调查结果确认表作出了区分处理,以申某某不能说明征地范围内其他农户签字确认与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关,对其他农户签字的续表部分不予公开。案件主要争议焦点涉及区分处理原则和“三需要”的适用限制。

一、关于区分处理原则的规定和解读

《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第二十二条规定,申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》8条规定,政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,人民法院应当认定属于不予公开范围。从以上条文规定来看,区分处理原则的适用有一个大前提,即申请公开的某一信息中含有不应当公开的内容。我们在司法实践中对“不应当公开的内容”的把握,更多的是判断申请人申请公开的信息是否属于《条例》第十二条规定的国家秘密、商业秘密及个人隐私等免予公开的情形。在满足前述大前提的条件下,才可以去考虑该部分不应当公开的信息内容是否可以区别于其他部分的信息内容、通过技术手段是否可以让两部分信息分离等问题。本案中首先要判断的是,有其他农户签字的续表部分是否属于不应当公开的内容。如果不属于,就不应适用区分处理原则。从征地调查结果确认表的由来及意义来看,2004年10月21日国务院发布国发(2004)28号《关于深化改革严格土地管理的决定》,明确了在征地依法报批前对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。为贯彻落实上述决定,国土资源部发布了国土资发(2004)238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,明确了在征地工作程序中,当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查,调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。根据上述两份文件,江苏省国土资源厅发布了苏国土资发(2008)293号《关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》,附载了征地调查结果确认表范本,作为报批征地的必备材料。该范本表备注为:1.本表是拟征农村集体经济组织和农户土地调查结果的汇总表。拟征各农户土地地类、面积和地上附着物种类、数量的分户确认表,由当地国土资源部门留存(归档)备查。2.被征地农户因故不能参加签名或拒绝签名的,在备注栏内说明。从上述规定以及表格范本不难看出,征地调查结果确认表必备要件有二,一是拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量的汇总;二是被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人确认签字。这二者共同构成一份完整的确认表,不可割裂。不同于分户确认表,征地调查结果确认表是被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量总体数目的确认,是作为制定征地补偿安置方案的依据,涉及的是农村集体经济组织和该地块全部被征地农民的合法权益,与群体利益挂钩,不存在秘密或个人隐私问题,因此该表格(包括有其他农户签字的续表)不属于含有不应当公开内容的情形,如皋国土局对该信息适用区分处理原则显然不当。

二、“三需要”不可滥用

《条例》第十三条规定,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院各部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。国务院办公厅《关于施行政府信息公开条例若干问题的意见》规定,对于申请公开的政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关的,行政机关可不予提供。然而,不少行政机关已经把前述规定作为挡箭牌,将“三需要”设定为申请资格条件,严格审查“三需要”与信息的关联性,要求申请人必须予以证明或者详细说明,申请人不做说明或者证明不足则不予公开。事实上,“三需要”不是用来限制公民申请资格的,申请人对于“三需要”只有合理说明的义务,并不强制要求其提供证据证明。《条例》第二十条第二款的申请要求中也没有将“三需要”列为必要条件。笔者认为,“三需要”在实践中的适用应当予以严格限制,最佳适用范围应当局限在过度申请、涉嫌滥用申请权的情况中。这种资格限制可以与申请人申请公开的信息数量、申请内容进一步关联。一般而言,申请人申请的信息数量愈大,意味着占用的公共资源愈多,就负有更多的说明理由义务。行政机关可以通过申请人说明理由的程度来判断是否予以适用。如果申请人给出的理由不足以说服行政机关,行政机关可以引用上述第十三条规定予以拒绝。而在其他情况下,对于“三需要”则不得滥用,不得随意增设申请人的义务。法院在对以“三需要”为由拒绝公开的案件进行实体审查时,应当做到对行政机关审查要严,必须达到说明理由充分;对申请人审查要宽,只要作出合理说明即可。本案中,申请人申某某户系皋征告[2011]第434号征地告知书所涉地块的被征地农民,从如皋国土局所持的拒绝签字情况说明也可看出,如皋国土局应当知晓申某某申请公开的信息与其自身利益相关,其以不符合“三需要”为由不予公开,有故意设置障碍、增加义务之嫌。

综上所述,如皋国土局对申某某申请公开的信息错误地适用了区分处理原则,不合理地加重了申请人对于“三需要”的合理说明义务。因此,二审法院撤销一审判决、撤销[2014年]皋国土依复第397号政府信息公开申请答复并责令如皋国土局于本判决生效后15个工作日内重新作出答复,是正确的,符合政府信息公开条例的立法宗旨。


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