杨建顺：完善授权法制，用好法律法规保留原则

据报道，提请十二届全国人大三次会议审议的《立法法修正案(草案)》增加了一个规定:国务院部门和地方政府制定任何规章，没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。有专家介绍说，上述规定将约束政府的行为，意味着一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。其实，为切实规范限制性行政手段的“任性”，真正实现善治，确立法律法规保留原则应当以完善的授权法制为支撑。

其一，应当在理论和实务两个层面明确法律事项、法规事项，而要对上述事项进行明确划界，其前提是明确各机关各部门各层级的职能定位。在各级各地政府职能定位尚处于转轨期，权力清单、负面清单、责任清单制度次第展开阶段，理论研究面临诸多挑战，实务探索不乏困惑阻碍，不宜笼统固化狭义的法律保留原则，法规保留原则同样有待深入研究。

其二，应当针对法律事项和法规事项制定并不断完善相应的法律、法规，这是法治原理的内在要求。要完成此项任务，既需要确立发展阶段论，又需要坚持过程论，而且还不得不承认法律法规调整社会关系的界限，坚持立改废释并举的观念论和方法论。其三，应当完善授权法制，注重发挥下层位法规范的作用。在现代行政国家，权力机关通过大量的原则性授权规定赋予行政机关以广泛裁量权。试图通过修改《立法法》来增强该法的可操作性，这种理解本身无可非议，但是，如果运用不当或者过度强调对下层位法规范的限权，则是值得商榷的。法律法规自身的特质决定了扩充和规范授权立法的无比重要性。包括法律授权和法规授权乃至规章授权(如新《行政诉讼法》)在内的广泛授权势在必行。问题的关键在于要通过制度设计，完善相关标准和程序规定，将相关权力运行置于阳光之下和正当程序之上，以避免权力滥用。

其四，应当注重法规范依据的层级性，科学配置权力，避免情绪化的限权悖论。行政权力源于宪法、法律和地方性法规;而对那些基于宪法、法律和地方性法规的授权而存在的行政权力，在行政系统内部的分配和行使依据又分为行政法规、部门规章和地方政府规章，甚至还包括所谓其他规范性文件。人们往往着眼于某些“红头文件”“通知”等其他规范性文件乃至规章的滥用权力现象，故而支持对其进行彻底限制。而其之所以容易出现滥权现象，许多场合是由于上位法规范只规定了目标和任务，却没有赋予其具有针对性和实操性的手段、方法和路径。应当反思这种忽略法规范依据层级性的笼统限权论，为将相关法规范适用于行政活动提供科学性支撑。这就要求科学划分规章事项乃至其他规范性文件事项，甚至应当明确一线人员随机应变采取措施的事项，完善行使行政裁量权的标准和程序机制。

其五，应当以现代行政的特殊性质和法的关系为前提，确立利益衡量论，“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”，而不应当将视野局限于侵害保留说或者权力保留说。对一些人是减损权益的行为，而对另外一些人可能是实现权益或者增加权益的行为;对一些人是增加义务或者负担的行为，而对另外一些人可能是减轻或者消除义务或者负担的行为。无视现代行政的特殊性质，无视复效性(二重效果的)行政行为论以及各种行政救济论，则不能实现充实行政责任以保障公民权利的目的。

其六，应当建立并不断完善立法评价机制，强调合理性与必要性原则，完善说明理由制度，坚持正当程序理念，充分发挥规章乃至规范性文件的作用。不应当笼统地将减损权利或者增加义务作为是否授权规章等法规范对相关事项进行规定的唯一判断标准。应当对限行、限购、限贷等地方限制性行政手段进行全面评定，具有合理性和必要性的，启动相应立法机制，为其提供必要的法规范;不具有合理性和必要性的，应当予以明确废止，并对“任性”做法予以规制。