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王瑞雪:政府规制中的信用工具研究

王瑞雪| 时间: 2017-09-10 18:57:21 | 文章来源: 中国法学

“诚实信用”既是我国的传统道德要求,也是贯穿公法和私法的重要法律原则,落实到制度层面,“信用”须通过客观信息来表征体现,进而成为相关主体认知选择的“信号”。晚近,行政主体通过记录、评价、公开和使用相对人的信用信息进行市场规制和社会治理的实践日益兴起,如“个人诚信档案”、“环境信用评价”、“安全生产失信黑名单”等,它们不仅通过“声誉机制”发挥作用,更通过一系列后续奖惩措施产生实际效果。

一、政府规制中信用工具的制度内涵

(一)“信用”概念的多层结构

“信用”是一个意涵层次丰富的语词,第一,作为道德要求的“诚信”。诚信的道德要求是“信用”概念的原初维度。作为道德的核心要求之一,诚信不仅出现在诸多典籍古训中,也经常出现在当代规范中。第二,作为法律原则的“诚实信用”。诚实信用是贯穿公法和私法的重要法律原则,诸多法律中对此都有明文规定。第三,作为规制手段的“信用工具”。信用工具将信用从道德维度和法律原则维度落实到制度层面,“信用”不再仅是道德约束或法律解释的对象,而是须通过具有权威性、可量化、可公开的信息来表征的特定主体的守法或履约状态。

以客观的信用信息为基础、以分类管理手段和声誉机制为后盾的规制工具,至少又可以划分为四种情形。其一,市场信用工具,即中央银行或第三方评级机构评判市场主体经济偿付能力、提示金融和经济风险的相关制度设计。其二,司法信用工具,即法院发布“失信被执行人名单”,通过多部门联合惩戒方案来确保被执行人履行义务的司法工具。其三,政府自我约束工具,即政府将行政机关与公职人员在履职过程中,因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录的制度工具。其四,政府规制中的信用工具,即行政主体在履职过程中,通过记录、评价、公开和使用公民、法人或其他组织的公共信用信息达到监管目标的规制工具。

(二)作为政府规制手段的信用工具

政府规制中的信用工具,可以概括为行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,对在履行职责过程中产生或者掌握的公民、法人或其他组织公共信用信息,进行记录归集、评价分类、共享公开,通过分类管理和联合奖惩措施来发挥作用的规制工具。围绕公共信用信息,信用工具可以被分解为信用信息记录归集、信用信息评价分类、信用信息共享公开、基于信用信息分类管理与联合奖惩四个要件;这四个要件之间存在递进关系,后者须以前者为基础。

公共信用信息的流转重塑了规制治理过程:信用信息的记录收集有助于完善行政机关的文牍档案,夯实行政执法的事实基础;信用信息的评价分类有助于简化认知、助推决策;信用信息的共享公开有助于政府部门间、政府与其他相关机构间信息沟通的流程再造,进一步深化政务公开的程度与水平;信用联合惩戒有助于划定公私部门在合作治理中的权限与责任,有效实现规制与治理目标。

二、信用工具的兴起背景与制度功能

当代政府任务既包括尊重市场规律和社会自治,也包括积极采取措施防止公民基本权利受到私人主体的侵犯;政府既须进行市场规制和社会规制,亦须避免过度干预和强制。面对纷繁的监管对象、复杂的监管任务,行政手段的匮乏成为监管实践面临的主要难题之一,而信用工具正是在监管机构应对纷繁复杂的监管任务、寻求有效事中事后监管手段的背景下兴起的。

(一)公共治理与治理工具创新

政府部门间的合作、多元治理主体之间的合作,均需要适宜的合作框架和制度安排,而信用工具在一定程度上可以成为多元主体充分整合、信息共享、及时交流、联合惩戒的合作工具,将解决复杂社会和市场问题的机制内嵌于整个治理框架中。

(二)科技发展与国家信息义务的深化

政府发掘以“信用”为核心的一系列监管工具,与信息时代政府任务的变迁具有深刻关联。新的信息技术并不能直接解决行政系统信息庞杂、难以控制的问题,也并不必然能使公众获得更多可用、有效的信息。相反,“数量巨大、来源分散、格式多样”的未整理信息也有可能致使行政主体与相对人之间沟通失败、信息披露失效,加剧新的信息不对称。信用工具有助于国家建立完善行政文牍档案,有助于公民有效获取、利用信息。

(三)确保行政义务履行制度的新发展

法院采行信用工具的主要动因是解决判决“执行难”的问题。与其类似,行政主体采行信用工具也主要指向确保行政相对人义务的履行。第一,从聚焦加强行政执法能力到“社会共治”。第二,从聚焦“惩戒不履行”到“精细化”。第三,从聚焦事后控制到关注“风险预防”。第四,从聚焦“底线义务”到兼顾企业社会责任的“更高实现”。

信用工具成为行政上确保义务履行制度的新发展,有许多现实的背景性因素。譬如,直接强制或间接强制手段在现代社会条件下发挥作用有限,难以使法律获得有效执行;行政机关赖以执行法律的制度工具相较于复杂的行政任务和庞大的被监管群体而言过于单薄且作用不突出,等等。但与司法领域不同,政府规制中的信用工具并非以确定的裁判文书为依据,甚至有时并非以行政处理决定为前提,在信用联合惩戒中可能存在的侵害相对人合法权益的风险更大,因此必需对其施以保护公民权利、控制政府权力的法治约束。

三、公法原则对信用工具的约束

(一)依法行政原则对信用工具的约束

整体上,信用治理相关规范以规范性文件为主体,规章以上行政立法较少,呈现出位阶过低的现实状况,但亦同时可见设定更高层级规范、明确信用工具设定依据的努力。从依法行政原则出发,政府基于信用状况进行联合奖惩,作为影响相对人权利义务的行政活动,须受依法行政原则和《立法法》等法律规范的约束。

公民公共信用信息收集须受法律保留原则约束,这涉及公民信息自决权、公民隐私权,并有可能进而影响公民的人身权利和财产权利。具有强制性的联合惩戒措施,须受到更加严格的法律控制,不应通过规范性文件的形式加以确定,而应该按照《行政处罚法》等法律要求,依据事项性质由有权主体通过恰当的位阶来设定。监管部门分类管理措施的设定,须按照依法行政原则进行分类处理。

(二)比例原则对信用工具的约束

面对层出不穷的联合惩戒措施,我们须警惕只追求手段的严厉有效,忽视相对人合法权益的现象。行政手段与所欲纠正的相对人行为须相互匹配,信用联合惩戒措施对行政相对人所造成的损害与制度目标之间须彼此均衡,信用工具须受比例原则的约束。第一,信用工具须受目的正当性原则的约束。有规范将自然人违反社会公德和家庭美德的行为均认定为失信行为,纳入地方信用信息系统并辅之以联合惩戒措施,其主观意图更多地是将公民轻微违法行为或违反道德要求的行为也通过强制手段进行控制,违背了最小损害原则,也违背了目的正当性原则。第二,信用工具须受适当性原则的约束。相关规范在设定不同信用等级所对应的联合奖惩手段时,应当尤其注重精细化地划分不同措施的适用情形。第三,信用工具须受必要性原则的约束。信用工具须选择“相对损害最小的手段”,在多种方案中选择对行政相对人权益损害最小的方案。第四,信用工具须受狭义比例原则的约束。狭义比例原则要求行政机关不能以过分限制行政相对人权利的措施纠正轻微违法行为或违反道德行为。

(三)不当连结禁止原则对信用工具的约束

大陆法系的“不当联结禁止原则”,核心关注点聚焦于公权力机关在行使权力时,行为与目的之间须有实质的、合理的关联,不应当将与法律目的无关的规范或事实要素纳入考虑,以避免行政恣意。第一,信息与信用之间的不当联结禁止。个人和企业信息被不当地用于表征信用,是指政府将其希冀引导的价值和所须完成的行政任务,全部通过纳入信用记录并联合奖惩为威慑来加以实现,而并没有谨慎考虑信息与信用之间的关联。而如果不通过不当联结禁止原则来对此进行约束,很有可能形成一种“懒政”的趋势,即政府将监管对象众多、监管任务繁重、执行较为困难的事项,都交由信用联合惩戒机制来加以完成。在信用规制实践中已经出现了只注重有效性、偏废合法性与合理性的趋势。第二,措施与目的之间的不当联结禁止。分类管理和联合奖惩措施被不当地用于确保行政相对人履行法律义务,指向了政府更多地考虑后续奖惩措施的有效性,希冀通过最小的监管成本和最便捷的方式达到监管目标,但措施与目的之间不具有合理关联的情形。

(四)正当法律程序原则对信用工具的约束

新的规制手段,需要更多的透明度和程序性约束才能确保其合法性。将程序性要求全面落实到行政过程中,至少需要贯彻征求其他行政机构意见、纳入专家参与、征求公众意见、提升信息公开质量等要求,建立公开、告知、说明理由、听取陈述与申辩、信用修复等程序性要求,完善确保信息真实性、确保信息安全的技术与法律措施。

诚实信用是当代法治国家共享的道德要求和法律原则,是对公权力机关以及公民、法人、其他组织的共同约束。实践中,诚实信用的落实需要复杂的制度安排,以公共信用信息为载体的政府规制信用工具就是其中重要的组成部分。面对复杂的市场规制和社会治理任务,政府越发倚重简明有效的认知决策机制以及能够有效整合公私部门的规制工具。在这个意义上,政府既以构建诚实信用的社会与市场环境为目标,又以信用工具为重要的规制手段,既是“为了信用的治理”,也是“通过信用的治理”。

目前,信用工具设定和适用的制度框架已初具规模,亦发挥了有效整合多元治理主体和多元监管工具、为民众创造更多可利用的信息选择、确保行政义务有效履行的功用。但实践中也存在规范层级过低、相关手段合法性和合理性控制不足等问题。有鉴于此,信用工具在发挥有效性的同时,更应当注重合法性的约束,应当被置于法治的框架下,置于依法行政原则、比例原则、不当连结禁止原则、正当法律程序原则等公法原则的约束下。在设定公共信用信息目录、进行信息记录归集的过程中依法限定公共信用信息范围;在信用评价分类的过程中注重指标体系设计的合理性与合法性、给予相对人提出异议和进行申辩的机会;在信用信息共享公开的过程中尊重和保障公民信息权利;在信用信息的使用过程中注重信用情况与奖惩措施之间的合理联结和成比例性;建立信用信息有效期制度和信用修复机制,完善信用工具的救济机制。


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