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秦前红:中国政治体制改革“试点”模式需解决好四大问题

秦前红| 时间: 2017-09-07 18:53:39 | 文章来源: 中国法律评论

抓好试点对改革全局意义重大。以司法体制改革和监察体制改革为代表,近年来国内兴起一番政治体制改革浪潮,实践上形成了一套以“统一部署、试点探索、总结经验、修法修宪、全面推广”为主要步骤的政治体制改革模式。有人总结,党的十八届三中全会以来,“但凡重大改革举措,无一不是通过试点来总结推广而成”。

试错式改革由于能在相当程度上降低改革成本、规避改革风险,因而成为中国改革探索的重要路径之一。“试点”地区成为政治体制改革的“前哨站”和“侦察岗”,“试点”模式被称作改革的“重要任务”和“重要方法”。

改革进入攻坚期和深水区,要运用法治思维和法治方式,确保改革沿着法治轨道有序推进。从宪法学角度思考,“试点”模式至少需解决四大问题:改革试点之正当性、试点部署之科学性、试点参与之民主性和试点推广之谨慎性。唯其如此,“试点”模式才可能发挥好对全局性改革的示范、突破和带动作用。

正当性:试点改革于法有据

党的十八届四中全会提出,凡属重大改革都要于法有据,不允许改革试点脱离法治轨道。所谓“政治体制”,目前对其具体范畴的争议还比较多,主要是对政治制度、政治体制、政体和政权组织形式等概念和范畴有不同认识。

我们总说,“我国政治体制改革的性质,是社会主义政治制度的自我完善和发展”,这么看,我国近年多轮中央自上而下的政治体制改革,都是社会主义政治制度的改革。

所谓“重大改革”,笔者认为,最起码可能涉及宪法的改革都该划入“重大”,因此,但凡政治体制改革都很难逃脱“重大”之列。

所谓“于法有据”,是着眼于改革正当性,强调运用法治思维和法治方式推动改革。改革走到全面推广这一步,一般来说,会有先行立法和实践经验从形式和实质两方面支持之,故不妨限缩之:这些改革的试点正当性从何而来?

根据我国《宪法》规定的全国人大及其常委会的宪制定位和具体职权,并参考《立法法》第8条至第13条的规定,政治体制改革试点之正当性主要可系于全国人大及其常委会修宪、释宪、立法、修法、释法和重大事项决定等;国务院无权决定与政治体制有关的改革试点。就改革试点而言:

其一,从法的稳定性、改革试错谨慎性、实施成本以及失误和纠偏成本等考虑,释法和重大事项决定相较其他手段,更具可行性;

其二,试点地区还需“暂时调整或者暂时停止”部分法律规定。

第一,凡试点必须有法律规定或者授权;没有法律规定和授权,不得试点。“对立改废条件不成熟而改革实践又迫切需要的,要按照法定程序作出特别授权的方式进行先行先试。”

以本轮监察体制改革为例,自2016年11月7日中央统一部署以来已逾半年,一个重要特色是2016年12月25日全国人大常委会以“决定”形式赋予改革以正当性,明确试点地区监察委员会的产生、监督、职权、措施,暂时调整或暂时停止试点地区部分法律。这一“决定”通过于统一部署之后、试点地区实践具体落实前,是落实十八届四中全会“重大改革于法有据”这一改革法治化的具体表现。但是,上述改革试点的授权形式和效力尚存争议。

第二,试点不得超越法律规定和授权之权限。

(1)正向推导,形式和程序相对便捷的释法和重大事项决定,可否为改革试点提供充分的法律正当性?这涉及三个问题:

其一,赋予改革试点以正当性的法律规定或授权,其本身可否从现行宪法法律之原旨中汲取充分合理性?

其二,释法或重大事项决定的主体,是否在其自身权限内行使职权?申言之:全国人大和全国人大常委会的授权边界可达何处?二者关系如何?

其三,重大事项决定权性质几何?改革试点授权有效否?以本轮监察体制改革为例:首先,全国人大基于《宪法》第62条第3项具有的国家机构立法权,可否推演出国家机构设置权?其次,全国人大常委会“决定”监察体制改革试点,是否在其权限边界内?最后,以“决定”形式授权监察体制改革试点,形式是否充分正当?这些问题其实可值得进一步探讨。

(2)反向推导,一方面,改革试点必须在法律规定和授权确定的目的、事项、范围和遵循的原则内进行;另一方面,更要以我国人民代表大会制度为根本,为改革试点框定限度和边界,绝不可与人大制度的核心内涵有所抵触与违背。

第三,试点不得超越法律规定和授权之时限。参考《立法法》第10条规定:授权决定应当明确授权的期限,并规定5年最长期限和提请继续授权的制度。以检察院公益诉讼试点为例,经全国人大常委会授权,最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点,两年期届满,暂不论改革试点成熟与否、试点目标完成与否、制度设计验证充分与否,总之,未经授权机关继续授权,试点地区改革一应停止。

第四,试点地区暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。遵循“立、改、废”之原则顺序,试点地区有关法律未“废”而先“立”,故需考虑法律体系内部协调和衔接问题。参考《立法法》第13条对“行政管理等领域的特定事项”的规定,由于政治体制改革之需要,试点地区原有政治体制有关法律规定需要暂时调整或暂时停止。

科学性:试点部署统筹协调

政治体制改革试点工作的部署和落实需要统筹协调、保证科学性,一方面改革顶层设计需要论证系统、周延自洽,保证改革的内在逻辑和外在逻辑;另一方面,试点具体工作需要节奏合理、系统推动,保证改革的适时适度和联动互补。

第一,科学分析试点“逻辑”。

其一,把握全局性改革的“内部逻辑”、区分不同试点地区对全局改革的“内部价值”,科学选取试点地区,统筹协调不同地域、不同经济和不同文化之间的互补关系。从近年改革试点地区的选取看,有一定可取之处,如监察体制改革三个试点省份各有特点,基本可以代表我国不均衡的发展现状。

其二,困难在于多轮改革、多个试点之间如何协调?如司法体制改革在前、监察体制改革在后的秩序安排,就易导致前后冲突、改革无功的困扰。故而,怎样系统论证多轮改革举措之间的“外部逻辑”和诸多试点之间的“外在关联”,保证学理和逻辑关系上周延自洽,避免多轮改革彼此脱节或互相冲突,避免顶层设计系统化沦为碎片化,避免改革试错沦为全盘重来,这些就显得尤其重要。

第二,科学把握试点“工作”。

(1)合理把握不同试点地区之间的工作“节奏”,参考全局改革时间表,因地制宜制定科学试点路线图,“地区争宠”、争抢第一,“固步自封”、独行其道,“盲人摸象”、以偏概全,都不宜取。

(2)协调推进“关联性”工作、系统推动“互补性”工作。

(3)及时纠正补救改革试点中出现的偏差和失误。

(4)统筹协调改革试点地区实践探索和“立、改、废”之间的关系,科学掌控良性违宪、良性违法和重大改革于法有据之间的价值平衡,试点授权未赋予的职权和措施,试点地区不得随意越权;试点授权未暂时调整或暂时停止的法律规定,试点地区不得随意违反。

第三,科学对待法治“规律”。

既不违背政治正确原则,又要遵循现代民主法治的基本规律,绝不能虚化宪法规定。我国《宪法》明文规定了分别由人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权的宪法原则,办理刑事案件的分工负责、互相配合、互相制约原则,规定了公民诸多基本权利,试点地区不得以改革为由虚化宪法规定,监察体制试点改革要在反腐效能与分工制约之间寻求价值平衡,司法体制试点改革不得以个案干预代替原则性指导,政治体制试点改革应以保障公民基本权利为最终价值和目标。

民主性:试点过程广泛参与

我国《宪法》第2条规定了公民参加公共事务管理的权利,第35条规定了公民表达自由,第3条第2款、第3款,第27条第2款和第41条第1款规定了公民的监督权。政治体制改革试点需要凝聚各方共识,保证参与者和监督者的广泛性。

第一,方案决策民主化。《宪法》第27条规定一切国家机关和国家工作人员“必须依靠人民的支持”“倾听人民的意见和建议”。决策民主至少需要一正一反两重机制。

(1)试点地区改革方案的决策应当充分发挥民主机制,充分听取民众意见、充分考虑试点地区人民利益。中央全面深化改革领导小组第二次会议中,习近平总书记提出“从人民利益出发谋划思路、制定举措、推进落实”。

(2)民主意见需要畅通的表达机制。我国法律、规章或其他文件提交正式审议批准或决定前,多有公开征求意见之流程。但从本轮实施监察体制改革的北京、浙江和山西等试点省份看,多是召开改革试点专题会议并成立试点工作小组,所谓“试点实施方案”直接由试点工作小组制定,公开信息难觅民主意见之踪迹。

司法体制改革封闭性更甚,非但普通民众、专家学者缺少讨论和批判的空间,连改革举措承受者、司法权力行使者亦难参与其中。若干改革方案从论证起草,到出台执行,多处于秘而不宣的状态,一线司法人员惴惴不安、焦急等待甚至扎堆离职,政治体制改革如果被少数人垄断改革话语,这会在很大程度上影响改革的路线和成效。

第二,阶段进程透明化。现行《宪法》未明确规定公民知情权,一种说法是,宪法规定的监督权中可透析知情权的影子;另一种说法从法理角度指出“知情权是当代法治社会中的一项基础性人权”,更甚者认为其“具有宪法基本权利的位阶”。有学者将狭义知情权限缩于公民知悉、获得行政信息的权利。

以司法体制改革为例,每年通过“两会”“两高”报告获悉这一年来司法体制改革试点工作的阶段发展进程,其他获取信息的途径很少;监察体制改革至今逾半年,公开资料还局限于试点省份自行发布的少量信息和中国纪检监察报近期的专访工作纪实。

从现状来看,问题有二:

其一,多为主动公开,公开形式单一、缺少互动机制,司法体制改革和监察体制改革排除于政府改革和《政府信息公开条例》之外,缺少专门提请公开改革信息的规定和机制;

其二,公开内容主观性大、多为试点主体一家之言,引导性强,多为试点主体政绩之效,许多试点地方对改革是非缄口不言、对改革困境绝口不提,看似“改革一唱天下白、万方乐奏有于阗”,实则是“千里弯路,始于足下”,容易导致改革成果倒置。

第三,监督主体广泛化。

(1)改革主导者、被改革者、试点地区的自排自查是否充分发挥效用?

(2)非被改革者和非试点地区的外部监督能否有效传达?

(3)我国《宪法》和《立法法》规定全国人大及其常委会有监督宪法实施和违宪审查职能,对于试点授权决定、试点改革方案和试点地区具体改革举措等有无违反宪法法律规定,全国人大及其常委会有必要将宪法职权落到实处。

(4)还需充分发挥其他主体如人民团体、媒体和公民监督等,政协和民主党派能否发挥好参政议政的作用?媒体能否及时获取改革试点第一手消息并作出客观公正的报道?公民监督能否理性看待改革问题?此外,学者专家在意见咨询和学术会议中能否找准政治体制改革试点中的独特定位?能否维系良知并理性呐喊?

谨慎性:试点推广适时适度

政治体制试点改革需充分试错,经过长时间和全方位的检验,根据科学客观之评价机制,适时适度总结经验,在科学研究基础上以法律形式固化改革成果,最终得以全面推广。

第一,及时纠偏试点失误。

(1)构建改革试点进程监测机制。以监察体制改革为例,试点改革逾半年,近期《中国纪检监察报》推出的“来自监察体制改革试点一线的报道”还算比较全面系统,从公开资料看,改革主导者或者被改革者自身似乎并未建立起一套规律性的监测机制。单凭改革试点省市的试点工作小组领导“认真听取”成员汇报,乃至省市工作小组成员“认真听取”下级县市工作小组领导汇报,领导们恐怕很难获取真实全面的情报。

(2)构建改革试点失误纠偏机制。中国有句老话,“处世不必邀功,无过便是功”。被某些官员奉为官场“箴言”。试点实践出偏差、被纠正,若是自我纠正,当地领导需不需要负直接责任?若是上级纠正,上级领导需不需要负领导责任?若是中央巡视纠正,省市两级更是“唇亡齿寒”“休戚与共”。

第二,适时总结试点经验。

(1)对具有基础性、支撑性的重大制度改革试点,一旦经验成熟,在科学研究的基础上要及时总结改革成果。

(2)循序渐进,对未经充分检验试错、难以形成紧密连贯且可操作之制度机制的试点,不可贸下结论、急于推广。

第三,客观评价试点成果。司法体制改革试点已久,近期欲借修法固化改革设计或成果,但试点究竟取得了哪些成果和经验,并无有效的民主审议和科学评估机制。如何“建立科学评价机制,对改革效果进行全面评估”,是优化政治体制改革“试点”模式的关键一步。

(1)既不忘原有改革方案,又结合试点实际问题,防止试点沦为“自圆其说”;

(2)既不悖政治正确原则,又遵循民主政治规律,防止试点改革“自行其是”。

(3)既认真倾听被改革者声音,又重点考量顶层设计,防止试点经验“自携私货”。

第四,修法固化改革成果。参考《立法法》第10条,被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,提出是否需要制定有关法律的意见。政治体制改革顶层设计和试点实践的有益内核必然伴随修宪、立法或修法以固化成果。问题在于立法修法谁来主导?修法若不由人大主导,则各部门各说各话,容易自带私货;若由人大主导,则又因不了解改革设计、运行的实际,陷入主导不能之困境。

结语

明年是改革开放四十周年,几十年来我国经济体制改革取得了许多成就,于是有人说政治体制改革拖了后腿。笔者认为,政治体制改革现已进入攻坚期和深水区,现行政治制度的自我完善和发展想要在短期内企图寻求帕累托式的改进可能性较小,试错式改革基于成本和风险等因素成为中国改革探索的重要路径之一。

基于此,从渊源、部署、过程和总结推广等四个维度全面把握和科学运用政治体制改革“试点”模式,对于凝聚改革共识,运用法治思维和法治方式在法治轨道上有序推进政治体制改革,以达全面深化改革实效,具有不可替代的作用。从宪法视角窥视近年数轮政治体制改革,在改革试点的正当性、科学性、民主性和谨慎性等方面,都还有待进一步完善。


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