【摘要】2005年6月23日，美国联邦最高法院对凯洛诉新伦敦市案作出最终判决，支持新伦敦市为了发展当地经济而征收并非处于衰败状态的财产，该案判决引发了民众的强烈不满。迫于压力，大多数州通过了土地征收法的修正案，缩小了征收目的范围、调整了征收审批机关、增加了征收补偿额和完善了征收程序。由于各州的条件不同，改革的内容并不完全相同。基于不同的立场，不同的学者对改革作出了不同的评价。美国许多州的土地征收法改革给我们的启示是：未来完善我国土地征收法时，可以考虑恰当地规定征收目的范围、有效地发挥权力机关的作用、按照市场价值给予征收补偿和赋予被征地农民更多的程序性权利。

    【关键词】土地征收；征收目的；征收审批机关；征收补偿；征收程序

    中国目前的土地征收法存在一些缺陷，导致征地纠纷频发，严重影响了社会稳定和经济发展，因此，完善土地征收法成为中国目前的一项重要任务。2008年中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2012年11月通过的中共十八大报告都明确提出，要改革征地制度。未来中国的土地征收法如何改革，需要加以研究，而借鉴国外的一些制度应当是重要的研究内容之一。本文将在介绍和简评美国土地征收法新发展的基础上，提出美国土地征收法的新发展对完善中国土地征收法的启示。

    一、引发美国土地征收法新发展的凯洛案

    2005年6月23日，美国联邦最高法院就凯洛诉新伦敦市案

    [1](Kelo v. New London)作出了最终判决，该判决作出后，在美国引起了轩然大波，使土地征收问题成为社会关注的焦点，并引发了美国大多数州的土地征收法改革。

    (一)联邦最高法院审理前的案情简介

    该案当事人是：作为征收申请人的康涅狄格州新伦敦市(City of New London)和作为被征收人的苏瑟特·凯洛(Susette Kelo)及其邻居。

    引发该案的原因在于新伦敦市准备开发该市的福特·楚姆布尔(Fort Trumbull)地区。该市开发该地区的目的是为了发展当地经济、增加就业机会、摆脱贫困状态。在实施开发计划的过程中，由于无法与凯洛及其邻居达成购买处于规划区内的不动产的协议，新伦敦市于2000年11月启动了征收凯洛及其邻居私有房屋的程序，凯洛及其邻居对该征收决定不服，于2000年12月向新伦敦市高级法院提起诉讼，声称新伦敦市征收他们的财产违反了美国《联邦宪法》第五修正案关于“公用”(public use)

    [2]要求的限制性规定。

    新伦敦市高级法院审理后，一方面签发了永久性的限制命令，禁止新伦敦市征收原告位于规划区第四部分的财产，同时，驳回了原告的部分诉讼请求，允许新伦敦市征收原告位于规划区第三部分的财产。当事人都对新伦敦市高级法院的判决不满，向康涅狄格州最高法院提起了上诉。尽管有法官持不同意见，康涅狄格州最高法院最终还是判决新伦敦市的财产征收决定有效。美国联邦最高法院2004年以调案令的形式提审了该案。

    (二)联邦最高法院的判决

    美国联邦最高法院认定，新伦敦市对苏瑟特·凯洛及其邻居的财产征收符合《联邦宪法》征收条款关于“公用”的要求。理由是：(1)虽然新伦敦市将不会把部分被征收土地向公众开放、供公众使用，但新伦敦市的开发计划并不是只“有利于特定部分的个人”，也不是为了个别私人主体的利益。(2)新伦敦市认为拟议中的被征收土地所在的地区处于经济萧条状态，该状态足以使该市议会提出的经济振兴计划正当化，该决定应受到尊崇。(3)凯洛及其邻居强烈要求美国联邦最高法院采用一个明确的规则，认定发展经济不符合“公用”要求的主张，既不能得到先例支持，也不符合逻辑。事实上，促进经济发展是政府所拥有的传统和长期被人们所接受的职能，而且并不存在将发展经济和美国联邦最高法院所承认的其他公共目的区别开来的根本方法。

    [3]

    (三)判决引发的反应

    该案的判决引发了持不同政治信仰甚至政治信仰相互冲突的评论家的批评。尽管不同的人所持理由不同，但几乎所有评论家都认为该案判决令人不安。

    自由主义者痛斥凯洛案判决，认为凯洛案的判决进一步证明了“只有一个强大的产权制度才能有效抵制派别和寻租”风险，联邦最高法院对“公用”作宽泛解释，将会怂恿政府在广泛情形下践踏私有财产权，篡夺财产所有者决定财产未来命运的权利。

    社群主义者也认为凯洛案的判决有问题。虽然社群主义者一般反对强有力的私有财产权，因为他们认为其对共同拥有的资源会产生有害影响，然而，在本案中，他们认为，联邦最高法院在另外一个方向上走得太远，放弃了其保护私有财产的责任。

    一些经济学家也对判决表示了不满。格雷·贝克尔(Gary Becker)认为，当政府经常诉诸土地征收权时，其所产生的危害远远大于它带来的好处。另有一些经济学家警告说，大量使用征收权将导致政府项目效率低下、腐败滋生蔓延并削弱私有财产权{1}。

    该案也受到了民众的广泛关注。2005年，MSNBC所作的一项民意调查显示，公众反对联邦最高法院的凯洛案判决。即使公众能够从征收计划的实施中获益，高达97％的受访者仍然反对这样一种观点：为了发展经济而征收私人所有的财产是正当的{2}。2009年7月，哥伦比亚大学和哈佛大学的学者在该案发生四年后的一项民意调查中发现，仍有81％的受访者反对为了发展经济而运用征收权将私人财产转让给另外的私人使用{3}。

    该案的判决也引发了政治漩涡。美国联邦和州两级的参议院和众议院的议员在听取了学者对案件判决的批评和公众的强烈抗议后，急忙提出各种法案，旨在限制政府利用征收以发展经济的权力{4}。截至2008年年底，除阿肯色州、夏威夷州、马萨诸塞州、密西西比州、新泽西州、纽约州和俄克拉荷马州没有通过修正案之外，其他43个州都通过了限制土地征收权运用的法律或者宪法修正案{5}。

    二、美国土地征收法新发展的主要方面

    由于美国联邦参众两院议员针对凯洛案判决提出的应对法案没有获得通过，美国土地征收法的新发展主要体现在美国大多数州通过的法律和宪法修正案中。美国各州出台修正案的目的在总体上是一致的，都是为了进一步限制征收权的运用，加强对私有财产权的保护。修改内容主要体现在四个方面：缩小了征收目的范围、调整了征收审批机关、增加了征收补偿额和完善了征收程序。但是，由于各州的历史、自然条件和经济发展状况不同，各州的土地征收法在内容和形式上都存在许多差异，导致各州的修正案在内容方面并不完全一致。

    (一)缩小了征收目的的范围

    在凯洛案判决之前，虽然美国《联邦宪法》第五修正案和各州的宪法都明确规定，只有为了公用目的，才能征收私有财产。但是，由于美国联邦法院和各州的法院对“公用”的含义进行了扩大化解释，导致公用的范围非常宽泛：修建道路、街道、公园、政府办公楼、公用事业等属于公用范围，为了消除贫民窟和衰败

    [4]地区属于公用范围，为了发展经济也属于公用范围；不仅征收后的土地供公众、政府机构和公共事业单位所有、占有、占用和享用属于公用范围，就是征收后的土地由私人实体所有、占有、占用和享用也属于公用范围。为了解决征收权被过滥使用的问题，许多州出台的修正案缩小了征收目的范围。

    1.重新界定公用的含义

    许多州出台的修正案将可以运用征收权为之服务的公用界定为由公众、公共机构或者公共事业单位占有、占用和享用，如佐治亚州

    [5]、印第安纳州

    [6]、艾奥瓦州

    [7]、肯塔基州

    [8]、明尼苏达州

    [9]、新罕布什尔州

    [10]、弗吉尼亚州

    [11]和怀俄明州。

    [12]

    2.禁止为了发展经济而进行征收

    许多州出台的修正案规定，不能为了发展经济的目的而进行征收，如佐治亚州、阿拉巴马州

    [13]、德克萨斯州

    [14]、密歇根州

    [15]、佛罗里达州

    [16]、爱德荷州

    [17]、南达科他州

    [18]、佛蒙特州

    [19]、西弗吉尼亚州

    [20]、路易斯安那州

    [21]、南卡罗莱那州

    [22]、康涅狄格州

    [23]、蒙大拿州

    [24]、新墨西哥州

    [25]、北达科他州

    [26]、俄亥俄州

    [27]、科罗拉多州

    [28]和密歇根州。

    [29]

    不过，对于如何禁止，各州有不同的规定。有的只是规定不得为了发展经济的目的而征收财产，而没有列举发展经济的目的所包括的具体范围，如德克萨斯州。有的则明确列举了范围，但范围有差异：有的包括税基、税收收入和就业机会的增加以及经济的整体运行状况的改善，如佐治亚州；有的包括零售、商业、住宅或公寓的开发和税收收入的增加，如阿拉巴马州；有的仅限于税收收入的增加，如佛罗里达州；有的将发展经济和增加税收收入的目的并列，如路易斯安那州。

    3.禁止将被征收财产转让给私人

    许多州出台的修正案规定，不能将被征收财产转让给私人，如阿拉巴马州、密歇根州、阿拉斯加州、科罗拉多州、佛罗里达州、佐治亚州、爱德荷州、堪萨斯州

    [30]、宾夕法尼亚州

    [31]、南达科他州、威斯康辛州

    [32]、路易斯安那州、新罕布什尔州

    [33]、内华达州

    [34]、北达科他州、俄亥俄州、怀俄明州。

    同样，对于如何禁止，各州有不同的规定。有的概括地规定不得将被征收财产转让给私人，如阿拉巴马州。有的则规定了具体适用范围，如俄亥俄州规定不能为了发展经济的目的或者仅仅为了增加税收收入的目的而将被征收财产转让给一个私有的商业企业；阿拉斯加州

    [35]规定不能为了发展经济而通过征收将一个私人的财产转让给另外一个私人。

    4.改变了衰败状态的认定标准

    在凯洛案判决之前，许多州在界定衰败状态时有两个特点：一是可以笼统地认定某一个地区为衰败地区(blighted area)，一旦某个地区被认定为衰败地区，不管该地区内的财产是否处于衰败状态(blighted property)，都可以被征收。二是认定某一个地区为衰败地区的标准非常宽泛，当该地区的建筑物或改良物存在破损、陈旧、拥挤、安排或设计有缺陷、土地的利用或者布局过时等情形时，就可以认定该地区为衰败地区。这两个特点导致政府可以征收的财产范围非常宽泛。

    在凯洛案判决之后，为了缩小可以被征收财产的范围，许多州修改了衰败状态认定标准。(1)在认定地区的衰败状态时，不以某个地区为单位笼统地进行，而是以单个地块的财产为基础，对每个地块逐一进行认定，如密歇根州。

    [36](2)在认定地区的衰败状态时，量化处于衰败状态的分块土地在整个地区中的比例，如明尼苏达州规定，“衰败地区”是指城市建设用地范围内50％以上的建筑物结构不合格地区。

    [37](3)在认定地区的衰败状态时，提高处于衰败状态的分块土地在整个地区中的比例，如俄亥俄州

    [38]在认定一个地区是衰败地区时，分块土地处于衰败状态的数量标准从50％以上增加到了70％以上。(4)在定义财产的衰败状态时，强调当地的财产不利于公众健康和安全，如印第安纳州。(5)禁止基于某些理由认定财产处于衰败状态，如俄亥俄州禁止以某地块通过开发能够增加税收收入为基础而认定其处于衰败状态；佐治亚州禁止因为美观方面的原因而认定某财产处于衰败状态。