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程乃胜:国家审计和国家监察要不要合并?

程乃胜| 时间: 2017-08-31 08:18:16 | 文章来源: 中国法律评论

监察和审计是国家公权力监督体系中最重要的两个领域,是专门监督机关对国家公权力监督的两种最主要的形式。

在我国,目前有三个专门机关行使国家监督权,分别是人民检察院、国家监察机关和国家审计机关。检察机关是国家的司法监督机关,不在本文讨论范围之内,而国家监察机关和国家审计机关目前均在国家行政机关内部,均存在依法独立行使监督权困难的问题,亟需改革。

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确将“审计监督”列为八大监督之一,并与“行政监督”“司法监督”并列,同时提出了以保证审计机关依法独立行使职权为目的的完善审计制度的要求。

2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,同时确定七省市进行国家审计制度改革试点。

2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,从法律层面为监察委员会制度试点铺平了道路。2017年1月19日、21日、22日,山西省、北京市、浙江省监察委员会分别成立。

国家审计和国家监察两大专门监督机关同时拉开以保证独立行使监督权为核心的制度改革,这使一个问题不能回避:继续监审分立还是监审合一?

理论和实务界已经有不少人主张将国家审计机关并入将来在全国设立的国家监察委员会,这种主张有一定的合理性,但我们认为,当下在我国实行“监审合一”体制弊大于利,应该在同步改革保证监、审机关依法独立行使监督权前提下继续维持“监审分立”体制。

—现状—

行政机关内的“监审分立”

中国封建社会实行监审合一,孙中山先生在《建国大纲》中将监察权作为国家五权之一。南京国民政府时期,审计部在监察院内。

新中国实行监察与审计分立的监督制度。

1949年,在中央人民政府内设立了人民监察委员会。1954年,人民监察委员会改为监察部,1959年,撤销了监察部。1986年12月,第六届全国人民代表大会常务委员会决定恢复行政监察制度,1987年7月1日,监察部正式恢复。1993年,中央和地方各级党的纪律检查机关与监察机关实行合署办公。1982年12月,五届人大五次会议修订《宪法》,在新中国历史上第一次规定设立国家审计制度。1983年9月15日,审计署正式对外办公。

我国现行《宪法》和《行政监察法》、《审计法》规定了国家监察机关、国家审计机关的设立及监督权的行使范围。我国现行《宪法》没有规定国家监察制度,但用两个条文规定了国家审计机关的设立及审计监督权的行使范围。

其第91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”

第109条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”

与之相适应,《审计法》第7条规定:“国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。”第8条规定:“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关,分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。”

《行政监察法》第2条规定了国家监察机关行使监督权的范围是国家行政机关及其公职人员——“监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。

第7条规定了国家监察机关设立在国家行政机关内。“国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主”。

按照我国现行《宪法》和《行政监察法》、《审计法》的规定,我国当前实行的是“监审分立”的专门监督体制,但无论是国家监察机关还是国家审计机关,都是本级人民政府的职能部门,监督权行使的独立性和权威性比较差,尤其是对本级人民政府无法有效行使监督权。

—借鉴—

大多数国家实行“监审分立”

在世界上,“监审合一”与“监审分立”两种监督体制均存在,但总的来说,“监审合一”是极少数,绝大多数国家宪法规定了“监审分立”或审计监督机关独立存在。

笔者根据《世界各国宪法》统计了亚洲、欧洲、非洲、美洲、大洋洲共193国宪法关于国家监察和国家审计制度的规定,发现存在如下六种情况:

第一,33个国家宪法中没有规定任何专门监督机构。

第二,布隆迪一个国家只规定了行政监察(监督专员)而没有规定审计。

第三,真正规定“监审合一”的只有韩国、波兰、瓦鲁阿图三国宪法。例如1997年实施的《波兰共和国宪法》第九章为“国家监察机关及权利保护”,规定最高监察机关应审查行政机关、地方政府、国家银行、国家法人及其他国家机关和其他公共组织行为的合法性、经济节俭、效能及勤勉问题。同时明确国家监察机关即国家审计机关。

第四,有的国家,如格鲁吉亚、白俄罗斯、沙特的监督机关,虽叫“监督院”、“国家监督委员会”和“监督机构”,但根据宪法对其职权的描绘,实际上是国家审计机关。1995年通过的《格鲁吉亚宪法》第97条规定:“格鲁吉亚监察院对国家资金和其他物质财富的使用和支出实施监督。”1994年实施的《白俄罗斯共和国宪法》第八章“国家监督委员会”中第129条规定:“国家监督委员会对共和国预算的执行情况、国家财产的利用情况,实施国家监督。”1992年颁行的《沙特阿拉伯王国治国基本法》第八章“监督机构”中第79条规定:“监督机构对国家所有收入与支出、动产和不动产进行监督。”

第五,在宪法中既规定监察机关又规定审计机关的“监审分离”模式国家有奥地利、阿根廷、秘鲁、厄瓜多尔、所罗门群岛、吉尔吉斯斯坦、尼泊尔、芬兰、斯洛伐克、南非等19个。

第六,138个国家在宪法中只规定了国家审计监督机关;换言之,世界上绝大多数国家宪法中规定了独立的国家审计监督机关。当然,没在宪法中规定、但根据其他法律设立审计监督机关的国家更多。1968年正式成立的“最高审计机关国际组织”目前共有193个会员,就充分证明了这一点。

从近现代资本主义国家审计监督发展的历史来看,在大多数国家人民授权监督国家权力的第一个专门机关是审计机关,而不是其他。因为政府要想实现维护人民利益这一根本职能,必须和人民达成契约进行征税,税收构成近现代国家财政收入的主要来源。

由于人民不知道政府是否会将取之于民的财政收入都用之于民,所以建立国家审计机关,授权国家审计机关代表人民监督政府的财政收支,成为民主国家的不二选择。

以最早出现资本主义民主制度的英国为例:

“在长期的斗争中,英国国家审计制度的安排也随着王室与议会间权力的变化而发展变化着。1314年,英国政府在财政部设立了国库审计师,并任命了第一任国库审计长,主要负责监督政府支出”。

“1689年,英国国会通过了《权利法案》,规定财政权属于国会。此后,提出由国会审查国家预算和决算,财政大臣必须将上年度的财政决算、下年度的财政预算和征税项目交国会审议,接受监督。为此,1785年根据《更好检查和审计国王公共账目法案》,成立五人审计委员会。1834年,修订了有关审计法律,设置了实行终身制的审计院长,负责对国家财政资金的审计监督,没有审计院长的批准,财政部不得支付国库公款”。

1866年,英国议会通过了标志英国现代审计制度最终形成的《国库与审计部法案》,该法案“第一次在法律上明确了国家审计代表议会对政府收支的审查与控制,是现代国家审计独立于行政部门的真正开始”。

法国大革命中,1807年,拿破仑颁布法令建立国家审计法院,对国家财政收支进行监督。而美国更是早在独立战争期间的1781年就设立了专门的财政监督官。1789年,美国立国的当年就“在财政部设置了6名审计官,分别负责财政部、陆军部、海军部、内政部、邮政部、国务院和其他各部的审计工作”。

—合理—

审计机关独立存在的正当性

国家监督机关和国家审计机关均依法行使国家监督权,这是主张“监审合一”的最重要的理由;但从我国实际看,两者在监督对象、监督权行使范围和发挥作用方面均有明显差异。

第一,从监督对象来说,国家监察机关主要监督国家行政机关及其工作人员行使职权行为,而国家审计机关的审计对象不仅包括国家机关及其工作人员,还包括一切与公共资金、国有资产、国有资源获取、管理、使用相关的组织及履行经济责任的领导干部。

第二,从监督范围来说,国家监察机关主要监督国家行政机关及其工作人员行使国家行政权的行为,而国家审计机关监督除国家财经立法权以外的国家一切财经公权力。

第三,从监督作用发挥的角度来说,国家监察机关对国家行政权监督的主要作用在于反腐倡廉,而国家审计监督不仅有反腐倡廉作用,还有保证和促进经济发展的独特作用。其中有的职能,如地方政府债务审计、稳增长审计、政策审计、绩效审计等,更是突破了传统意义上的监督方式。国家监察和国家审计在行使监督权上的这些差异决定着两者未来的走向,应该以各自继续独立存在为佳。

从国家审计的视角来看,国家审计机关的独立存在具有理论上的正当性。国家审计机关从本质上说是财政监督机关,尽管各国国家审计机关审计监督的范围有大有小,但对财政收支的监督是其核心职能。

无论是资本主义国家还是社会主义国家,都把人民主权原则当成宪法的最基本原则。按照人民主权学说,人民的公意构成了国家的主权,国家的一切其他权力均由主权所派生。人民为了维护自己的利益相约组成了国家,选择一部分人组成政府,政府接受人民的委托管理国家,维护人民的利益。

恩格斯说:“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力。”由于按照人民意愿制造出来的政府是个公权力实体,而任何公权力都有无限自我扩张的本能,都会走向反面,所以必须对政府的权力进行控制。

为了控制国家权力,人们设计出三种模式:

一是通过选举不断地检查人民对政府的授权;

二是国家机关内部进行权力监督和各国家机关相互进行权力制约;

三是授权专门的监督机关对接受授权维护人民利益的政府及公职人员进行监督,这是不同于人民对政府授权的另外一种授权。

人民对政府的授权是要求政府维护人民的利益,而人民对监督机关的授权则是要求监督机关检验政府是否按照人民的授权行事。

我国审计机关继续独立存在还具有现实合理性。自1983年我国国家审计制度建立以来,特别是自2003年以来,国家审计机关在促进依法治国,保证国民经济的正常运行,挽回经济损失,反腐倡廉方面起着不可替代的作用,赢得了广大人民群众的好评与称赞。

第一,尽管我国的国家审计制度还有待进一步完善,但是通过国家审计人的艰苦努力,我国国家审计监督事业获得了极大的发展,取得了骄人的业绩,获得了党和人民的高度认可。

2013年中国国家审计机关成立30周年的时候,《人民日报》曾公布了这样的数据:审计机关成立30年,直接促进增收节支和挽回损失1.2万亿元人民币,共审计各级官员近50万名,其中省部级官员215名,相关部门参考审计结果,对1.8万多人给予免职、降职或撤职等处分,共8500多名涉事人员被移送纪检监察和司法机关处理,共移送4.2万多件违法违纪事项和犯罪案件线索。

审计机关还参与700多件法律法规的立法协调工作,建立、健全了审计结果公告制度。2006年以来,根据审计建议,有关方面建立、健全制度4.4万多项,促进了财政、金融、投资、国有企业等多领域改革。2012年,审计署每花1元财政资金,可为中国带来直接经济效益116元。2014年以后,我国国家审计机关在全面推进依法治国的框架下,全面推进国家审计全覆盖,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行全面的审计监督,国家审计监督的深度和广度超越了世界上任何一个国家。

第二,中国国家审计在国际上具有崇高的地位,拥有充分的国际审计话语权。前审计长李金华和刘家义曾先后担任过联合国审计委员会主席。刘家义审计长卸任联合国审计委员会主席后随即于2013年担任了世界审计组织理事会主席。2013年10月,世界审计组织第二十一届大会在北京落幕,大会通过了《北京宣言——最高审计机关促进良治》,形成了促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标的“北京共识”。

此外,中国审计署还通过南京审计大学培训了大批外国审计高官,目前有50位亚非拉国家审计官员正在南京审计大学攻读审计学位。从某种意义上说,中国国家审计是我国为数不多的正在向外输送理念和制度的领域。

第三,在国家审计监督实践中形成的很多做法如绩效审计、政策审计、稳增长审计等为国家审计机关所独有,审计技术与方法也不易与其他国家机关兼容。

—重构—

“监审分立”前提下的国家审计制度完善

笔者认为,国家监察委员会制度改革的试点开启了整个国家监督权改革的序幕,即在改革监察制度的同时必须改革我国的国家审计制度。

但是,与国家监察机关一样,我国国家审计机关在依法独立行使审计监督权方面存在明显不足。尽管我国宪法和大多数国家宪法一样,明确规定了国家审计机关的地位,但与世界上绝大多数国家宪法相关规定不一样的是,我国国家审计机关并不具有真正独立的地位,在进行审计监督时并不只是对法律负责,还要对本级人民政府负责。宪法的这一规定将国家审计机关置于各级人民政府之内,是各级人民政府的组成部分,因而难以依法独立行使审计监督权。

所以党的十八届四中全会明确提出要完善审计制度,保障依法独立行使审计权。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,在监察制度改革之前将国家审计制度改革提上了议事日程。略显不足的是,全国人大常委会没有及时跟进,改革中遇到的法律“瓶颈”难以突破。

笔者认为,国家审计制度改革可采取的路径不外如下几条:

第一,按照国家审计机关省级以下人财物统管试点路径,地方国家审计机关只设省一级,省级以下地方国家审计机关直属省级审计机关。这样做的好处是改起来容易,但省级审计机关和审计署的依法独立行使职权问题仍然得不到解决。

第二,完全采取国家监察委员会试点模式,国家审计机关离开各级人民政府,直接对各级人民代表大会负责,受人民代表大会监督。人民代表大会之下的国家机关由完全是执行机关组成的“一府两院”变成既有执行机关又有监督机关的“一府四院”。但这种模式国家监察委员会可取,因为国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,有足够的权威。

而审计机关则不然,在国家审计全覆盖的背景下,国家审计机关同样要监督各级人大及常委会的财政资金和国有资产、国有资源使用情况,在此情况下向地方人大负责,其审计监督的独立性仍然存在不确定性。

第三,国家最高审计机关由全国人民代表大会组织、对全国人民代表大会负责、受全国人民代表大会监督,地方各级审计机关一律由最高审计机关派出,只对最高审计机关负责。这样在中央形成全国人民代表大会之下的“一府四院”,而在地方则是人民代表大会之下的“一府三院”。在我们这样一个地方权力来自中央赋予的单一制国家,这种做法完全没有法理障碍,也与世界大多数国家的做法相一致。既解决了国家审计机关依法独立行使审计监督权问题,又减少了地方国家机关。

笔者建议,借助国家监察委员会试点的东风,继续实行“监审分立”监督体制,同步推进我国国家审计制度改革,使我国的国家监督制度得到根本完善,服务于全面推进依法治国大局。


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