[内容提要] 行政诉讼的类型是指对行政诉讼中的诉依据一定标准进行分类后确定下来的诉的种类。德国行政诉讼中的类型制度已经形成了比较成熟的体系，对我国行政诉讼制度的进一步完善具有参考意义。建立我国行政诉讼类型制度应从对目前已基本成型的几种类型的诉予法律上的明确化入手，并赋予法院在一定情况下采用法无明文规定的诉种的权力。

[关键词] 德国行政诉讼的类型 分类标准 差异 基本构想

行政诉讼的类型（Klagearten）即行政诉讼中以一定标准对诉进行分类后确定下来的诉的种类，也称行政诉讼的诉种。对于诉的类型的研究，向来是德国行政诉讼法学的重点，并且已经形成了比较成熟的体系。而我国学者对此的研究还比较少。本文即在对德国行政诉讼的各种具体的类型及其分类标准进行分析的基础上，根据我国的实际情况以及中德两国行政诉讼制度的差异性，提出建立我国行政诉讼类型制度的初步构想。

一、德国行政诉讼的类型

对诉的类型的规范在德国行政法院法而言是“核心内容” 。行政法院法不仅对诉的类型进行了划分，而且其诉讼程序的设置在一定程度上就是建立在这一划分的基础之上的。立法者划分诉种的目的在于为行政诉讼受案范围内的每一种国家权力行为都设置一种诉，以期当公民权利受其侵害时，至少有一种类型的诉可供选择并藉此获得法律保护。因此，一种特定类型的诉，就是行政诉讼中对公民权利进行法律保护的一种特定方式。尽管当事人应当在起诉时选择适当类型的诉，但法院不会仅因当事人未正确选择诉的类型就否定诉的适法性（Zulaessigkeit）。为此，行政法院法第88条规定：“法院不得超出诉讼请求的范围（进行裁判），但不受申请表述的限制”。此条表明，法院应查明原告起诉的真实意图，并以一定方式帮助其选择适当类型的诉 。因此，在个案中，原告的诉状中有一个确切的请求即可，而将该请求归结为某一特定类型的诉则是法院的责任 。惟其如此，诉的分类才能在实现对诉讼程序进行具体化和规范化的同时，不对原告构成额外负担。

德国行政诉讼制度中不同类型的诉或在行政法院法中有明确或默示规定，或是由行政法院法指示适用民事诉讼法的规定而形成的。此外还有行政法院法中并未明确规定的所谓特别类型的诉（Klagearten sui generis），例如规范颁布之诉和机构之诉。之所以会出现这些特别类型的诉，是因为基本法第19条第4款和行政法院法第40条的规定，“针对侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用” 。因此只要是保护公民权利需要，法院在司法实践中就应该认可特别类型的诉的存在，而不管行政法院法中是否对之有明文规定。从这个意义上而言，行政法院法中对于诉的类型的规范只是“例举性的”，而不是“列举性的（keiner numerus clausus der Klagearten）” 。但实际上这些所谓特别类型的诉在实践中并不重要，而且，它们大体上都可以被认为是行政法院法中明文列举的诉种的亚类型。

行政法院法中只对撤销之诉和义务之诉给出了法定概念（行政法院法第42条第1款）。其他类型的诉的适用范围则由法院在司法实践中确定。一般认为，行政诉讼中有如下类型的诉 ：

1， 撤销之诉（Anfechtungsklage，行政法院法第42条第1款），指原告要求撤销（已作出的）行政行为（Verwaltungsakt）的诉。该行政行为可以是经过复议程序后未被复议机关改变的原行政行为，也可以是改变了原行政行为的复议决定；

2， 义务之诉（Verpflichtungsklage，行政法院法第42条第1款），指原告要求法院判决被告作出其拒绝作出或未作出的 （通常是授益性的）行政行为的诉。义务之诉是给付之诉中特别针对行政行为的诉种，也称为特别给付之诉（besondere Leistungsklage）。义务之诉可分为对行政机关 拒绝作出某行政行为的（否定性）决定提起的否定决定之诉(Versagungsgegenklage) 、对行政机关的不作为提起的不作为之诉(Untätigkeitsklage，参见行政法院法第75条)和旨在要求法院判决行政机关根据法院的法律观点对原告作出答复的答复之诉（Bescheidungsklage，行政法院法第113条第5款第2句）。对义务之诉，法院只能宣布行政机关是否负有作出原告所期待的某个行政行为或重新作出决定的义务，而不能代替行政机关作出决定；

3， 确认之诉（Feststellungsklage，行政法院法第43条第1款），指原告要求法院判决确认某法律关系的存在与否或确认行政行为自始无效的诉。这里所谓的法律关系，是指建立在公法性规范、行政行为或行政合同基础上的法律关系。该法律关系可以是现实的法律关系，也可以是由现实的法律行为已经具体化了的、但尚未形成的（未来的）法律关系。确认之诉的亚类较多，有旨在确认某法律关系存在（积极确认）或不存在（消极确 认）的一般确认之诉(allgemeine Feststellungsklage)、涉及对未来法律关系进行确认的预防性确认之诉(vorbeugende Feststellungsklage) 、要求确认行政行为自始无效的无效性确认之诉(Nichtigkeitsfeststellungsklage，行政法院法第43条第1款第2种情形)、要求确认已经不再产生法律效果的行政行为的违法性的继续确认之诉(Fortsetzungsfeststellungsklage，行政法院法第113条第1款第4项) 、要求确认在诉讼过程中某一有争议的法律关系存在与否的中间确认之诉(Zwischenfeststellungsklage，行政法院法第173条并民事诉讼法第256条第2款)等；

4， 一般给付之诉（allgemeine Leistungsklage，行政法院法第43条第2款、第111条、第113条第4款、第169条第2款以及第170条默认其存在），指公民要求公共行政主体作出、容忍或不得作出除行政行为以外的其他所有行为、或公共行政主体要求公民依公法规范作出、容忍或不得作出某行为的诉。一般给付之诉适用的范围非常广泛，其要求的给付通常可以是除行政行为以外的任何一种给付 ；其原告不仅可以是公民，还可以是行政机关。在公民对行政机关提起的一般给付之诉中，要求给付的标的可以是事实行为或低于法律的行政规章和章程的颁布。其中要求行政机关不得或不再作出某（干涉性）事实行为的诉被称为不得作为之诉（Unterlassungsklage），要求行政机关颁布低于法律的行政规章和章程的诉被称为规范颁布之诉（Normerlassklage） ，要求行政机关在将来不作出某行政活动的诉被称为预防性不得作为之诉（vorbeugende Unterlassungsklage）。在行政机关对公民提起的一般给付之诉中， 要求给付的是行政机关不能以其单方行为实现的公民的作为、容忍或不得作为，例如行政机关基于公法性合同而对公民提出的给付要求 ；

5， 规范审查程序（行政法院法第47条），是指法院经申请对有关行政机关制定的规范进行审查的程序。这里审查的规范主要是建设法典中规定的章程和规章（行政法院法第47条第1款第1项）以及州法律规定行政法院可以审查的低于州法律的规范（行政法院法第47条第1款第2项）。提出规范审查申请的可以是其权利受到或即将受到该规范影响的公民或法人，也可以是适用该法规的行政机关。规范审查申请必须在该规范颁布两年之内提出。严格而言，规范审查程序不仅是一般的旨在保护公民权利的诉讼程序，而且同时还是一种客观的对抗程序（objektives Beanstandungsverfahren），因此一般不称之为规范审查之诉 。但由于规范审查程序实质上是对章程和规章的有效性进行审查和确认的程序，所以也可被认为是确认之诉的一种特别的亚类 。法院对规范审查申请作出的裁判具有普遍性效力，该程序中的对抗双方分别被称为申请人和被申请人，而不是原告和被告；

6， 行政诉讼中的机构之诉（verwaltungsgerichtliche Organklage），也称为内部机构争议程序（das innerorganschaftliche Streitverfahren）。机构之诉涉及的是同一法人或法定主体内部不同机构之间的公法争议，例如因剥夺区镇代表大会成员表决权而产生的争议 。严格而言，机构之诉并不是诉的一种类型，而是有关内部机构争议的各种程序的总称。在机构之诉中通常采用的诉的类型有一般给付之诉、一般确认之诉和规范审查等 ；

7， 其他的形成之诉（andere Gestaltungsklagen）也称诉讼程序性形成之诉（prozessuale Gestaltungsklagen），指除撤销之诉以外的旨在通过法院的形成判决直接形成（创设、撤销或变更）法律关系的诉。行政法院法并没有对其他形成之诉直接作出规定，而是指示适用民事诉讼法的规定。属于此类型诉的亚类有变更之诉（Abaenderungsklage，行政法院法第173条及民事诉讼法第323条） 、再审之诉（Wiederaufnahmeklage，行政法院法第167条第1款及民事诉讼法第578条）、执行阻却之诉（Vollstreckungsgegenklage，行政法院法第167条第1款及民事诉讼法第767条）和对仲裁裁决的撤销之诉（Aufhebungsklage gegen einen Schiedsspruch，行政法院法第173条及民事诉讼法第1043条）。由于行政法院法并未穷尽对诉种的列举，因此理论上不排除还有其他诉的类型出现的可能，但其实际意义并不大 。

此外，协会之诉（Verbandsklage）和民众之诉（Popularklage）也是在分析诉种时常被提到的。协会之诉指协会因其成员或他人的利益而提起的诉讼 。民众之诉指原告为他人利益或公共利益而提起的诉讼。由于基本法第19条第4款和行政法院法第42条第2款对原告向法院请求保护的应该是其“自己的权利”这一限制性规定，原则上不允许提出协会之诉和民众之诉，以防止滥诉。对此，在德国理论界和实务界都已没有异议。其中唯一的例外是部分州法律规定，自然保护协会在有关自然保护的问题上可以提起协会之诉，其依据在于行政法院法第42条第2款“除法律另有规定以外”之规定。

同样基于“自己的权利”这一限制性规定，在德国也没有公益诉讼。类似于公益诉讼的制度只在魏玛共和国之前的帝国时代出现过。当时出于对行政诉讼制度的不同理解，在德国形成了所谓的“北德方案”和“南德方案”。在北德普鲁士邦，人们把行政诉讼制度理解为一种客观的合法性监督制度，因此公益诉讼的存在是合理的。而在南德诸邦中，行政诉讼制度是保护个人权利的制度，而不是由个人来实现公共利益的工具，因此也就不存在所谓的公益诉讼。后来，“南德方案”在德国占据了主导地位，对个人权利的保护也就成为了德国行政诉讼制度的中心内容。这种对所谓“南德方案”的采纳的正确性，目前已经不再受到质疑。因为一方面而言，公民个人并不是公共利益的适格的“卫士”；另一方面，行政法院也不是评价公共利益的适当的机构 。而在现行的行政诉讼中专门代表公共利益的，只有是行政法院法第３５条和第３６条中规定的公益代表 。但公益代表只能参与诉讼，而不能提起诉讼。而且其代表的只能是州或州的行政机关这一层级以上的公共利益，而不可能是区镇和某些实体的利益。因此，其代表的公益是很有限的。

但是，是否允许提起协会之诉、民众之诉以及公益诉讼并不仅仅是关于诉种的问题，而更是关于原告资格（Klagebefugnis）的问题。 因此，笔者认为更应将其放在原告资格的命题内进行探讨。

二、德国行政诉讼类型的划分标准

诉的类型的形成是依据一定标准对不同的诉进行划分的结果。通常的分类方法有两种。一种是根据原告诉讼请求的目的将所有的诉大致归类到形成之诉、给付之诉和确认之诉三大类型中。一种是根据诉的标的将诉分类为针对行政行为、事实行为和法律以下的法规三大类别。此外还可以根据诉的提出系针对国家权力的消极防御还是积极要求，以及系针对不再产生法律效果的行政活动、正在产生法律效果的行政活动或将来才会出现的行政活动而对其进行分类。这些分类方式的具体内容如下：

1，形成之诉、给付之诉和确认之诉；

根据原告起诉要求法院提供的法律保护的方式，可以将各种类型的诉划分到形成之诉、给付之诉和确认之诉三大基本类型中。此三分法源自民事诉讼法 ，也是行政法院法划分诉的类型的根本依据（参见行政法院法第43条）。其中形成之诉是指旨在通过法院的形成判决直接形成（创设、撤销或变更）法律关系的诉，其典型的形式是撤销之诉。给付之诉则是旨在通过法院实现原告的某权利要求、即要求被告实施某种“给付”的诉。这里要求的“给付”可以是一种积极的作为，也可以是消极的不作为。属于给付之诉的有（要求作出行政行为的）义务之诉、（要求作出事实行为的）一般给付之诉（包括不得作为之诉）和规范颁布之诉。撤销之诉和义务之诉分别作为形成之诉和给付之诉中专门针对行政行为而提起的诉的特别类型，是行政法院法重点规范的诉种 。确认之诉则是旨在要求法院作出确定某法律关系是否存在或行政行为是否自始无效的诉。由于法院在形成之诉和给付之诉的审理过程中也必须对争议的法律关系或行政行为的合法性作出确认，因此在公民能够通过形成之诉、给付之诉的方式寻求法律保护时，不必单独提起确认之诉（行政法院法第43条第2款第1句）。