《城乡规划法》第68条规定的“责成”属于县级以上政府根据当地实际作出，要求有关部门实施强制拆除违法建筑等措施的行政命令。但由于没有明确的实施细则，实践中对县级以上政府应如何行使该项权力，以及县级以上政府与被责成部门在实施强制拆除等措施过程中的法律关系并不明确。而且对于应如何理解“责成”的含义，以及被责成部门是否为强制拆除等措施的实施主体，实践中亦存在较大分歧，2012年1月1日起施行新《行政强制法》后，由于该法对行政强制执行程序的控制和规范更加严格，实践中存在的分歧表现得就更为明显。

《城乡规划法》第68条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定明确授权县级以上地方人民政府(下称县级以上政府)在符合法定条件时，可责成有关部门对违法建设行为采取强制拆除等措施。但由于没有明确的实施细则，实践中存在较大分歧:一是认为属于法律授予县级以上政府行使强制拆除等措施的权力，被责成部门应当以县级以上政府的名义实施强制拆除等行为;二是认为属于县级以上政府对被责成部门的内部行政命令行为，被责成部门应以本机关的名义实施强制拆除等行为，即实施强制拆除等措施的主体是被责成的部门;[①]三是认为属于县级以上政府与被责成部门共同实施的行政行为。2012年1月1日起施行新《行政强制法》后，由于该法对行政强制执行程序的控制和规范更加严格，前述实践中存在的分歧表现得就更为明显。

在某市政府批复镇政府组织拆除违法建筑案中，该市规划主管部门认定某房屋系违法建筑并限期自行拆除，但当事人在限期内没有自行拆除该房屋，2011 年12月下旬市政府以内部行文的形式批复由当地镇政府组织拆除该违法建筑，镇政府于2012年1月4日组织对该违法建筑实施了强制拆除。当事人对强制拆除行为不服提起行政诉讼后，一审法院判决市政府和镇政府拆除行为的程序违法; 市政府上诉提出不属强制拆除行为的主体，二审法院认为市政府的批复行为与镇政府的强制拆除行为属于两个不同的行政行为，市政府的上诉有理，遂改判为仅认定镇政府拆除行为的程序违法。[②]笔者认为，《城乡规划法》第 68 条规定的“责成”行为属于县级以上政府行使是否准予强制执行以及如何强制执行的决定权，当事人对被责成部门实施强制拆除等行为不服的，法院不应对之前县级以上政府责成等行为的合法性进行审查，因而该案二审法院的认定是正确的。同时，对《城乡规划法》第68条规定的“责成”行为所涉及的诉讼救济问题进行探讨，对处理违法建筑的强制执行问题亦有理论和实践上的价值。

一、《城乡规划法》第68条规定的“责成”是县级以上政府行使是否准予强制执行以及如何强制执行的决定权

根据《现代汉语词典》解释，“责成”是指定人或机构办某事，要求负责完成的意思。[③]从行政法的角度而言，“责成”本质上属于行政命令，体现的是上级行政机关对所属职能部门或者下级行政机关的命令权，其中含有指定权和决定权。[④]例如 2012年3月国土资源部针对小产权房问题，重申小产权房不合法并责成相关部门查处。[⑤]

从其他法律文本使用“责成”一词的情况来看，主要有《行政监察法》和各地规定的《行政执法监督条例》。其中《行政监察法》第 41 条规定:上一级监察机关认为下一级监察机关的监察决定不适当的，可以责成下一级监察机关予以变更或者撤销;广东省人大常委会1997年颁布的《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第11条规定:县级以上人民政府对于本行政区域内的违法行政行为，应当责成有关部门查处。显然，前述条文规定的“责成”是上级行政机关命令有专门职责的下级行政机关或所属部门履行职责的命令行为，即 “责成” 行为属于一种行政命令。

同时，国务院1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第37条规定，强制拆除违法建筑必须经县级以上政府批准。部分地方性立法亦将《城乡规划法》第68 条规定的“责成”行为规定为“批准”行为，[⑥]表明县级以上地方政府责成有关部门强制拆除违法建筑的，被责成部门作出强制拆除行为的性质与经上级行政机关批准的具体行政行为性质是一致的。此外，根据《宪法》第108条规定，县级以上地方各级政府领导所属各工作部门和下级政府的工作，其领导的方式显然包括以“责成”的方式要求所属工作部门和下级政府履行交办的任务。因此，《城乡规划法》第68条规定的“责成”行为应当属于县级以上政府要求有关部门实施强制拆除等措施的内部行政命令，其性质与“批准”性行政行为性质亦是一致的。

在《城乡规划法》出台之前，对于当事人在限期内拒不拆除的违法建筑，《城市规划法》第42条规定行政机关只能申请法院强制拆除，但该程序繁琐、效率低，导致违法建筑成为了城乡建设中突出的问题。2007年10月，时任全国人大常委会法工委经济法室主任的黄建初在颁布《城乡规划法》的新闻发布会上指出：为了解决“违章建筑”这个比较突出的问题，《城乡规划法》明确授权由县级以上政府责成有关部门采取查封、强制拆除等措施。[⑦]由此表明，《城乡规划法》第68条规定的立法意图是对已认定属于违法建筑的行政决定，授权由县级以上政府根据本地实际，行使是否准予强制执行以及如何强制执行的决定权，以提高惩治违法建筑行为的效率。对此，西宁市2010年颁布的《西宁市制止和查处违法建设规定》第13条就是规定由区政府组织强制拆除违法建筑; 温州市政府办公室发布的《关于拆除温瑞塘河沿线违法建筑有关工作通知》(温政办〔2008〕101号)则规定: 违法建筑逾期未拆除的，各区政府要立即组织力量强制拆除，或责成所在的乡镇政府组织力量强制拆除。因此，县级以上政府既可以采取“责成”的方式决定由有关部门采取强制拆除违法建筑等措施，也可以决定自行组织采取强制拆除违法建筑等措施。

但也有个别地方将《城乡规划法》第68条规定的“责成”理解为行政委托，如山西省平遥县政府 2008 年发布的《关于委托平遥县城乡规划局行使城乡规划执行权的通知》，这显然是错误的。因为行政委托是行政机关依法将自身的行政职权或行政事项委托给有关单位或个人行使，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权; 而第68条规定的“责成”是县级以上政府根据本地实际，行使是否准予强制执行以及如何强制执行的决定权。县级以上政府决定准予有关部门强制执行的，是同意由有关部门实施强制执行，并非是将自身的职权委托给有关部门行使，所以强制执行的实施主体必然是被责成的部门。同时，我国1996年颁布的《行政处罚法》规定了行政委托制度，如果2007年颁布的《城乡规划法》第68条规定的“责成”属于行政委托性质，立法部门应当是直接使用“委托”一词，绝不会使用属于行政命令性质的“责成”一词。而且县级以上政府准予有关部门强制执行，其性质与司法改革中推行的强制执行“裁执分离”原则是一致的，根据最高法院 2012年6月颁布的《关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》关于法院不得与地方政府搞委托执行的规定，由此足以表明《城乡规划法》第68条规定的“责成”并不属于行政委托性质。

二、县级以上政府作出“责成”行为的，应根据“责成”的方式来确定是否允许当事人对其提出行政诉讼等法律救济

县级以上政府责成有关部门采取强制拆除等措施的，县级以上政府应当如何进行“责成”，各地在实践中的做法是五花八门:

1.规定由作出限期拆除行政决定的主管部门提请县级以上政府作出“责成”的决定，并由被责成部门发布公告或通知，如湖北宜昌市政府办公室 2009年6月发布的《关于依法实施规划强制措施有效纠正违法建设行为的通知》就是采取该种方式。

2.规定县级以上政府对个案作出由有关部门采取强制拆除等措施的决定，并由政府发布实施该决定的公告，如2009年9月颁布的 《重庆市城乡规划条例》第77条就是采用该种方式。

3.规定由城管执法等部门采取强制拆除等措施，但县级以上政府仍要针对个案进行“责成”。如2011年1月颁布的 《北京市禁止违法建设若干规定》第13条规定有关机关将逾期未拆除的情况报告区县政府，区县政府责成城市管理综合执法等机关实施强制拆除。

4.规定由城管执法等部门直接采取强制拆除等措施，县级以上政府无须再针对个案进行“责成”。如厦门翔安区政府 2008年9月作出的《关于同意厦门市翔安区城市管理行政执法局对违法建设采取强制措施的批复》规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由执法局直接采取强制拆除等措施。

5.允许县级以上政府采取“个案责成”和“概括性责成”相结合的责成方式。如 2008 年《温州市行政复议与行政审判联席会议综述》第1期认为:《城乡规划法》第 68 条规定的行政强制执行权，县级政府可逐案或者事先整体责成有关部门行使。

总体而言，县级以上政府对已认定为违法建筑而责成有关部门采取强制拆除等措施的，其做法可归纳为两类: 一是以规范性文件方式事先予以明确，二是就个案作出具体的责成决定。而第二类做法又分为两种方式:(1)县级以上政府以内部行文的方式决定由被责成部门实施强制拆除等措施，并由被责成部门以自身名义将实施强制拆除等的决定通知当事人;(2)县级以上政府发布责成有关部门采取强制拆除等措施的公告。对于以规范性文件方式事前加以明确的，当事人对此不能提出行政诉讼等法律救济，我国《行政诉讼法》是有明确规定的。但对于县级以上政府就个案作出责成决定的情形，当事人对此能否提起行政诉讼等法律救济，笔者认为要根据不同情形进行分析:

第一，县级以上政府以内部行文的方式责成有关部门采取强制拆除等措施的，当事人不能仅就该责成行为本身单独提出行政诉讼等法律救济。理由是: 县级以上政府的“责成”是仅对被责成部门产生法律效力的内部行政行为，须由被责成部门向当事人作出强制拆除等决定才对当事人产生法律效力。虽然我国《行政诉讼法》就上级行政机关对下级行政机关工作的决定等行政行为是否可诉未有明确规定，但对于当事人权利义务不产生实际影响的行为，最高法院《关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 1 条明确规定不属于法院行政诉讼的受案范围。因而仅对县级以上政府以内部行文的方式责成有关部门采取强制拆除等措施不服的，不属于法院行政诉讼的受案范围。

第二，县级以上政府以内部行文的方式进行“责成”并由被责成部门向当事人作出强制拆除等决定的，当事人有权将县级以上政府和被责成部门作为共同被告。理由是:被责成部门作出的强制拆除等决定与经上级行政机关批准的具体行政行为的性质是一致的。尽管最高法院 2000 年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》为降低被告的层级，减少行政诉讼的阻力和难度，对于当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为向法院提起诉讼的情形，第19条规定以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。但最高法院在制订《关于审理行政许可案件若干问题的规定》时已摈弃该观点，转而认为如果上级机关的批准行为和下级机关的初审是法律规定的必经程序，则上级机关的批准与否或者下级机关的初审不作为，就产生了外化的法律效果，此时应当承认利害关系人的诉权。[⑧]因而最高法院 2009年12月公布的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条规定: 当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告;行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。虽然该规定仅是针对行政许可事项而言的，但从该规定的制定背景看，显然应当适用于所有应当经上级机关批准的具体行政行为。所以在《城乡规划法》第68条明确规定了县级以上政府责成制度的情况下，同样应当允许以被责成部门及县级以上政府为共同被告，最高法院行政审判庭亦赞同该情形应以被责成部门及县级以上政府为共同被告的观点。[⑨]但要注意的是，对于县级以上政府以制定规范性文件的方式事先进行整体责成的，被责成部门是直接依据规范性文件作出强制执行的决定，因而仅应以被责成部门为被告。

第三，县级以上政府发布责成由有关部门采取强制拆除等措施的公告，当事人有权以县级以上政府为被告提出行政诉讼。理由是: 该情形实际是县级以上政府将本属内部行政行为的决定以外部行政行为的形式作出，并代替被责成机关发布强制执行的公告，从而对当事人的权利义务产生了实际影响。天津高院行政庭2003年在关于审理城市房屋拆迁行政案件的调查报告就认为: 市县政府以对外发生法律效力的公告等形式责成有关部门强制拆迁，该责成行为本身对拆迁当事人的权利义务产生实际影响，应当纳入受案范围。[⑩]最高法院行政庭负责人就颁布拆违司法解释答记者问时亦认为:县级以上政府以自己名义作出的“责成”行为直接产生外化效果，当事人可以县级以上政府为被告提起行政诉讼。[11]实际上，县级以上政府采取公告“责成”的形式，亦会告知当事人可对该公告提出行政诉讼等救济，如2012年6月20日洪湖市政府针对林农等人作出的《行政强制执行决定书》就明确告知了当事人的救济权利。[12]

三、当事人针对实施强制拆除违法建筑等行为提起行政诉讼的，不应将作出责成决定的县级以上政府列为共同被告

如前所述，《城乡规划法》第68条规定的“责成”行为属于县级以上政府是否准予强制执行及如何强制执行的决定权，属于行政机关内部行政强制执行中的“裁执分离”方式。而且从“责成”的性质来看，2001年颁布的 《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定的“责成”与《城乡规划法》第68条规定的“责成”是属于同一性质的行政强制执行程序。虽然 2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为限制和规范行政权力，将《拆迁条例》该制度改为一律申请法院强制拆除。但根据2012年4月最高法院颁布的 《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定，法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县政府组织实施的，即实行“裁执分离”的原则。并且最高法院行政庭负责人解读前述《规定》时认为，对强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼应当依法受理。[13]由此表明，行政强制执行中的裁决准予执行和实施执行是两个独立的行政行为。因而当事人对行政机关实施强制拆除违法建筑等行为不服的，只能针对实施强制拆除等行为本身的合法性提起诉讼，并以该实施的行政机关为被告。最高法院行政庭亦认为该情形下，直接实施强制拆除行为的行政机关是被告，法院不应对原具体行政行为的合法性进行审查。[14]因此，前述案件一审法院认定市政府与镇政府为共同强制拆除行为的主体是错误的，是将县级以上政府的责成行为与被责成机关的强制拆除行为错误理解为同一具体行政行为。

此外，有学者将《城市房屋拆迁管理条例》规定的“责成”行为理解为一种二次授权体制，即认为《条例》对市县政府是第一次授权，所授之权是行政强制执行权的分配权; 市县政府对政府部门的授权是第二次授权，所授之权是行政强制执行权。[15]这实际是从行政权力来源的角度对市县政府责成有关部门强制拆迁房屋行为所进行的归纳，与上述从“责成”权力本身的性质所进行的分析并不矛盾。而且由此更进一步表明了市县政府作出的“责成”决定与被责成部门的强制拆迁行为属于两个不同的行政行为，正如法院作出准予拆除的裁定与政府实施拆除的行为属于二个不同的行为一样。因而不能以被责成部门在实施强制拆除违法建筑等行为过程中存在违法为由，认定作出责成决定的县级以上政府亦存在违法行为。