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宋锡祥:论台湾地区社会保障法律制度构建体系及其最新发展

信息来源:《海峡法学》 发布日期:2013-04-09

    【摘要】台湾地区社会保障制度起步较早,社会保障品种较为齐全,涵盖的面广,注重法制先行和城乡社会保障制度的协调,尤其是上世纪90年代中期推出“全民健康保险制度”,并取得令人瞩目的成效。但是,全民健康保险制度却引发财政支出逐年增加而入不敷出,昔日的“台湾奇迹”面临巨大挑战,亟需调整、梳理和整合。与此同时,台湾当局于2008年10月建立“国民年金保险制度”,形成以老年保障为主,兼顾身心障碍、死亡等保障在内的一种具有长期适应性的社会保障制度,以有效对应岛内人口老龄化不断增多的需要。

  【关键词】台湾地区;社会保障;制度构建

  

  台湾地区社会保障制度的基本构架于上个世纪90年代中后期逐步形成,20世纪末、21世纪初其社会保障体系构成正在悄然发生改变。21世纪初台湾地区加入WTO组织以后,由于世界经济形势对台湾影响更加显著,为降低成本而需要减少福利支出与失业率上升要求失业保障增加支出两方面的矛盾日益凸现。同时,随着岛内人口结构的改变,老年人口的比例不断增加,人口老龄化趋势明显,执政党更迭引发社会保障取向的变化,民间团体的增加也促进了各方人士从多角度审视社会保障制度的适用性,从而要求与时俱进,适时改革社会保障制度的呼声不断高涨。为了迎接新世纪所面临的严峻挑战,稳定民心,维护当局者的统治,{1}台湾地区当局继1994年“全民健康保险制度”建立后,2007年7月20日台湾地区“立法院”三读通过“国民年金法”,并于2008年10月1日起付诸实施,标志着台湾地区逐步从传统综合性社会保险转变为单一性保险;从职业性保险转向全民性保险,以适应台湾地区步入老年化社会的需要。因此,探讨和分析台湾地区社会保障制度改革的发展轨迹,积极汲取在社保改革中的有益经验与教训、借鉴其合理成分,具有重要的现实意义。

  

  一、高度重视劳工保险制度的“立法”和修改工作,不断增强社会保险和福利化功能

  

  劳工保险制度是台湾地区社会保险制度中发展最悠久的制度之一,其适用范围广泛,在岛内社会保险方面占有极其重要的地位。早在1943年,国民政府的社会部为了安定监工生活,曾在中国大陆川北各监区分别设立监工保险社,制定川北各监场监工保险方法,作为社会保险的雏形,对于台湾地区日后正式办理强制性社会保险起到了积极的推动作用。1949年国民党退台后,于1950年3月在岛内开办劳工保险,为台湾地区正式实施强制性社会保险的滥殇。

  与全民保险不同,台湾地区劳工保险属于一种特别团体保险,遵循互助公济原则,应用保险技术,采取强制方式,集合多人并配合台湾地区当局的经济力量,当多数劳工遭遇生、老、病、死、伤、残及失业等事故时,提高保险给付,本人或家属均可领取,旨在获得经济上的帮助,减少损失,或接受医疗服务,使迅速恢复身体健康,早日重返工作岗位,增加生产,繁荣经济。它是在全民健康保险实施以来,其涵盖范围最广的社会保险制度。

  1958年7月台湾地区制定公布“劳工保险条例”,并于1960年4月16日付诸实施。1968年7月台湾地区首次修改“劳工保险条例”,增列关于“失业给付”的有关条款。此后分别于1970年、1983年、1988年经多次修正。1995年为配合“全民健康保险法”的实施,劳保普通事故保险医疗给付业务划归全民健康保险体系,对“劳工保险条例”作出相应的修改,使得劳工保险制度初具规模,不断扩大保险适用范围。甚至有在一定程度上带有福利化的色彩,特别是医疗保险部分,对于一般岛内居民缺乏全民医疗保险和公医制度的年代,承担着相当大的社会政策的任务和功能,直到全民健保开办后,劳工保险免除了普通事故的医疗给付,至于职业灾害的医疗给付均由特约医院在提出医疗实务给付后再向劳工保险局请求支付,从而减轻了被保险人许多繁琐的申请手续。{2}

  上世纪90年代中后期之后,台湾地区经济增长趋缓,劳动力人口增加,失业率呈现显著上升趋势。失业给付问题浮出水面,虽然“劳工保险条例”第74条有普通事故的失业给付规定,即:“保险之保险费率、实施地区、时间及办法,由行政院以命令定之。”但台湾地区“行政院”直到1998年12月24日才通过“劳工委员会”提交的“劳工保险失业给付实施办法”,翌年1月1日实施。与此相配合,1998年12月台湾地区“行政院”颁布了“劳工保险失业认定暨失业给付审核准则”,开始建设现代意义上的失业保障制度。在这前后“劳工保险条例”分别于1996年、2000年、2001年和2003年作了修改,顺应了时代发展的需要。2002年5月15日首次颁布“就业保险法”,形成了比较规范的失业保障制度,并于2003年1月1日施行,取代了于1999年起开办的“劳工保险失业给付制度”,使失业给付有了独立的法源,标志着台湾地区建立起了现代意义上的失业保障制度。

  与失业保险相比,就业保险属于积极性与预防性的措施,通过稳定就业与劳工能力的发展,以事先预防失业,支付给失业者相应的失业金,确保其生活安定与促进再就业的积极措施。对于不适用就业保险给付或其给付期间已届满的失业劳工,

  台湾地区社会保险改革不仅在于建立失业保险制度,其发展是多方面的。在这之前,台湾地区于2001年10月31日公布了与劳工保险相关的法规“职业灾害劳工保险法”,并于翌年4月28日起施行。该“法”兼具社会保险及福利双重法律性质,为受职业灾害的劳工提供法律保护。20世纪末,台湾地区还改革、健全了民众医疗健康保险制度。1999年台湾当局对1994年颁布的“全民健康保险法”再次进行了修正,从而明确了以“行政院卫生署”为主管机关,设立“中央保健局”办理民众健康保险对疾病、伤害和生育事故等实行强制性社会保险。“全民健康保险”开办以后,该项社会保险不仅参保人数稳步上升,保险收支总额逐年递增,而且劳工保险、公教人员保险、农民健康保险等原有保险项目中的医疗部分大多并入其中。从而一定程度上解决了原来各类人员医疗保险各自为政的局面,使医疗保险覆盖率进一步提高,医疗资源得以充分利用,形成了较为统一的医疗保险制度。

  上述两项社会保险制度的建立健全促使台湾地区社会保险制度逐步向包含养老保险、失业保险、医疗健康保险等多险种的现代化方向发展,并从制度建设角度来看,再次为亚洲其他国家和地区提供了一些借鉴经验。

  

  二、建立和完善农村社会保障制度,并逐步与城镇社会保障制度相协调

  

  按理说,农民本无退休制度,即使将繁重的农活交棒之后,其后代仍可在拥有的土地上繁衍生息,而一般的自耕农的所得往往有别于劳工工资,老农名下有田地,但唯独缺少的是现金,其社会保障问题逐步提到议事日程。毋庸置疑,台湾地区社会保障建立初期主要偏重于保障军人和公教人员,是一种“重官轻民”的社会保障体系。而农民社会保障制度不为台湾当局所重视,如农民健康保险、老年福利津贴等直到上世纪80年代中后期才迫于压力逐步开始关注和建立起来。

  1985年10月25日,台湾地区开始试办农民健康保险,当时选定41个组织健全、财务结构良好、人员配置适当、辖区医疗资源充足的基层农会为投保单位,由“台闽地区劳工保险局”办理,11万农会会员初次参保,在这一时期,台湾地区总共有59%的人口,依据其身份分别参加不同的社会保险,农民保险占参加者人口总数的7.7%,试办期由原来的1年延长至2年。1987年10月25日由24万农民进入第2期农民健康保险阶段,翌年扩展到台闽地区全部农会会员,参加农民共计87万,受惠69万。{3}1989年6月23日台湾地区在前期健康保险暂行试办要点的基础上,通过了“农民健康保险条例”,并于同年7月1日起全面实施。该“法”的出台主要是依法为农民提供医疗保险,保护农民健康,增进农民福利,促进农村安定。

  在这期间(1985-199年),农民切实得到实惠,但是,台湾当局5年连续亏损,总额达52. 57亿元,保险制度和保险技术亟待改革。基于经济持续快速发展、平均国民所得增加以及保障国民身心健康认识的提高,台湾地区行政部门于1986年提出以2000年为目标实施全民健康保险,分别由“经济建设委员会”和“卫生署”负责前两期规划工作。1993年,“卫生署”成立“中央健康保险局筹备处”,筹设“中央健康保险局”,专责办理全民健康保险业务,整合原有公保、劳保、农保健康保险;1995年,“中央健康保险局”正式成立,同年3月岛内开办全民健康保险制度,农保给付项目所剩无几,只留下生育、残废及丧葬等项目,显得名不符实。进入21世纪,尤其是2008年“国民年金法”的施行,让15至65岁的农民已参加农民健康保险的,均改为参加“国民年金保险”,使农保无老年给付的状况得到改变,依照该“法”(第7条第1项第3款)投保更能确保农民的权益。{4}

  在城乡一体化和产业结构调整时期,为了避免社会矛盾激化,台湾当局重视农村社会保障制度建设,并逐步将农村社会保障纳入整个社会保障体系之中,增强社会保障促进社会公平的根本作用。从而在保证农村居民生活稳定的基础上推动产业结构向合理化方向调整,推动社会、经济可持续性发展。

  台湾地区实施农民健康保险以来,在法律保驾护航、政策计划周密、组织保证落实方面进行有益的探索和实践,虽然在实施过程中出现一些问题,但从总体上看,农民的基本健康权利和平等就医权益得到保障,医疗费用控制显现成效。

  台湾地区农村社会保障正在和城镇社会保障体系并轨,职业化社会保障体系正在融合,并将趋向于逐步形成地区统一的社会保障体系。