摘要: 香港清廉的政务环境和清明的市场环境得到世界范围的由衷赞许，其中廉政公署的作用是一个重要的直接因素。而廉政公署在机构设置和职权配置方面具有的独立性、反腐权力行使的集中性、职能的广泛性等是其得以有效发挥预期功能的重要基础和根本保障。由此更加映现出我国内地的反腐败体制和机制层面上存在的政治权威和法定职权之间的矛盾、分散机构和集中效能之间的矛盾、党政主导和法律监督之间的矛盾，因此适当借鉴香港廉政公署在其组织法制方面的科学成分和运行机理，对于我国内地深化反腐败斗争、建立健全预防和查处并重的腐败治理机制具有一定的参考价值。

关键词: 香港；廉政公署；机构设置；职权配置；启示

腐败是一个具有“历史性、世界性和现实性”的问题。自从进入阶级社会以来，腐败就与人类形影相随。[1]当今世界，贪污腐败更是渐成一个全球性的问题，越来越多的国家和地区都将反腐败斗争和廉政建设作为政府的重要工作之一，我国已将反腐败工作提高到关系我们党和国家生死存亡的高度进行认识。而如何有效地开展这项意义深远的工作，需要研究并借鉴境外的成功经验。尽管迄今为止，世界上还没有一个国家或地区能够宣称他们完全消除了腐败，但目前的确存在一些廉政建设相对较好的国家和地区，例如中国香港。香港清廉的政务环境和清明的市场环境得到世界范围的普遍赞许，其中廉政公署的作用是一个重要的直接因素。香港廉政公署是在香港经济高速发展、与此同时贪污贿赂又十分严重的情况下产生的，但是，经过廉政公署的强力打击和多方努力，基本实现了香港的政治清明，其反贪机制的独特性及显著成效，已赢得了国际社会的普遍赞誉。对于香港廉政公署的论述，在大陆和香港并不鲜见，但是大多止于介绍性质，也有部分学者进行了归纳整理并对我国反腐败建设提出了一些不错的建议，但是总体来说深度上都略有欠缺。鉴于我国目前严峻的反腐败形势，本文从行政组织法的领域，拟以廉政公署机构设置和职权配置为视角，透视廉署之结构、功能与特点，努力在专门监督机构建设和政府的法律监督机制上汲取其成功的反贪经验和科学的内在机理，期能对我国内地反腐倡廉工作有所裨益。

一、香港廉政公署的产生背景与发展沿革

上世纪六七十年代，香港社会经济发生急剧的转变，社会发展步伐迅速，人口急剧增多，经济发展同样一日千里。面对这些转变，政府一方面专注维持社会秩序，一方面为市民提供住房及其他基本公共服务。然而，随着人口不断膨胀，社会的资源并不能应付实际需要，这种环境助长了贪污[2]的歪风。市民为了维持生计以及尽早获取应得的服务，都被迫使用“走后门”的方法。当时“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种代替贿赂的名堂层出不穷，市民不仅耳熟能详，甚至接受为日常生活的一部分。当时，警务处有一个部门负责反贪工作，但效果极不理想，因为警察部门本身的贪污程度已经极其严重，就像被判入狱的前警司韩德曾经这样形容的那样：“贪污在香港警察队伍中已经成为一种生活方式，就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样自然。”[3]市民虽饱受贪污的祸害，却敢怒而不敢言；与此同时，政府对此似乎束手无策。1973年，总警司葛柏被发现拥有巨额财富，却在被调查期间竟轻易潜逃回英国，由此激起了社会上强大的舆论压力，港督麦理浩不得不就此组织了一个特别调查委员会，并迅速接纳了该委员会报告书的建议，成立了独立的反贪污组织。最终在1974年2月15日通过《廉政公署条例》，根据此条例，同日正式成立廉政公署，简称廉署。1975年初，廉署成功将葛柏由英国引渡回港受审并判其入狱。葛柏案件充分反映廉署打击贪污的决心，“坚定的决心是任何政府铲除和惩治贪污最有力的武器”[4]，一场静默的反贪腐革命从此掀起。

廉政公署于1974年成立以来，一直以执法、预防及教育等三管齐下的方法打击贪污，致力维护香港公平正义、安定繁荣，并获得香港政府及广大市民的广泛支持，[5]也致令香港成为全球最廉洁的地方之一。[6]

二、香港廉政公署的机构设置和职权配置

香港廉政公署（Independent Commission AgainstCorruption，缩写ICAC），原称是“总督特派廉政专员公署”,1974年2月17日组建，现更名为“香港特别行政区廉政公署”。廉政公署由专员、副专员及其他委任人员组成，现任廉政专员为2007年6月23日获任的汤显明。廉政公署是一个与所有的政府机关相脱离的独立的反贪机构，廉政公署的职员并不隶属政府公务员架构，其首长廉政专员直接向政府最高首长负责，也仅仅向他负责，并依据《香港基本法》第57条在香港特别行政区全权独立处理一切反贪工作。为有效揭发、调查和打击贪污，廉署获以下三条法例赋予特别权力，分别是《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》。

廉政公署除廉政专员办公室外，设有一个行政总部和执行处、防止贪污处和社区关系处三个业务部门，分别负责有关工作。截至2006年年底，廉政公署编制1343个职位，职员1314名，其中执行处约有1000多人，其他两处各100多人，大部分以合约形式受聘，逾半数职员已在公署服务超过10年。

执行处是廉署最大的一个部门，由执行处首长领导，下设两个主要部门，各由一名执行处处长领导，每部门又辖二个调查科，每个调查科由一名助理处长管理，分别负责调查政府部门及私营机构的贪污罪行。除上述四组外，执行处还设有技术支援部，由一名技术顾问带领，负责技术支援、电讯、研究及发展工作。

执行处负责调查工作，其首长身兼副廉政专员之职。其主要职权有：（1）调查权。该处负责接受、审阅有关触犯《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》的投诉；调查任何涉嫌触犯上述条例的罪行。此外，若有公职人员的行为与贪污有关或可能引致贪污，该处亦须依法调查，并向行政长官作出报告。廉署有权要求涉嫌贪污的公务人员说明合法收入以外财产的来源，对不能作出圆满解释的，即认定为非法收入。执行处的所有调查工作均绝对保密，《防止贿赂条例》规定任何人不得直接或间接通知受疑人，从而让他知道正被调查，否则要负法律责任。（2）强制权。凡获得廉署专员授权的廉署人员，可无需拘捕令而拘捕涉嫌者，进行审问；在调查时，有权直接调查涉案人员的银行账号；执行公务时，有权进入和搜查任何楼宇，必要时还可使用武力。此外，调查人员在调查涉嫌触犯《防止贿赂条例》或《选举（舞弊及非法行为）条例》的案件时，如揭发其它有关罪行，包括《盗窃罪条例》和《刑事诉讼条例》所列出的某些罪行，以及与妨碍司法公正有关的罪行，亦有权采取拘捕行动。（3）移交起诉权。调查结束后，如未有足够证据提出检控，有关案件便会呈交审查贪污举报咨询委员会审议，只有该委员会才有权终止调查工作。执行处调查员的职责是搜集证据，而无权作出检控，但应当向律政司司长提交调查结果。律政司负责审阅执行处所搜集的证据，并建议应否进行检控，凡根据《防止贿赂条例》第II部提出检控的案件，在进行检控前，必须获得律政司司长的同意。

由于贪污是一种不易被人揭发的罪行，为了提高调查能力，执行处近年采取了更主动的调查方法，主要包括：扩大联络网，以加强与公营部门及从事主要行业的私营机构的交流及合作；广泛利用先进资讯科技搜集及分析犯罪情报；细心策划以线人及“卧底”进行的调查。廉署还加强与本港执法机构及政府部门合作，减少公务员贪污的机会，现在，廉署已分别与香港警务处、惩教署、香港海关、入境事务处及消防处组成行动联络小组，由廉署及有关部门的处长级人员联合出任主席。廉署还通过与广东省人民检察院订立的贪污个案协查计划，联络各内地机关，全力打击越境贪污活动；并通过与美国联邦调查局、美国毒品调查署、加拿大皇家骑警及澳大利亚联邦警队等海外执法机构建立联系、交换情报、彼此互访及举办培训。

也有人对廉政公署的权力和手段的来源概括为三个方面：一是法律所赋予的权力，主要依据是《廉政专员公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》，含对犯罪嫌疑人具有拘捕权、扣留权（但不能超过48小时）、查询银行资料；二是经过法庭批准的权力，具有搜查、扣押财产、令疑人或证人提供资料、交出旅行证件等权力；三是具有足够的调查权力，如证人保护、跟踪调查、卧底、电脑鉴证、财务调查、录像取证等。[7]可见，这些主要是指廉政公署执行处在案件查处过程中的权力。

防止贪污处（简称防贪处）由一名处长执掌，并由两名助理处长辅助。防贪处下设两个审查科，各由一名助理处长带领，分别负责审查政府部门及公共机构的不同工作。审查一科的助理处长同时负责管理组，管理组负责行政支援及咨询委员会工作。审查二科的助理处长同时负责私营机构顾问组，该组主要是给私营及公共机构提供服务。

一方面，防贪处负责实施廉政专员所具有的审查和建议改善政府部门和公共机构的工作常规及程序的法定职责，以减少可能滋生贪污的机会，同时按法律规定向要求防贪服务的市民提供协助。可以说，防贪处的首要工作，就是堵塞政府部门及公共机构的贪污漏洞，为达致这一目标，防贪处就公营机构的工作常规及程序进行深入的审查研究，并协助各机构有效地推行各项防贪建议。迄今，该处已发出超过3000份审查报告，其中96份在2006年内完成，涵盖范畴包括环境保护、建造工程、公共房屋、教育、货品和服务采购，以及执法。该处还可以应政府部门及公共机构的需要，对新公共政策、程序及法例的制定提供防贪建议。另一方面，该处还可应私营机构的要求，通过辖下的私营机构顾问组，提供防贪咨询服务，为机构找出系统控制上的弊端及作出适当的建议，以加强内部监控与管治。顾问组自1985年设立以来，总共已向超过3000间私营机构提供协助，其中仅在2006年就向私营机构提供意见逾360次，所涵盖的范围众多。顾问组所提供的服务是完全免费且绝对保密的，私营机构可选择提供给私营机构顾问组的资料及决定是否采用该组为机构度身订做的建议。此外，防贪处制备了一系列简便易用的《防贪锦囊》，就较容易出现贪污问题的范畴，如采购、人事管理及建造等，提供防贪指引，以协助机构减少贪污舞弊的机会。

防贪处的主要工作策略有：（1）定期审查，详细审查各政府部门及公共机构现行制度及工作程序，以减少公营机构出现贪污舞弊的机会。（2）及早咨询，防患未然是上佳的防贪策略，防贪处以尽早向政府部门和公共机构提供防贪建议为目标。（3）建立合作伙伴关系，与机构、公司管理层紧密合作是防贪处一贯的工作方针。此策略有利执行以下任务：找出潜在的贪污问题，制订实用的改善措施，从而堵塞政策和程序上的漏洞，减少出现贪污罪行的可能性。（4）专门服务，向私营机构提供免费及保密的专门顾问服务。