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焦洪昌 叶远涛:论国家监查体制改革的修宪保障

焦洪昌 叶远涛| 时间: 2017-07-13 22:10:36 | 文章来源: 《北京行政学院学报》2017年第3期

摘要: 国家监察体制改革与监察委员会的设立,乃是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革,不能缺少宪法的参与。改革的内容关涉国家的宪制结构,改革的进行也应做到于法有据,改革的成果同样需要借由法律予以固化。传统的宪法解释理论不能回应我国国家监察体制改革,因此,必须要用修宪保障国家监察体制改革的顺利进行。

关键词: 监察委试点;监察体制改革;宪法解释;修宪保障



习近平在十八届中央纪委六次全会上指出:“要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督,要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”从十八届四中全会把严密的法治监督体系融入中国特色社会主义法治体系到六中全会的拉开监察体制改革序幕,再到中央纪委六次会议明确提出形成覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系,这意味着健全国家监察组织架构,推动国家监察体制改革的步伐正在一步一个脚印地进行{1}。

一、问题的提出

2016年11月7日,中央纪委监察部网站发布了中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)。《方案》一方面定调了国家监察体制改革的紧迫性与目的,“是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。方案另一方面也指出改革方案的基本模式和内容,是“在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作,由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责,建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制,强化对监察委员会自身的监督制约”。方案中也交代了试点改革的基本要求在于中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组,对试点工作进行指导、协调和服务。

毋庸置疑地是,《方案》的发布,打破了现有宪法权力格局的结构。在现代文明法治国家,一个国家的权力体制往往是由一国之根本大法宪法作出规范的。《中华人民共和国宪法》整个第三章的国家机构中规定了我国的国家权力机构由全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察六部分组成,除去地方国家机构,属于中央层面的机构通常理解为全国人大及其“一府两院(中央人民政府、最高人民法院与最高人民检察院)”。他们之间的关系由宪法第三条做出了规定“:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”由此可见,我国现行的宪制权力架构在中央的层面就是在全国人大之下,设立行政机关(国务院)、审判机关(最高法)、法律监督机关(最高检)、军事机关(军事委员会)[1]。然而《方案》将国家监察委员会与“权力与立法机关”(人大)、“行政机关”(政府)、“司法机关”(法院、检察院)同台并提,使得原本隶属于行政机关的监察机关,将从政府中独立出来,成为与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”。总的来说,最终目的就是在国家层面设立国家监察委员会,负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督;国家监察委员会向全国人民代表大会报告工作,其负责人由国家主席提名,由全国人民代表大会选举产生。与此相适应,县级以上地方也将设立各级监察委员会,分别向同级人民代表大会负责;在业务和人事管理上,监察机关负责人的提名、考察和任命以上级国家监察机关为主,报同级人大任命。

国家监察体制改革,是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革,若缺少宪法的参与,改革可能因此面临更多的变数。事关重大宪制结构,国家监察体制改革有赖于宪法的修改。因为改革的内容关涉国家的宪制结构,改革的进行也应做到于法有据{2}。

二、国家监察体制改革之现实背景

(一)依法治国与法治反腐的迫切需要

十八大以来,中央加大了反腐力度。中国共产党第十八届中央委员会第四次会议确定了“依法治国”主题以来,在过去的几年里,依法治国成为实现中国梦的必要组成部分。面对改革的分水岭,国家治理面临各种各样问题之际,依法治国、法治建设正在为实现中华民族的伟大复兴保驾护航{3}。自十八大以来在涉及党风廉政建设和反腐败斗争上,无论在规模、密集程度,还是深入性和制度探索方面,均呈现出逐年加强的态势,反腐成就举世瞩目。自十八大召开以来,截止2017年4月中旬,每年因反腐倡廉落马的副部级以上官员数量分别是2012年2人,2013年18人,2014年47人,2015年40人,2016年35人,2017年1-4月10人,共计152人。其中,正国级官员1人,副国级官员3人,正部级官员17人,正军级官员7人,副部级官员124人{4}。由此可见,中央高力度的反腐模式已经正式形成了。

在这个大背景下,依法治国、依法整合监察力量的呼声也出现了。早在2013年6月,中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权就曾提出,“我国现行反腐败机制法律缺失、制度失衡、效能乏力、力量分散,应尽快制定反腐败法,整合反腐败机构设置,考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”{5}。从目前来看,我国正处于发展转型期,法治国家建设逐步深入,构建法治反腐模式也成为必然。国家监察体制改革,成立国家监察委员会就是在这样的大背景下试点提出的,它是依法治国建设达到一定程度必然的体现,也是建立具有中国特色社会主义反腐败制度、形成一套独特的适应现实合理性需求的监察体制制度的必然要求。

(二)“九龙治水”及现有行政监察体制失灵

首先,当下中国的反腐败体制存在着多元主体,力量分散;职能重叠,工作重复等问题{6}。对于查办贪腐案件来说,除了各级检察机关的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门承担着职务犯罪案件的侦查职能以外,职务犯罪预防部门和检察技术信息部门的工作也与腐败犯罪侦查相关;各级公安机关的经济犯罪侦查部门负责非国家工作人员贪腐犯罪案件的侦查。此外,1954年之后,我国一直是双元双轨的权力结构,同时存在着党和国家两个权力中心。1993年纪检监察机关合署办公,同时履行党纪和政纪两项监督检查职能。纪检监察机关虽然不是法律规定的犯罪侦查主体,但实际上从事着贪腐犯罪案件的“准侦查”活动。传统政府、检察院的审计、监察、反腐等权能形成的“九龙治水”的体制下,查办案件、进行监督的力量是分散的。

其次,这是由现阶段我国行政监察制度的问题倒逼而成的。我国行政监察工作经历了几个阶段。建国之初,《共同纲领》规定:“在县市以上的各级人民政府内,设立人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。”[2]其后,《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,中央人民政府在政务院内设立地位相当于副总理级的人民监察委员会,负责监督政府机关和公务人员是否履行其职责。1954年《宪法》颁布以后,政务院改组为国务院,人民监察委员会改组为监察部[3]。各省、自治区、直辖市和设区的市人民委员会中设置监察厅、局、处[4]。1959年4月18日,第二届全国人民代表大会第一次会议根据国务院提出的方案撤销了国家监察部门并规定国家行政机关工作人员的检查工作由有关国家机关负责进行。1986年12月,第六届全国人民代表大会第十八次常务会议,作出了恢复并确立国家行政监察制度的决定,国务院设立国家监察部,县以上地方各级人民政府设立相应的监察部门。国家监察部受国务院领导,地方各级机关受上级监察机关和所在人民政府的双重领导。地方各级监察机关主要领导的任免,必须征求上级监察机关的意见。1987年8月,国务院发出了《国务院关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,全国各级行政监察机关逐渐重建起来。新建立的国家行政监察机关的检查对象是国家行政机关及其工作人员和由国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部。1993年2月,党中央、国务院决定中央纪律检查委员会、监察部合署办公。1997年颁布的《行政监察法》授予了监察机关的行政处分权。行政监察体制的恢复与发展,对于推动依法行政,实施依法治国的基本方略,提供了强有力的组织保证。总体而言,1997年制定、2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》在加强行政监督,促进法治政府和廉洁政府建设,保持政令畅通,提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。随着“四个全面”战略布局的形成,面对依然严峻复杂的反腐败形势和日益艰巨繁重的任务,该法已经不能适应现实的需要{7}。概括来说,现行的监察体制存在的主要问题有:一是监察机关定位不准,监察对象范围过窄;二是监察机关的独立性保障不够;三是检查手段有限;四是监督程序不够完善;五是行政监察机关的职能过窄,无法跟党的纪检机关做到真正意义上的合署办公{1}。

(三)中国式改革与法治的二律背反

二律背反(antinomies)是18世纪德国古典哲学家康德(Immanuel Kant)提出的哲学基本概念[5]。二律背反,原出希腊文antinomi,指规律中的矛盾,在相互联系的两种力量的运动规律之间存在的相互排斥现象。自然界存在的两种运动力量之间呈此消彼长、此长彼消、相背相反的作用。在康德的哲学概念中,二律背反指对同一个对象或问题所形成的两种理论或学说虽然各自成立,但是却相互矛盾的现象,又译作二律背驰,相互冲突或自相矛盾。它指双方各自依据普遍承认的原则建立起来的、公认的两个命题之间的矛盾冲突。由于人类理性认识的辩证性力图超越自己的经验界限去认识物体,误把宇宙理念当作认识对象,用说明现象的东西去说明它,这就必然产生二律背反,而实践则可以使主观见之于客观,论证相对性与绝对性统一的真理{8}。由此概念,得出中国式的改革与法治建设也存在一定形式的二律背反,那就是:

正命题:改革是法治建设的需要,不改革无法实施法治。

反命题:改革突破现行法律的束缚,改革往往以牺牲法治为代价。

要处理好改革和法治的关系,特别是改革与宪法的关系非常困难。传统摸着石头过河的改革方法,总是要以牺牲法治为代价,虽然改革取得了举世瞩目成就,但是违宪形式改革却颠覆了宪法法律的权威,于法治并无益。这就要求要把改革限制在法治轨道上,让法治为全面深化改革保驾护航。正如秦前红教授所言“:因为改革的内容关涉国家的宪制结构,改革的进行也应做到于法有据,改革的成果同样需要借由法律予以固化。”{2}

三、国家监察体制改革之性质探讨

(一)比较视野下的监察体制分析

世界上所有国家的监察体制都是建立在国家廉政体系理论基础之上的。国家廉政体系是国际组织——“透明国际”在1993年至1994年提出的反腐败理论,旨在探讨建立一个透明和具有问责制度的体系,在此框架下有效推动反腐败改革{9}。监察制度设立的目的在于反腐倡廉。从反腐模式形式看,决定反腐模式最重要的因素是反腐机构性质与地位,机构性质地位的不同直接决定反腐模式的多样化形式。总体而言,反腐机构一般存在于议会、行政、司法三大系统之中。拿“透明国际”近几年公布的世界廉政指数比较排名靠前的国家和地区瑞典、美国、新加坡和中国香港为例。

瑞典的议会监察专员模式。1810年,瑞典创设议会监察专员制度,开创世界上由议会专职监督行政和司法机关的制度先河。根据瑞典《政府组织法》和《议会法》,议会两院选举产生一位首席监察专员和三位议会监察专员,任期四年,可连选连任,不得超过两届。除议会外,监察专员任期内不会被任何形式免职。其监察对象为中央和地方行政、司法机关及其公务人员,包括中央地方政府机关官员、法官、检察官、公立学校的教职员工、医师和护士、公立养老院的职员以及军队的下士以上军官等。其特点是监察专员职位牢固,监察对象广阔。

美国的分权制衡模式。美国是一个依照孟德斯鸠完美三权分立理论而成立的国家。美国反腐机构的最大特点就是机构齐全且分散。在立法系统、行政系统、司法系统都设置了反腐机构。比如说众议院的标准委员会、参议院的廉政委员会、行政权内部的道德委员会。在美国,反腐机构可以分成两大类:其一以政府道德署、司法部律师办公室、白宫律师办公室等从道德和纪律层面担负预防和减少腐败行为职能的非刑事公共诚实机构;其二是诸如政府各部门监察长办公室、司法部刑事局、联邦调查局、美国独立检察官等从法律层面担负惩处腐败行为功能的刑事调查和起诉机构{10}。

新加坡反贪污调查局模式。1952年,新加坡成立专职反腐的独立机构——贪污调查局(CPIB),当时主要调查与走私有关的贪污活动。1960年,依据《防止贪污法》的规定,贪污调查局转变为以彻底铲除贪污行为为宗旨的反腐机构。贪污调查局隶属于内阁总理,是防止贪污贿赂的最高机关。局长、副局长由总理任命,局长只对总理负责,不受其他机构和人员的管理。贪污调查局的两项主责一为廉政调查,二为预防腐败行为{11}。

中国香港的独立廉政公署模式。香港反腐模式可以概括为独立反腐机构实施的三管齐下模式,即在香港总督统领下,香港廉政公署独立于政府之外实行教育、反贪、执法于一体的反腐措施和行动。1974年2月15日,香港政府颁布《总督特派廉政专员公署条例》,当日,香港廉政公署成立。香港廉政公署设置包含一名廉政专员和一名副廉政专员,在廉政专员以下设立一个行政总部和三个职能部门。职权主要来自香港《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《舞弊及非法行为条例》相关的规定。这种三管齐下的模式不单单注重对反腐败的查处,而且从教育和防贪上来防止腐败的发生{12}。

从实践中看,反腐机构不管属于哪个系统,只要权力分配得当,均可取得良好效果。

(二)我国监察体制改革的定性

《方案》指出由试点省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责,建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制,强化对监察委员会自身的监督制约。虽然在《宪法》文本中,对国务院的监察工作表述为“监察”而非“行政监察”,但《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关,将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员,未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入,与《公务员法》的调整范围不衔接,存在监督盲区,未能形成全覆盖的国家监察体系,不利于全面、有效行使国家监察权,我国监察体制改革就是要突破这一局限。《方案》中的试点规定:“监察委员会由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。”这意味着隶属于政府部门依托行政权存在的监察部门改革后成为独立的监察机关,对人大负责,向人大汇报工作,成为与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”,使国家监察权独立于司法、行政系统,在人大之下,具备超然的地位。正如马怀德教授所言:“国家监察委肯定不是一个党的机构,它和党的机构合署办公;而且也不是政府机构,因为它已经从政府机构独立出来,形成了一个跟政府平行的机构。国家监督机关与国家行政机关之间的关系是平行的,跟行政机关、司法机关都是平行的。”{13}因此中央将此次改革定性为重大的政治改革,化“一府两院”为“一府一委两院”。

四、修宪保障国家监察体制改革

(一)修宪缘由

马怀德教授在《全面从严治党亟待改革国家监察体制》一文中提到,改革国家监察体制是有现实宪法依据的{1}。他谈到全国人大有权制定设立国家机构的法律,也可以作出设立国家机构的决定。根据《宪法》的第条规定[6],全国人大可以代表人民制定法律、作出决定方式行使国家一切权力,也包括设立国家机关的权力。《宪法》的第六十二条规定的法定职权更是确定了全国人大可以制定和修改国家机构的基本法律,也可以作出设立国家机构的决定[7]。他认为,在全国人大闭会期间,作为全国人大的常设机关,全国人大常委会可以行使全国人大的权力。这是由《宪法》的第六十七条规定的,据此认定全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定[8]。他论证了从全国人大常委会近年来作出的授权决定领域和范围看,已经不限于立法领域,因此,全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关{14}。其实,从宪法规定的第二条、第六十二条、第六十七条确实可以证成全国人大常委会的确有权可以依授权设立国家监察机关,也可以证成全国人大常委会的确可以修改相关法律为国家监察体制改革保驾护航。但是这里存在一个很大的问题。

首先,马怀德教授论证国家监察体制改革有宪法可依是通过宪法的体系解释层层逻辑推论的,并无直接的宪法规范作为支撑,有权这么做跟应该怎么做是两个维度的问题,我们不能回避国家监察体制改革实践本身跟宪法规范的冲突。其次,修改相关的法律法规,形成覆盖国家机关和公务人员的国家监察法律体系,不应该仅仅局限于把《行政监察法》修改为“国家监察法”,修订《审计法》《检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律,在这系列的修法过程中,最终必须要用修改宪法作为巩固改革的成果。改革不仅仅要做到有法可依,而且要做到有宪法可依。我国《宪法》第三章对“国家机构”作出了专门规定,宪法规定乃是国家最根本、最重要的事项,当此类事项变动之时,宪法必须作出相应的回应。此次改革涉及到的是我国国家机构的整体宪制变动,宪法必须不能沉默,应以回应。

诚然,对“宪法规范与现实实践冲突”及“违宪”之间的关系,宪法学界早在上个世纪末就有一场激烈的争论。郝铁川教授在其《论良性违宪》中提出“良性违宪”为改革保驾护航。他认为改革开放以来,中国出现了不少表面上看似违宪,但实际上却符合历史发展趋势的事件,这类违宪的主体有立法机关、行政机关、国家领导人。此类的违宪事件,虽然违背了当时的宪法条文,但是符合了人民的根本利益,所以是“良性违宪”,并证明了良性违宪是社会实际生活中难以避免的事情,跟恶性违宪是有天壤之别{14}。该论点受到童之伟教授的强烈批判。童之伟教授在《“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法》中提出宪法是全体人民公意的表现,体现着人民的根本利益。一切违宪行为都危害人民根本的、长远的和全局的利益,对法治而言都是恶性的,并指出郝铁川教授认为的现实存在的矛盾事件其实并非违宪,反而都是可以通过宪法解释加以论证得出的{15}。郝铁川教授在随后的《社会变革与成文法的局限性——再谈良性违宪兼答童之伟同志》一文中坚定了在社会变革当中,成文法条文具有的滞后性的观点,并且坚持认为“良性违宪”是一个不争的事实{16}。童之伟教授再次发文阐明了宪法实施灵活性的若干底线{17},“良性违宪”本身就是改革实践与宪法当下规范出现冲突的时候的一种认定。对此,韩大元教授认为“:规范与现实的冲突与违宪状态应该作出区别”,宪法实施中,并非出现的一切的冲突都必然表现为违宪。冲突也可能是正常的冲突{18}。虽然,林来梵教授对韩大元教授提出在如何区别正常冲突与违宪的观点表示怀疑,但是毋庸置疑的是通过“良性违宪”观点的大探讨,宪法解释学深入了人心,在以后的系列冲突中,似乎确定了这样的一个规则,那就是当冲突出现的时候,如果可以用宪法解释权的运用加以解决就用宪法解释方法,只有当宪法解释权运用达到极限的时候才可以采用宪法修改的方式,使社会的基本要求通过正常的宪法程序得到解决{19}。

展望此次的国家监察体制改革,监察委员会的设立是此次监察体制改革的核心内容,而与新机构设立相伴随的乃是现有机构及其职能的整合。由此观之,监察体制改革无疑是关乎国家宪制结构的重大政治改革,宪法解释权已经无法扩大解释此次的体制改革了,作为根本法的《宪法》必须作出修改。

(二)何以修宪

根据《方案》的内容,省(市)监察委员会由省(市)人民代表大会产生,作为行使国家监察职能的专责机关。由此可见,改革者的想法是将监察委员会作为与政府、法院、检察院平行的国家机关,其行使的国家监察权亦将与既有的行政权、审判权、检察权居于并列地位。面对这一系列的变化,宪法文本规范可以作出以下的修改回应(见下表)。

综上所述,在修宪保障国家监察体制改革实施之时,主要可以运用“立、改、废”三原则。对原来没有涉及监察委员会的条款进行“立”法,对原来条款跟国家监察体制改革有冲突之处,进行“改”法,对原来条款跟国家监察体制改革有根本矛盾的地方,进行“废”法。

结语

现行《宪法》文本规范修改意见在中国特色探索型改革模式中,宪法和法律的修改通常并非在改革之初即可为之,而是往往等到改革经验成熟,且在全国范围内推广该经验

具有相当必要性与可行性时才可。对于我国监察体制改革而言,修改宪法与法律,是法治建设的需要和依法治国的必然要求。在试点工作稳步推进之时,为了让改革有法可依,有法必依,用修改宪法保障监察体制改革已经是势在必行。




注释:

[1]我国《宪法》第五十七条、第八十五条、第一百二十四条、第一百三十条分别规定了全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的性质。

[2]《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条,1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过。

[3]《中华人民共和国国务院组织法》第二条,1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过。

[4]《中华人民共和国监察部组织简则》,1955年11月18日国务院公布。 [5]康德的《纯粹理性批判》中,提出了理性在宇宙论问题上的四组二律背反。第1组二律背反(关于时间与空间)正命题:宇宙在时间上有起点,在空间中也有限制。反命题:宇宙没有起点,在空间中也没有任何限制;它在时间与空间中都是无限的。第2组二律背反(关于基本粒子)正命题:在宇宙中各种组成物质都由许多简单部分组成;而且,没有东西既简单又由许多简单部分组成。反命题:在宇宙中没有由许多简单部分组成的东西;而且,在宇宙中没有任何简单物质。第3组二律背反(关于自由意志)正命题:宇宙的各种现象,不只是由遵照自然法则运作的因果律主导的,还受到自由意志的因果律影响。反命题:没有自由意志这种东西,在宇宙中任何东西纯粹遵照自然法则运作。第4组二律背反(关于上帝)正命题:在宇宙中或与宇宙相关(的地方)有一个绝对必然的东西是宇宙的一部分或是宇宙的成因。反命题:在宇宙中或在宇宙外没有一个绝对必然的东西造就了宇宙。

[6]《中华人民共和国宪法》第二条:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

[7]《中华人民共和国宪法》第六十二条:“全国人民代表大会行使以下职权:(三)制定和修改刑事、民事国家机构的和其他的基本法律。”

[8]《中华人民共和国宪法》第六十七条第三款:“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会指定的法律进行部分补充和修改,但是不得同改法律的基本原则相抵触。”


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