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刘向文 王圭宇:俄罗斯联邦检察机关的“一般监督”职能及其对我国的启示

信息来源:《行政法学研究》 发布日期:2012-12-30

  要:1922528,当时的苏维埃俄国通过了《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国检察机关条例》,首次赋予检察机关以“一般监督”职能。自此之后,检察机关的“一般监督”职能得以继承和发展。目前,检察机关的“一般监督”职能, 在俄罗斯联邦检察机关的检察监督职能中仍然占据首要地位,並在发现和消除行政执法过程中许多行政违法行为(作为或不作为)方面,发挥着举足轻重的作用。考察和研究俄罗斯联邦检察机关“一般监督”职能的历史发展、主要内容和实践效果,对我国具有重要的启示意义。

 

关键词:俄罗斯联邦;检察机关;一般监督;行政执法;启示

 

俄罗斯联邦转型期不仅犯罪问题突出,而且行政违法行为呈泛滥之势。在这种氛围下,俄罗斯联邦检察机关通过履行法定的“一般监督” 职能,对行政机关行政执法活动进行大量的日常检查工作,及时发现和消除了行政执法过程中的许多行政违法行为(作为或不作为),有效地预防和消除在行政执法过程中产生的官民矛盾和纠纷,在维护社会稳定与和谐方面发挥着无可替代的重要作用。

我国与俄罗斯联邦既是邻国,又都是大国,且目前都处于转型时期。中俄两国在过去有着相同或相似的制度,现在也存在着相同或相似的问题。[1]例如,尽管改革开放三十年来我国的行政执法水平有了较大提高, 但行政执法过程中仍然存在着大量的行政违法行为(作为或不作为)。这往往导致官民矛盾和纠纷的激化,甚至导致一些重大的群体性事件发生。目前,认真分析和研究俄罗斯联邦检察机关的“一般监督” 职能,探索检察机关对行政机关的监督问题,对于顺利推进我国的检察制度改革,进一步完善我国的行政执法监督机制都具有重要的借鉴意义。有鉴于此,本文主要研究三个大问题:一是俄罗斯联邦检察机关“一般监督”职能的历史发展;二是当代俄罗斯联邦检察机关的“一般监督”职能;三是俄罗斯联邦检察机关“一般监督”职能对我国的启示。

 

一、俄罗斯联邦检察机关“一般监督” 职能的历史发展

 

从历史发展的角度来说,俄罗斯联邦检察制度的源头,可以追溯到彼得·阿列克谢耶维奇,俗称彼得一世或彼得大帝。[2]当时,曾设立了俄罗斯帝国检察机关,由其承担“监督”职能并实施相应的“监督”活动。1722427,彼得一世签署了关于总检察长职位的命令。虽然其中规定了检察机关的监督职能(法律监督权),但并未规定“一般监督” 的内容。[3]俄罗斯联邦检察机关的“一般监督”职能,最早是在俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国时期予以规定的。[4]

 

(一)苏俄时期联邦检察机关的“一般监督”职能

 

1917117,伴随着“十月革命”的胜利,诞生了世界上第一个社会主义国家——俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国。我们将其简称为“苏维埃俄国”或者“苏俄”。1922528,全俄中央执行委员会通过了《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国检察机关条例》,确立了世界上第一个社会主义的检察制度。上述检察机关条例第2条规定了苏俄检察机关的职权范围。具体地说:(1)以国家的名义对一切国家权力机关、[5]经济机构、社会组织、私人组织和个人的行为是否合法实施监督。其途径是对犯罪者提起刑事追诉,对违法的决议提出异议;(2)对侦察机关揭露犯罪的活动实施直接监督,对国家政治局各级机关的活动实施直接监督;[6]3)在法庭上支持公诉;(4)对是否正确监禁被羁押者实施监督。[7]由此可见,1922528的检察机关条例赋予检察机关以法律监督职能,其中包括“一般监督”职能,即对各联邦部以下的立法机关、行政机关及其公职人员执行法律的情况实施监督。

 

(二)苏联时期检察机关的“一般监督”职能

 

19221230, 俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国、乌克兰苏维埃社会主义共和国、白俄罗斯苏维埃社会主义共和国和外高加索社会主义联邦苏维埃共和国联合成立了统一的联盟国家——苏维埃社会主义共和国联盟(“苏联”)。苏联在建成社会主义基础之后,先后颁布了19361977年宪法。   

1936年苏联宪法首次确认了苏联社会主义模式,並使苏联检察机关得到了强化和发展。依据1936年苏联宪法,1955524,苏联最高苏维埃主席团发布命令,批准了苏联检察机关史上第一个《苏联检察监督条例》。[8]制定和通过苏联检察监督条例的目的之一,就是要在查明和消除违法行为方面, 特别是在“一般监督”领域,强化检察机关的监督职能。

1977年苏联宪法不仅以专章篇幅(第164-168条)确认了检察机关的法律地位,而且首次宣布“检察机关体系各级机关的組织和活动, 由《苏联检察机关法》予以规定”。19791130,苏联最高苏维埃依据苏联宪法通过的《苏联检察机关法》,进一步强化了检察机关的“一般监督”职能。例如,该法第1条宣布:“依据苏联宪法的规定, 一切部、国家委员会和主管部门, 企业、机构和組织, 地方人民代表苏维埃执行和发布命令的机关, 集体农庄、合作社和其他社会组织, 公职人员以及公民是否淮确和一致地执行法律, 由苏联检察長及其所属各级检察長实施最高监督”。 3条在罗列检察机关活动的9个基本方向时, “一般监督”位列第124个基本方向。它们分别是:“对国家管理机关, 企业、机构和組织, 公职人员以及公民是否执行法律实施监督(一般监督) ”;“对实施初步调查和预审活动的机关是否执行法律实施监督”;“对拘留所、看守所在执行刑罚和法院规定的其他強制措施时是否执行法律实施监督”。[9]这时所说的“一般监督”, 实际上已经成为“对各种行政——发布命令活动的监督”。[10]

 

(三)现行检察机关法对“一般监督”职能的继承和发展

 

苏联解体后, 俄罗斯联邦最高苏维埃于1992117通过了《俄罗斯联邦检察机关法》,即现行检察机关法。[11]1992年检察机关法由754条组成,该7编分别为总则、俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国检察机关的体系和组织、检察监督、检察长参与法院审理案件、检察机关的干部和机构、军事检察机关各级机关组织和活动保障的特点、检察机关组织和活动的其他问题。在上述7编中,只有第3编《检察监督》属于章条结构。第3编的3章分别为“对执行法律情况的监督”、“对恪守人和公民权利与自由情况的监督”、“对实施侦查搜查活动、初步调查和预审活动的机关执行法律情况的监督”。由此可见,1992年检察机关法在任务、组织和活动原则、职权范围、检察机关体系等大多数内容上,都继承和发展了1979年苏联检察机关法。当然,它也继承了苏联检察机关包括“一般监督”职能在内的大部分监督职能。

但是,值得指出的是, 现阶段的俄罗斯联邦属于转型期国家,其司法改革也属于转型期的司法改革。这种转型期司法改革的特点,是不断地总结经验教训、不断地修改补充各种司法改革法,其中包括检察机关法。具体地说,从1992117俄罗斯联邦总统签署第22031号令批准检察机关法到现在,俄罗斯联邦总统已先后签署12个总统令,批准了12个检察机关法的修改补充法。此外,200021841120027172003718,俄罗斯联邦宪法法院又先后四次以决议形式对1992年检察机关法进行了第13-16次修改补充。通过上述修改补充,进一步发展了检察机关的法律监督职能,其中包括“一般监督”职能。例如,第16次修改补充后的检察机关法,对检察机关的“一般监督”职能规定得更详细、更具体、更全面了。

尤其需要指出的是,在1992年检察机关法赋予检察机关的检察监督职能中,“一般监督”职能仍然位列第一,仍然是检察机关的首要职能。

 

二、当代俄罗斯联邦检察机关的“一般监督”职能

 

俄罗斯联邦现行检察机关法规定了检察机关“一般监督”的对象、方向(领域),检察长在实施“一般监督”时拥有的权限和法律反应手段等。

(一)检察机关“一般监督”的实质

调整后的检察监督的俄罗斯联邦现行立法, 并没有像1979年《苏联检察机关法》那样直接使用“一般监督”这个概念。但是, 对执行法律情况的检察监督,仍然是检察监督一个独立的领域。“一般监督” 职能,也仍然是检察监督的“第一职能”。正是由于拥有“一般监督”职能,俄罗斯联邦检察机关保障法律至高无上、保护个人的权利和自由、捍卫社会和国家利益的活动,才得以直接地得到体现。[12]也正是由于检察机关的“一般监督”职能是检察监督的“第一职能”,所以新组建的俄罗斯联邦总检察院研究院集中力量,深入研究“一般监督” 的理论与实践。2011年我国最高人民检察院代表团访问俄罗斯联邦时, 俄罗斯联邦总检察院赠送给代表团的9本书, 全是俄罗斯联邦总检察院研究院研究“一般监督”理论与实践的科研成果。它们分别是:《对水客体保护和利用立法执行情况的检察监督》、《对电能消费者权益保护法执行情况的检察监督》、《对国家文职公务和地方自治公务立法执行情况的检察监督》等。[13]

 

(二)检察机关“一般监督”的目的

 

按俄罗斯联邦现行检察机关法规定,俄罗斯联邦检察机关的“一般监督”职能,是为了保证联邦部以下的代表权力机关(立法权力机关)和执行权力机关,军事管理机关, 监督机关,企业、机构和组织,社会组织,公职人员和公民统一地理解和准确地执行法律而创立的。目的在于使代表权力机关(立法权力机关)和执行权力机关、军事管理机关、监督机关和其他机关颁布的法律文件与法律相符合,并使一切机关(不论其隶属关系如何、归谁管辖)、公职人员和公民准确和一致地执行法律。[14]

 

(三)检察机关“一般监督”的对象

 

按照俄罗斯联邦现行检察机关法第21条的规定,检察机关“一般监督”的对象包括两种:第一种是对各联邦部和主管部门、[15]联邦主体的立法(代表)机关和执行机关、地方自治机关、军事管理机关、监察机关以及它们的公职人员,对商业组织和非商业组织的管理机关和领导人遵守俄罗斯联邦宪法和执行俄罗斯联邦境内现行法律的情况实施监督。这里所说的“非商业组织”,包括社团组织及其领导人。第二种是对上述机关和人员颁布的法律文件是否符合法律实施监督。这里所说的“执行法律的情况”,是指在实施的“行为”和颁布的“法律文件”两个方面执行法律的情况。这里所说的对“遵守俄罗斯联邦宪法的情况实施监督”,是1999210颁布的1992年检察机关法的修改补充法首次明文规定的。这里所说的“俄罗斯联邦境内现行法律”,包括作为俄罗斯联邦法律体系组成部分的俄罗斯联邦国际条约和公认的国际法原则与准则、联邦法律和联邦主体的法律以及亚法律文件(规范性文件)。俄罗斯联邦检察机关也要对它们的遵守情况实施监督。

 

(四)检察机关“一般监督”的方向(领域)

 

俄罗斯联邦现行检察机关法第3编规定,检察机关的“一般监督”包括以下4个主要方向(领域):(1)对各联邦部、国家委员会、局以及其他的联邦执行权力机关、俄罗斯联邦主体的立法权力机关和执行权力机关、地方自治机关、军事管理机关、监督机关以及上述机关的公职人员、商业组织和非商业组织的领导机构及其领导人遵守宪法和执行法律的情况实施监督,对它们或他们颁布的文件是否合法实施监督(1章第21—251);(2)对上述机关及其公职人员、商业组织和非商业组织的领导机构及其领导人恪守公民权利和自由的情况实施监督(2章第26—28);(3)对实施侦察搜查活动和初步调查活动的机关执行法律的情况实施监督(3章第29—31);(4)对执行刑罚和适用法院所指定强制措施的机关和机构的行政部门,以及被拘留的人、被监禁的人羁押场所的行政部门执行法律的情况实施监督(4章第32—34)[16]

 

(五)检察机关实施“一般监督”时拥有的权限

 

为了及时地发现违法行为、发现导致违法行为产生的原因和条件、确定在这方面有过错的人,俄罗斯联邦现行检察机关法第22条第1款规定了各级检察长在实施“一般监督”时拥有的第一类权限,包括:(1)在出示公务证件的情况下,自由地进入其执行法律情况受到检察长监督的那些机关的辖区和建筑物;(2)准许查阅其感兴趣的文件和材料;(3)要求其执行法律情况受到检察监督的机关领导人提供必要的文件、材料、统计资料和其他资料;(4)要求有关机关的领导人指派专家,以查明在监督执行法律情况过程中发生的问题;(5)要求其执行法律情况受到检察监督的机关领导人进行检查;(6)要求其执行法律情况受到检察监督的机关领导人,对受其监督或受其管辖的企业、机构和组织的活动进行审计;(7)传唤公职人员和公民,要求他们就违法行为作出解释;(8)对执行法律情况进行检察机关检查,并审查法律文件的合法性。