检察机关层级考核的本质、基础与作用机理

考核，意为“考查核实”。当与特定工作的内容相连，考核多被引申为核定工作成绩。考核自古即有，所不同的是考核对象与指标参数设置不同。

长期以来，检察机关的考核更多体现为上级检察机关对下级检察机关的考核，难以看到检察官个体的身影。与上级检察机关对考核执着与坚持不同，基层检察官从最初“怨声载道”的抗争，逐渐演变为漠不关心或者逃离。

对检察考核制度研究，有职能部门应对型、学术研究基础型之分；上下级检察机关基于自身利益诉求，亦是“各自表述”，可谓乱花迷人眼。笔者借助对“是什么、为什么、什么用、怎么干”的回答，对检察机关层级考核的本质、法理和现实性基础、功能定位等争议问题试做梳理。

1.检察机关层级考核的本质

“保证检察权依法正确行使”是检察管理制度的核心目的，考核亦然。当下研究主要集中在对检察权运行“应然状态”描述，关注刑事实体和诉讼程序在法律规范层面的研究：

如从宪法、组织法等法律层面对检察权进行国家管控，体现为通过司法职权配置、诉讼资源分配，实现刑事诉讼架构改造，进而限定检察权的“空间范围”；

又如从程序上对检察权运行模式进行约束，表现为规定检察权介入诉讼的时间节点和规范要求，进而描绘检察权“运行图谱”。依照刑事诉讼法、刑诉规则和规范标准，把检察权运行分解成受案、办理、结案等若干节点，对节点参与主体、职责权限、行为方式及操作规范作出明确要求。

简言之，就是明确谁去做、做什么、怎么做。法律管控和程序约束互为补充，相互影响，共同描绘检察权运行之应然状态。

但是“应然”状态不会自动显现。作为司法管理制度，考核核心是控制。简言之，A(考核者）希望B(被考核者）按照A的要求去做事。引入考核，就是通过利益吸引、利益驱动，对被管理者进行动力传输和压力传导，本质为解决“实然”与“应然”之间的偏差而设置一项管理手段。

2.检察机关层级考核的现实基础

（1）权力转移形成上下级对位关系。逻辑上，权力自有者是不需要考核的。只有存在权力转移、形成上下对位关系或领导与被领导关系，考核才有必要。“由于中国目前的政治体制即国家管理体制具有统揽和集中性特点，本质上就是一种上下左右协调统一的一体化机制”“检察体制与政治体制具有同构性”决定检察机关作为一个整体享有检察权。

但我国疆域辽阔，国情复杂，单一检察机关无法集中统一行使检察权，需要将检察权对应分解至各级检察机关。这就形成检察权“一次转移”，主要涉及检察机关层级和职权配置。

同时检察权又是一种综合性权力。作为一个组织体，检察机关不会自动行使具体检察职权，需要对检察权进行“二次转移”，而传统检察理论和法律规定将检察权运行主体定义为“组织”一检察机关或内设机构。检察机关“按照检察权内容横向分类，分别设立内设机构行使具体检察权，并制定相应的运行规则”的原因就在于此。

总之，权力转移是检察机关层级考核的法理基础。只要存在检察权“一次转移”，检察机关领导体制就必然存在，考核就成为制度需要；只要存在检察权“二次转移”，那么考核必然是以检察院整体工作为考核对象，策略上分业务部门进行。

（2）信息“不对称”。信息经济学认为，信息不对称是绝对的。下位者行使权力有可能偏离上位者的价值判断’甚至出现“道德风险”和“逆向选择”。承认检察权的司法属性，就必须认同其也是一种客观见之于主观的活动，最终体现方式是一种“个性化”法律判断。

判断的前提是对信息进行提炼、压缩、总结、分析。因低素质和自私动机对真实含义的破坏，信息筛选原则以及筛选信息对准确判断的影响，理解消化上的偏差，以及检察人员法律素养之高低、司法经验之多寡、在办案精力投入之多少，甚至是当天的心情等旁人难以观察的“私人信息”，都会造成或者加剧“信息不对称”。为防止偏差，解决契合度的问题，需要引入考核等管理手段，通过设置考察指标和参数予以监测控制，实现“纠偏灭虚”。

可见，信息不对称是检察机关层级考核的现实性基础。

3.检察机关层级考核的功能

对检察机关层级考核功能性分析，不同研究者有不同侧重，但仍存在一些共识。笔者将其归纳为：

（1）目标引领。考核一般通过特定数据来反映和总结工作。数据选择以及怎样选择，一定程度上映射出考核者的价值判断和政策导向。对被考核者而言，数据关注背后是判断自己履职方式和效果是否符合上级的价值取向。

（2）监督制约。考核本质是管理手段。作为一种管理手段，上级检察机关通过层级化考核，对下级检察机关的工作进行监督制约是不证自明的。

（3）保障协调。既可以调整具体考核指标，实现检察机关整体资源地区化、个性化倾斜；也可以通过对具体指标的阐述，来统一法律理解和适用；还可以调整考核方式，如分地区考核，以实现检察机关内部资源配置。

（4）人才培养。考核对检察权运行效果“核心要素”的提取与关注，有利于观察、比较检察人员的品行、能力和潜力。考核指标体系对案件质量的量化考核和流程节点的标准化管理，客观上有利于提升检察官规范司法的能力。同时，检察机关上下级管理体制的存在，客观上也为检察人才提供发展平台和晋升通道。

4.检察机关层级化考核的作用机理

检察院层级考核之所以能够有效运转与两个因素直接相关：

一是检察长。检察长兼任行政长官、党组书记和首席检察官，“检察长的多重身份决定了他或她是检察制度中的关键人物和制度的集中体现”。虽无相关研究证明考核结果与检察长的任免之间具体有什么样的对应关系。

但上级检察院通过掌握下级检察院检察长人事建议权这一核心司法资源，利用考核、评价等方法对下级检察工作实施管理是不争的事实。或许正是基于以往检察院层级考核以单个检察院为考核单位，其有效性和效果与该院的检察长和内部人事管理制度具有很大关联性的考虑，部分省市的考核从以基层院为单位的考核转变为对基层检察长工作实绩的考核。

二是检察院内部行政化管理体制。作为检察院层级考核与内部管理的交汇点，检察长通过“检察长—业务部门负责人—承办人”科层设置和行政化管理体制以及“承办人—业务部门负责人—检察长”业务决策机制，有效地进行任务分解、压力传导；再利用自己手中掌握的司法资源（政治待遇、物质和精神刺激）进行动力传输，激励检察人员围绕考核开展工作。

总之，检察院层级考核运行的机制就在于检察长和检察院内部行政化管理体制；二者相互影响、相互作用，共同描绘考核机制“运行图谱”。其中，司法资源配置具有基础性、支配性地位。

检察机关层级考核的改革必要性分析

检察机关层级考核自始就争议不断，但以往的讨论视角过于狭隘或功利，大多停留在考核哪些内容、设置什么指标、能否量化等问题上。改革并不仅是一种理论上的自我演化，更是立足于实践现实的制度构建。

在讨论改革时，应站在更高层面检视检察考核存在的法理和现实性基础；注重检察改革实践对考核所带来冲击和影响；重点思考为什么改，是功能发挥得不好，还是法理基础或现实性基础出现问题？

（一）功能性检视

作为一种管理手段，考核本身只存在有效与否的问题，不应对检察权行为模式发生作用和影响。然而，对照当下司法实践就会发现，特别是当检察机关层级考核与公安机关、审判机关的考核制度相互作用、相互影响后，以“分工负责、相互配合、相互制约”为内容的诉讼阶段和诉讼构造则“不那么重要”。

对立案人头数、抗诉准确率、监督案件数等“主动进攻”型项目设置“办案指标”，导致竞相造假；对捕后撤案率、捕后不起诉率、捕后无罪率、起诉后无罪率、撤回起诉率等“被动防御”型项目设定控制线，导致履职“畏手畏脚”或者“两害相权取其轻”。

面对本该独立决定的重大疑难复杂案件，基层检察院却召开辖区内公检法三家的案件研讨，达成区域性“执法标准”，这背后更多的是各自考核指标分值的“锱铢必较”和“利益交换”;如无法达成共识，基层司法机关则往往热衷于将重大疑难复杂案件提交上级研究、指导，实行“风险转移”。

可见，考核在司法实践中对检察权运行规则发挥着重大作用，甚至决定着刑事案件处理结果的手续和程序，成为刑事司法“潜规则”和“法外程序”，但公民个人无法知悉，更谈不上参与或监督。正如孙长永教授所言，考核制度已成为左右公安司法人员的“微型刑事诉讼法”。

但与应然状态的背离、悖反，并不否认考核的功能发挥，客观说检察院层级考核在监督制约、目标引领、保障协调、人才培养等方面确实发挥着重要作用。或许恰恰是因为其功能太过强大，才会导致其呈现上述异化状态。但无论怎么说，据此来否定检察院层级考核，理由不成立。

（二）现实性基础检视

司法判断可观察但不可证实，具有高度“不确定性”。对因故意或者重大过失造成的信息短缺或者程序失范，可以通过相应技术手段予以弥补和规制，如设置案件管理中心对案件规范化进行流程管理、节点控制，再如全部案卷扫描、电子化处理。

但对主观判断合理性，如证据之证明力之大小，是否达到确实充分、排除合理怀疑的证明标准和司法者“私人信息”是永远无法精准检测的。最好的监督是直接参与，最有效的办法是由管理者对案件重新办理。但这不现实也不经济。现实而无奈的选择是选举关键性指标予以考核。

由此可见，任何在考核广度上的扩展（针对指标体系全面性）和深度上的挖掘（针对指标体系与司法判断的关联度）的努力和尝试，虽然可能解决个别考核指标的科学性问题，但永远无法根本解决信息不对称问题，也无法从根本上消除上级检察机关的“管理冲动”。简言之，考核的现实性基础依然存在。

（三）法理性基础检视

无论是检察权的一次转移，还是二次转移，检察权行使主体都被定义为“组织”，基本把检察官个人因素和作用排除在外。这与正在如火如荼行进中的检察改革方向——检察官司法化改造，是相矛盾和冲突的。检察改革实践，更多地关注检察权运行规律对检察官个体独立的要求，将检察官作为检察权运行的人格载体，实行检察官“职业化改造”，这是一个基础性认识和事实。

检察院层级考核之所以存在，且将检察机关整体工作作为考核对象，其法理基础就在于检察权二次转移。而现行的改革实践已先于理论创新，更突破现行法律之规定，从而促使检察机关考核制度必须改革以适应这一变化。虽然改革实践还有待法律层面的确认，但将检察官作为检察权运行的人格载体必将予以坚持。这就使检察院层级考核的法律基础得到动摇。甚至可以预期，改革实践还将进一步破除检察院层级考核的法律基础。

此轮司法体制改革对检察院层级考核的冲击和影响还体现在以下两个方面：

一是弱化现有行政管理体制之有效性。检察官成为案件决策主体，除破三级审批业务决策机制。尽管现行改革不否认，甚至强化检察长对案件质量的监管职责，但单一科层设置的管控效果肯定不如原来双向机制更为有效。

而省级以下人财物统管改革后，检察官能否入额、职务晋升、工资套改等工作都受到省级检察院管控，基层检察长的管控手段、对员额后检察官考核管理是否有效等还有待实践论证。

二是促使司法责任体系矛盾更加凸显。司法责任制暗含一个命题就是围绕检察官独立决策建立司法责任体系。

“谁办案，谁决定”可以通过责任制改革制度予以实现。但“谁决定，谁负责”，是围绕司法决策权配置而进行的一种责任划分与不利后果承担。考核在实践演进的过程中形成上级检察机关考评下级检察机关的结构，这与履行检察职权的实际个体存在错位关系。

如果坚持原来的考核设计，还是让检察院（实际是检察长）或者检察长独自承受这种司法责任上的不利后果，基于“自保”考虑，检察长会强化检察权的个人控制，不授权或者少授权；或者不断强化监督手段，翻来覆去地检查。如果这样，不管效果如何，都是对检察官相对独立行使检察权的伤害，与当下检察改革的方向背道而驰。

检察考核改革的焦点问题和方案设计

（一）焦点问题

既然在检察改革大背景下，检察机关层级考核的法理基础已被打破，那么改革就确有必要。但在当下体制下，弱化检察机关领导体制的呼声难以引起组织的共鸣。而如果改革局限于对考核指标、分值的调整，尽管看起来可能很美，却可能阻碍检察改革进程。如何平衡检察机关领导体制和检察官相对独立主体地位两者之间的关系，是检察考核改革的争诉焦点。

以“去地方化”为目标指向的省级以下人财物统管改革的推行，促使检察管理体制逐步集权，检察机关上下级之间呈现“垂直”领导趋势：省级检察机关既可以通过现行“备案备查”“请示汇报”等制度，对下级院检察工作直接指示，也可以通过对遴选委员会、惩戒委员会的控制，对下级检察机关的人事安排予以把控；既可以通过检察官等级确定、晋升、工资套改等问题对检察官履职情况施加影响，又可以通过评先评优的推荐、财政资金划拨对下级检察工作进行统筹管理。

但现行检察改革是以确立检察官相对独立主体地位为直接目标指向的，如果过多地强调上下级检察院之间的“领导和被领导关系”，势必将弱化甚至否定本就薄弱的检察官相对独立地位。在这两种迥然不同的改革背景下，所有检察人员面对一项工作或者指令，都将有这样一个疑问：这是检察法律事务还是行政管理事项？到底应该遵从什么样组织原则和行为模式？

“任何制度实际上都必须通过人的自愿合作来完成，如果制度不能让人们自愿参与到制度中来参加博弈，任何制度设计都注定失败”。可以考虑以下两个方面着手解决：

一是严格界分检察法律事务和行政管理事项。在统筹规划上下级关系时，对办公、人事、经费、监察等行政管理事项，在强调上级“垂直领导”的同时，突出服务职能，采取申请备查制。凡检察人员因工作需要而申请的，原则上同意，备案审查。对检察法律事务，则在尊重检察官独立主体地位的同时，突出业务指导，对法律适用、典型案例予以研究。

二是明确检察人员岗位职责。可以考虑在“检察权结构性分解”的基础上界定检察岗位和人员数量。在“定岗定人”的基础上，结合现行诉讼规范和内部管理制度，制定检察人员岗位职责。对检察工作每个节点中的参与主体、各主体权限或职责、行为方式等作出细化规定，明确其在检察机关中坐标，描绘其工作操作手册。同时将岗位职责纳入统一应用系统适应性配置，时提醒检察人员“你是谁”“做什么”“怎么做”。

（二）方案设计

考核之所以能体现目标引领和资源配置的功能，关键还在于它能为被考核者提供一个稳定的预期和长期博弈的规则。针对考核指标体系稳定性问题，可以考虑将对检察院整体工作的考核评价转变为对检察人员个人素能的考察评价。因为相比而言，岗位职责和岗位素能是一个相对稳定的概念。

一是重树检察考核对象。将检察人员素能分为三种：通用素养、专业能力、岗位能力。其中，通用素养，是检察人员适任的内在素质要求，包括检察职业伦理规范的全部内容。专业能力，是指从事检察工作所必具的专业知识和技能，如检察官必须具备的案件研判、法律适用、释法说理能力等。岗位能力是履行特定岗位职责所需要的能力，按具体岗位制定。

具体考核指标体系构建，可以根据素能“应然状态”描述，对应设置考核指标。对通用素养，可以参照检察人员职业道德内容描述，对应设置“信仰法治、客观公正、廉洁自律”等考核指标。对专业素养，可以设置“事实研判、证据审查、法律适用”等考核指标。

对岗位能力，可以分级设置，如检察官与检察官助理都应该有“事实归纳和表述能力”，但具体岗位职责要求不一样，可以分别设置不同的考核指标。

这种“点对点”描述，有利于精准观察检察人员职业素养；也有利于队伍梯队建设和人才培养；亦提供稳定预期和重复博弈的司法规则。

二是分级设立考核主体。此轮司法体制改革中，各省、直辖市、自治区均成立遴选委员会和惩戒委员会。按照“由谁产生、对谁负责、由谁考核”权力架构原则，应当由遴选委员会承担检察人员尤其是检察官的考核。但基于现实和便利考虑，可以在遴选委员会项下分级设立岗位素能考评委员会。

对通用素养考核，应当注重考评主体的广泛性和直接原则；可以直接授权由其所在检察院具体负责，考核主体可以由基层院检察长、分管副检察长、本部门检察官代表、组内检察辅助人员、纪检监察部门代表和服务对象代表组成。

对专业素能和岗位素能，应当注重考核主体的专业性；基于检察官自治原则考虑，由遴选委员会直接负责或者授权省级人民检察院负责，可以由基层院检察长、分管副检察长、检察官代表、专家学者、案件管理中心人员组成。

对于岗位素能的考核，应当在上述人员基础上，引入人力资源方面的专家，以检测其岗位匹配度。同时省级遴选委员会应按照一定的比例组建检察人员素能考核成员库，每次考核时根据考核内容不同，随机分库抽取各类考核主体、分级组建专业考核委员会。

三是考核方法遵循过程控制和反向检测。“过程控制”，是针对检察人员规范履职能力的考核。“反向检测”，是通过对具体考核指标“应然状态”描述的反向观察，对应设置考核参数。重庆市渝中区检察院制定《检察官办案责任制暨人员分类管理绩效考核办法》，围绕履行岗位职责过程中必须遵守规范化的要求，分岗位制定268个工作流程节点，反向检测检察人员规范履职的情况，不失为一种有益的尝试。

四是考核程序要突出民主程序和办案实绩。对于通用素养的考核，可以参照公务员年度述职述廉方式，由考核主体按照项目评价表进行勾选打分，对具体分值，可以根据信息来源不同分别设定；也可以结合个性化调查的方式，按调查进程予以区别处理，对没有形成调查结果的，暂缓评价。

对于专业能力和岗位能力的考评，应该突出工作实绩，以其实办案件和承办工作依照独立技术守则或者规程予以考核。对检察官专业能力进行评价，可以分条线进行专业能力测试，以核定其潜在能力；也可以采用案例评析，检察官自行申报一个时间段内自己认为承办的最出色的案件，再按照检察官名单随机抽取。

五是以司法行政档案作为素能考核载体。档案应当涵盖检察人员素能的全部内容，全面反映其工作情况及业绩。可以在人员分类基础上，分条线制定司法行政档案。例如公诉检察官，从其办案数量和结案时间，反映总体工作量和执业“勤勉度”；从案件实体评查，反映其工作质量和履职能力；从案件提交讨论记录（检察官联席会、检委会），反映其独立决策能力；从规范化检查结果和流程监管，反映其规范履职的能力，等等。

古语云：“有功而不赏则善不劝矣，有过而不诛则恶不惧矣。”“制度不是一开始就塑造了人的思维方式和行动，而是通过激励机制影响组织和个人的行为选择”，对检察人员素能考核结果的应用，可以考虑综合省级以下人财物统管、员额制改革、职业保障（检察官职务等级序列确定、晋升、工资套改等）等改革，将以司法行政档案为载体的素能考核结果作为奖惩、激励的直接依据，解决好改革背后的“利益纠葛”。