【摘要】 行政诉讼法第十八条所谓经复议的案件，是指行政复议机关对行政行为是否合法适当进行了实质审查并作出复议决定的案件。复议机关作出不予受理的决定或者以复议申请不符合受理条件为由予以驳回的，以及复议机关不作为时，对复议机关的行为不服起诉的，复议机关是被告；对原行政行为不服起诉的，原行政主体是被告。对属于法院受案范围的行政案件，如果法律、法规规定实行复议前置，那么对其就不能直接提起行政诉讼，而必须首先申请行政复议。行政诉讼法第四十五条所规定的复议决定，既包括复议机关作出的维持或改变原行政行为的决定，也包括不予受理行政复议申请决定和以复议申请不符合受理条件为由予以驳回的决定。第四十五条首先是关于行政诉讼受案范围的规定，其次才是关于起诉期限的规定。

2014年修改后的行政诉讼法，共有五条涉及行政复议，分别是第十八条、第二十六条、第四十四条、第四十五条和第七十九条，对与行政复议有关的行政诉讼案件的管辖、被告的确定、起诉期限、审判等问题作了规定，但有些规定不够明确，理论上和司法实践中对其理解存在不一致的地方。例如，行政诉讼法第十八条所指经复议的案件是指哪些案件？第四十五条的复议决定包括哪些内容？本文旨在对有关规定的含义进行分析，以便司法审判中能够正确适用。

一、经行政复议后的行政诉讼案件的管辖

行政诉讼法第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”这是关于行政诉讼一般地域管辖的规定。根据这一规定，经过复议的行政案件，既可以由最初作出行政行为的行政主体所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖。根据行政诉讼法第二十一条规定：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”两个或两个以上的人民法院依法对同一行政案件都有管辖权而由原告选择具体管辖法院的制度，学理上称之为共同管辖，或选择管辖。[1]

什么是经复议的案件？行政相对人提出复议申请后，可能会出现以下几种情形：一是复议机关对原行政行为进行了审查，并作出了维持、撤销、变更原具体行政行为等决定；二是复议机关作出不予受理复议申请的决定，或者以复议申请不符合受理条件为由驳回了当事人的复议申请；三是复议机关在法定期限内不作出复议决定。那么这些案件是否都属于经复议的案件？最高人民法院行政审判庭蔡小雪法官认为，复议机关虽作出不予受理的决定，但未对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，故应认定为未经过行政复议。[2]这就是说，经复议的案件应当是指行政复议机关对具体行政行为是否合法适当进行了实质审查的案件。按照这一标准，第二、第三两种情形显然不属于经复议的案件。那么，对于第二、第三两种情形，原告就不能选择向最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，而只能向复议机关所在地人民法院起诉。换言之，对于第二、第三两种情形，不存在原告选择管辖法院的问题，只能由不受理复议申请或不作出复议决定的复议机关所在地人民法院管辖。

需要说明的是，原行政诉讼法第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”也就是说，经过复议的案件，只有复议机关改变原具体行政行为，原告才能选择管辖法院，既可以由最初作出具体行政行为的行政主体所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。如果复议机关维持原具体行政行为的，则只能由最初作出具体行政行为的行政主体所在地人民法院管辖。

与原行政诉讼法相比，新行政诉讼法实际上是增加了“复议机关维持原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定。那么新法为什么做出这种修改？笔者认为，这与新行政诉讼法关于被告的规定有关。行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。从诉讼理论上来讲，共同管辖既可以因诉讼主体的因素而产生，也可以因诉讼客体的因素而产生，如果同一诉讼的两个或几个被告住所地在两个或两个以上法院辖区内，就会出现共同管辖的情况，即各被告所在地法院都有管辖权。[3]我国立法上也有这样的先例，例如2012年修改的民事诉讼法第二十一条第三款规定：“同一诉讼的几个被告住所地、经常居住地在两个以上人民法院辖区的，各该人民法院都有管辖权。”在复议机关维持原具体行政行为时，原行政机关和复议机关是共同被告，因此两被告所在地法院都有管辖权。

二、行政复议机关作为或不作为时行政诉讼被告的确定

行政相对人提出复议申请后，复议机关要么作为，要么不作为，根据不同情况，结合行政诉讼法第二十六条和有关司法解释的规定，被告的确定分为以下几种情形：

(一)复议机关决定维持原行政行为时

复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。复议机关决定维持原行政行为的，意味着原行政行为得到了复议机关的同意和确认，相当于是原行政机关和复议机关共同作出了行政行为，因此可以由行政机关和复议机关作共同被告。所谓“复议机关决定维持原行政行为”，根据2015年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《2015年适用解释》)第6条的规定，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。也就是说，行政复议机关在对具体行政行为是否合法适当进行了实质审查的基础上，决定驳回复议申请或者复议请求的，应当认定为复议机关决定维持了原行政行为。

需要说明的是，修改前的行政诉讼法第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”我国行政复议法的制定，是为了让复议机关纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。然而在实践中，复议机关为了避免当被告而作出维持复议决定的情形比较普遍，造成行政复议制度未能发挥应有作用。据统计，行政复议机关决定维持原行政行为的比例大约在60%左右，远远高于法院判决维持被诉行政行为的比例(通常在20%以下)。[4]针对这一情况，为了从制度上促使复议机关发挥监督下级机关的行政行为、救济公民权利的作用，新法规定了复议机关决定维持原行政行为时，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

根据2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《2000年执行解释》)第23条的规定，在有两个以上被告而原告起诉时遗漏被告的情况下，人民法院应当告知原告追加被告，如果原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。但由于行政诉讼中的被告和第三人具有各自独立的诉讼地位，其举证期限、举证责任均有很大差别，将本应作为共同被告的行政机关列为第三人，不仅法理依据不充分，而目在实践中会导致诉讼权利义务不清等问题。[5]基于这些考虑，《2015年适用解释》第7条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”

(二)复议机关改变原行政行为时

复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关改变原行政行为，相当于是复议机关作出了一个新的行政行为，取代了原行政行为，此时对当事人权利义务造成影响的是复议机关的行为，因此当事人不服起诉，应以复议机关为被告。

根据《2015年适用解释》第6条的规定，“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。从行政复议法第二十八条以及行政复议法实施条例的有关规定可以看出，我国立法上规定的行政复议决定类型包括：维持决定、驳回申请决定、履行决定、撤销决定、变更决定、确认违法决定、责令重作决定。笔者认为，后面五种复议决定都属于复议机关改变原行政行为的复议决定。

需要说明的是，《2000年执行解释》第7条规定，复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：(一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；(二)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；(三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。也就是说，《2000年执行解释》对“改变原具体行政行为”的理解更为宽泛。《2015年适用解释》在结合司法实践的基础上进行了收缩性解释，主要有两个原因，一是将主要事实或定性依据的改变也作为改变原行政行为的情形，让复议机关甲独作被告，会打击复议机关查明事实、解决争议的积极性，与复议制度的应有功能不相符合。二是是否构成主要事实或定性依据的改变，判断标准并不清晰，实践当中反而很容易引发争议。[6]

(三)复议机关作出不予受理的决定，或者以复议申请不符合受理条件为由予以驳回时

复议机关作出不予受理的决定，申请人对此不服的，是否可诉？由于有关法律规定的不够明确，在司法实践中也存在疑问。2010年6月最高人民法院行政审判庭针对山东省高级人民法院的请示，作出了《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》((2010)行他字第15号)，明确规定：“根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”由于申请人不服的是复议机关作出的不予受理决定，如果起诉，自然应当以复议机关为被告。

根据《2015年适用解释》第6条的规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请或复议请求的，不能认定为“复议机关决定维持原行政行为”，那么此时也就不存在共同被告的问题，申请人对复议机关不依法受理自己的复议申请不服起诉的，应当以复议机关为被告。

需要注意的是，在复议机关作出不予受理的决定或者以复议申请不符合受理条件为由予以驳回的情况下，如果当事人对原行政行为不服而起诉的，应当以原行政主体为被告。

(四)复议机关不作为时

复议机关在法定期间内不作复议决定，如何确定被告，应当根据当事人的诉讼请求来确定。当事人要求复议机关履行复议职责的，以复议机关为被告；当事人对原行政行为不服的，以原行政主体为被告。关于复议机关不作为时的被告问题，修改前的行政诉讼法并没有作出规定，《2000年执行解释》第22条对此作了规定，并被新行政诉讼法采纳。

三、行政复议与行政诉讼的衔接问题

行政诉讼法第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

行政诉讼法第四十四条涉及行政复议与行政诉讼的衔接问题。行政复议与行政诉讼是我国行政救济制度中最主要的两种形式，两者都是解决行政争议的制度，那么对于一个行政争议或者说是行政行为，公民、法人或者其他组织应当或者可以选择哪一种救济途径，在选择了一种救济途径之后，对有关的处理结果不服，还能否采取另外一种救济途径，这就是行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。关于行政复议和行政诉讼的衔接关系，行政复议法、行政诉讼法等法律及有关司法解释作了规定，包括四种情形：一是自由选择，二是复议前置，三是单一选择，四是单一复议。[7]行政诉讼法第四十四条第一款就是行政相对人可以自由选择行政复议与行政诉讼的规定，而第二款则是行政复议为行政诉讼前置程序的规定。这两种衔接关系有个共同点，就是对于复议决定不服的，相对人都能提起行政诉讼。单一选择是指对于个别行政行为，行政相对人不服的，既可以选择申请行政复议，也可以选择提起行政诉讼，但一旦选择了申请复议，复议决定就是最终的决定。单一复议是指对于个别行政行为，行政相对人不服的，只能申请行政复议而不能向法院提起行政诉讼，并且复议决定是最终决定。对于单一选择与单一复议两种情形而言，行政复议决定都是最终的决定，行政相对人即使不服也不能提起行政诉讼。

根据行政诉讼法第四十四条的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，如果法律、法规规定实行复议前置，那么相对人就不能自由选择申请行政复议或者提起行政诉讼。比较典型的例子是行政机关确认自然资源权属行为。根据修改后的行政诉讼法第十二条第一款第(四)项的规定，“行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定”，属于人民法院受案范围。按照行政复议法第三十条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”2003年，最高人民法院针对山西省高级人民法院的请示，作出了最高人民法院《关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》，其中规定：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”也就是说，行政复议法第三十条第一款所说的具体行政行为就是指行政机关确认自然资源权属的行为，对此类行为，适用复议前置的规定，行政相对人不能直接向法院起诉。[8]由此可见，行政机关确认自然资源权属的行为，虽然属于行政诉讼受案范围，但行政相对人并不能按照行政诉讼法第四十四条第一款的规定自由选择申请行政复议或者提起行政诉讼，而应当按照行政诉讼法第四十四条第二款的规定首先申请复议，只有对复议决定仍不服的，才可以向法院起诉。

四、行政复议机关作为或不作为时的起诉期限

行政诉讼法第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”

行政诉讼法第四十五条是关于行政相对人提出复议申请后，复议机关作出了复议决定或者逾期不作决定的情况下起诉期限的规定。有一个疑问是：这里所说的复议决定包括哪些情形？如前所述，行政相对人提出复议申请后，可能出现以下三种情形：一是复议机关对原行政行为进行了审查，并作出了维持、撤销、变更原具体行政行为等决定；二是复议机关作出不予受理复议申请的决定，或者以复议申请不符合受理条件为由决定驳回当事人的复议申请；三是复议机关在法定期限内不作出复议决定。最高人民法院行政审判庭蔡小雪法官认为，行政复议法第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”该条中所规定的“行政复议决定”亦包括“不予受理行政复议申请决定”。[9]可见，行政诉讼法第四十五条中公民、法人或者其他组织不服的复议决定，既包括第一种情形，也包括第二种情形。申请人对这两种情形不服的，都可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。在复议机关作出不予受理的决定或者以复议申请不符合受理条件为由予以驳回的情况下，如果当事人对原行政行为不服而起诉的，则应当适用行政诉讼法第四十六条规定的起诉期限，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内起诉。

接下来一个问题是：何为复议机关逾期不作决定？修改前的行政诉讼法第三十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定，法律、法规另有规定的除外。”由于1989年制定行政诉讼法时，我国还没有建立起统一的行政复议制度，对复议机关作出复议决定的期限没有统一的规定，行政诉讼法就规定了一般情况下的复议期限为两个月。1999年制定实施的行政复议法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”很明显，两部法律有关复议期限之间的规定不一致，根据“新法优于旧法”的原则，行政复议机关作出复议决定的期限应当以行政复议法的规定为准。但对于不熟悉法律的普通公民而言，仍然容易产生迷惑，不知该如何适用。2014年修改行政诉讼法，索性删除了作出行政复议决定期限方面的规定，使得行政复议法的有关规定更加明确。

复议机关逾期不作决定，申请人对复议机关的不作为不服的，可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。如果当事人对原行政行为不服而起诉的，应当适用行政诉讼法第四十六条规定的起诉期限，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内起诉。

行政诉讼法第四十五条，一般人都知道是关于起诉期限的规定，但笔者认为这一条还是关于行政诉讼受案范围的规定。行政诉讼法第十二条第一款前11项通过列举的方式，明确规定了行政处罚等行政行为属于行政诉讼的受案范围，第(十二)项规定，“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，相对人都可以向法院起诉。从这一兜底规定可以看出，只要是侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的行政行为，都属于行政诉讼的受案范围。不仅如此，“人身权、财产权等合法权益”的规定表明，侵犯人身权、财产权之外其他合法权益的行政行为，原则上也属于行政诉讼受案范围。[10]例如，受教育权、劳动权、休息权等社会经济文化权利受到行政主体侵犯，行政相对人起诉的，人民法院都应当受理。但属于我国行政诉讼受案范围的事项，并不仅限于行政诉讼法第十二条第一款的规定，因为行政诉讼法第十二条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这就是说，对于第十二条第一款规定之外的某些行为，如果法律、法规明确规定对其不服可以起诉的，那么这些行为也属于行政诉讼的受案范围。这里所说的法律，不仅包括其他单行法律，也包括行政诉讼法本身。笔者认为，复议机关作出复议决定或者逾期不作复议决定的行为，并不属于行政诉讼法第十二条第一款明确规定的事项，之所以对其可以起诉，是因为行政诉讼法第四十五条规定了复议机关的这两类行为是可诉的。可以这样说，行政诉讼法第四十五条首先是关于行政诉讼受案范围的规定，其次才是关于起诉期限的规定。