2014年10月，首都华盛顿经历了几天的秋雨，从浓绿换为金黄，在美国最古老的公园岩溪公园旁就是著名的欧姆尼酒店（Omni Shoreham），每年总统大选宣誓之后都会举行舞会的老牌酒店。连续两天，三百多来自全美各地的律师、学者、官员齐聚一堂，正在召开每年一度的美国律师协会行政法分会年会。在紧凑的会议日程中，一个分会场的特别设置吸引了很多参会者的注意，这个会场的主持人和四位发言人，加在一起年龄接近400岁。主持人是美国著名的Paul Verkuil教授，76岁，曾任美国最古老大学威廉玛丽大学的校长，现在是美国联邦机构美国行政会议的主席。四位发言人，是华盛顿地区巡回法院的四位资深法官。在会议日程上，唯有这五位特别的嘉宾头衔前都加了“Honorable”（尊敬的）。这个议题的讨论无疑是美国行政法理论和实务中颇具特色的一个，即对美国行政会议五十年的历史进行回顾，特别是从法官的角度来考察美国行政会议的角色和作用。

今年，恰好是美国行政会议成立五十周年，自从去年开始，这家机构就开始了简朴而丰富的庆祝活动。[2]笔者在美利坚大学访学期间，同时在这家机构从事研究，有幸参加了这家机构大大小小的各种会议和活动，将过去从纸面上对它的了解转化为生动鲜活的认识，更加深刻体会了美国联邦政府系统如何有效运转的奥秘之一。

n  美国行政会议是什么？

美国行政会议，名字乍看起来像是一个学术会议，其实，该组织是正儿八经的美国联邦行政机构。这个行政机构的英文名是Administrative Conference of United States, 缩写为ACUS。美国行政会议从组织形式上讲，属于联邦行政机构，是1964年国会通过法案设立的正式机构，由联邦政府拨款并对其人事进行任免。但是美国行政会议与其他的联邦行政机构又有着明显的区别：首先，美国行政会议不负责任何具体的行政管理职能，与大家耳熟能详的FDA（食品药品管理局）、FCC（联邦通讯委员会）等不同，美国行政会议没有对行政事务进行管理的职责；其次，美国行政会议规模很小，与动辄几千人的大型联邦机构，比如SEC（证券交易委员会），美国行政会议可谓小而精悍，正式工作人员仅有16人，几乎是最小的联邦机构；再次，美国行政会议的“产品”只是建议，与其他联邦机构制定规则、做出裁决决定不同，美国行政会议经过讨论议决而做出的是没有法律约束力的建议，各联邦机构是否执行、执行到什么程度完全取决于各机构自己，美国行政会议既没有权力要求其他机构执行，也没有国会、法院等任何第三方来督促其他按机构执行。最后，美国行政会议不是一个出名的行政机构，列在联邦行政机构单子上的有几十家，翻开来开，起码绝大多数是猜得出大概职能的。这家行政会议，很多美国人，甚至不少联邦政府人员也未必对这所机构很熟悉。但是，这所机构无疑是最为重要的联邦机构之一。

之所以说其重要，一点足以证明：美国行政会议最早是由林登·约翰逊总统在1964年签署美国行政会议法案而设立的，而其前身是1953年至1954年艾森豪威尔总统名下的行政程序总统会议，1961-1962年肯尼迪总统设立的美国行政会议，这一机构在几任总统之下都发挥了重要作用，结果到了1995年，由于部分议员认为美国行政会议已经完成历史使命，并有一些可能受到美国行政会议最新建议影响的官僚群体发动了对国会的游说，以至于国会没有继续拨款。在美国，没有国会的拨款，意味着这家机构只能关门大吉，关门不是稀罕事情，美国人见怪不怪，去年就曾发生过整个联邦政府以及政府管理的各博物馆公园关门的事情。奇怪的是，美国行政会议一关就是15年，美国行政会议关门期间，其一部分职责是由本文开篇提到的美国律师协会行政法分会在充当“替补队员”。结果，无论是总统、联邦行政机构，还是国会和法院，发现没有美国行政会议的日子，还是不行的。于是，各方人马又都游说国会，终于到2009年国会重新恢复了拨款。2010年，德高望重的Paul R. Verkuil教授、校长被请出山，由奥巴马总统任命为主席，负责重新组建美国行政会议。Paul主席招兵买马，在华盛顿著名的K街往西北离Dupont Circle也不远的第20街，租下老佛爷写字楼（Lafayette Center）南翼七层一个角，重打鼓再开张。由于1964年的行政会议法一直存在，所以虽然关门15年，但机构并没有撤销，从法律上讲，美国行政会议已经存在50年了。回顾美国行政会议可谓风雨兼程的50年，翻阅美国行政会议做出的近300份建议，不难发现，它在众多领域留下或深或浅的脚印，成为美国联邦政府中不可或缺、不可替代的重要机构。

n  美国行政会议到底发挥了什么作用？[3]

第一，“学术与实务沟通合作的独特平台”是美国行政会议发挥的第一个重要作用，也是对美国行政会议的精确定位。美国行政会议获得历届国会和总统的高度赞誉， 2010年奥巴马总统评价说，美国行政会议旨在推动政府完善的公私合作关系，这句话也被镌刻在美国行政会议办公所在地的墙上。美国大学和研究机构很多，高质量的智库也很多，行政学和行政法学学术研究发达，对美国国内乃至世界范围都有很大影响，但是，谈到学术与实务的沟通与合作，美国行政会议却是独一份，再无第二家可与之媲美。1968年4月24日，林登·约翰逊总统宣布最初由行政机构官员和各界专业人士组成的美国行政会议委员会名单时，就曾说过，“有如此多接触的私人公民为这项伟大的事业贡献时间和才能，真的是激动人心。”比如，美国联邦机构庞杂，到底哪些是还在运行的联邦机构，在1979年国会出版、Ronald C.Moe撰写的《联邦执行机构的演变与未来趋势》(The Federal Executive Establishment: Evolution and Trends没有权威汇总，美国行政会议于是组织人力，在Moe报告的基础上延伸拓展，在2012年12月发布了《美国联邦执行机构简明读物》（Sourcebook of United States Executive Agencies），可谓是了解美国联邦行政机构和行政程序的必读书。

     第二，美国行政会议在推动联邦机构落实法律、实施规制项目和履行有关政府职责方面作用突出。作为英美法系国家，美国也是判例制，在行政法领域，从1946年《联邦行政程序法》开始，成文法更胜一筹。法律的生命在于实践。这些法律规定如何执行，各联邦行政机关责任重大，但是具体如何执行，有哪些措施可以采取，美国行政会议具有不可替代。在美国行政会议这个平台上，各联邦机构派出的人士结合各自的实践情况和机构特点，对诸多问题展开深入讨论，特别是在最后的建议中，要落实为一条一条可以执行的措施。1976年9月13日美国国会通过阳光政府法案，要求47家委员会在准备信息公开会议室时要向美国行政会议主席办公室进行咨询。1983年美国行政会议发布了第一个对联邦机构规则制定程序的指导意见，并于1992年再版。美国行政会议的会徽上一行话，就引用了美国宪法52个字的前言中“为建立更完善的联邦”这一表述，简明清晰的表达了美国行政会议通过推动行政高效公正运行，为联邦政府在维护和发展联邦国家中发挥作用。美国行政会议成为一个虽无强制力但却影响力很大的特殊机构，为督促行政机构履行法律确定的职责、实现“善治”而做出贡献，可以说美国行政会议是服务于整个联邦行政系统的独特平台。

第三，美国行政会议为完善法律制度，推动国会立法做出贡献。美国行政会议的建议，不仅是各联邦机构的执法参考，而且有不少受到国会的重视，经过国会立法程序，成为法律。比如1990年11月国会制定了《行政纠纷解决法》（The Administrative Dispute Resolution Act, Public Law 101-552）和《协商式规则制定法》（The Negotiated Rulemaking Act, Public Law 101-648），就得到了美国行政会议强有力的支持和协助。这两个法律很大程度上就是从美国行政会议的建议脱胎而来的。再如，“行政会议有关鼓励赋予行政机关实施民事罚款权力的建议就产生了显著影响”[4]。此外，行政会议还为国会和各行政机构提供咨询意见。

    第四，美国行政会议对司法判决也有相当程度的影响。虽然美国行政会议的建议对行政机关没有强制力，仅仅是参考，行政机关是否执行取决于各自的情况，美国行政会议对法院的影响更是没有任何强制力。在笔者几次与美国行政会议职员访谈到美国行政会议与法院的关系时，美国行政会议职员都谨慎的表示，在美国政府架构中，司法至上，法院代表法律的最终解释，美国行政会议不能对法院发出任何指令，美国行政会议部分建议中可能会涉及到法院，但是法院是否会看乃至听取这些建议，都是不得而知的。即便如此，我们仍然看到美国行政会议建议在实践中对法院产生的相当程度的影响，不少建议或者研究得到了包括美国联邦最高法院在内的各级法院的认可和参考。例如，在Darby v. Cisneros 案（1993）中，最高法院就根据行政会议的一份建议作出判决，后来又被国会原封不动地写入《联邦行政程序法》1976 年修正案。在FCC v. ITT World Communications, Inc.案（1984）和City of Arlington, Tex. v. FCC案（2013）中，最高法院都引用了美国行政会议的研究。

    第五，美国行政会议在保护公民权利方面成效卓著。行政机关如何行使职权，对公民权利保护的意义更是不言而喻的，美国行政会议通过推动行政机关高效、充分和公正行使职权，从而实现对公民权利的有效保护。著名法学家、美国法院大法官布雷耶，曾经在美国行政会议任职，现在是美国行政会议的高级研究员，在2004年向国会司法委员会作证支持重建美国行政会议就曾说，“美国行政会议是一个独一无二的组织，成本很低，对普通人影响重大而且受益良多”。美国行政会议的大量建议涉及到行政规则的制定，这些建议对公众如何参与行政规则的形成有很多具体的内容，还有很多建议涉及到裁决程序的完善，这些建议更是直接对普通人的日常生活发生直接的影响。

第六，美国行政会议是展现美国行政法学和其他相关学科研究成果的“实践”中心。最初美国行政会议的设立与行政程序有着密切关系，随着时代的发展，美国行政会议也扩大了研究领域，扩展到包括规制、成本效益分析、信息公开、公众参与乃至信息技术在行政规则制定、裁决中的运用，社交媒体对政府管理的作用和影响等等诸多行政法的新领域和新问题。正由于美国行政会议在联系学术界和实务界上的独特作用，美国行政法学、行政学、宪法学、刑法学、政治学和经济学等相关学科的最新研究成果，特别是针对实践的一些成果，得到实务界的回应，应用于实践，可以说美国行政会议是观察美国行政法学和有关学科的一个极好的中心，而且这个中心更因其近距离接触实践而迥异于其他任何一个单纯的学术研究机构。

第七，美国行政会议对涉及行政的法律的阐释成为相当有权威的解释。美国行政法律的共同特点是结构简洁，条文高度概括，弊端是对法律的理解可能出现分歧和误解，有一些情况是通过司法审查来明确的，法院的判决特别是最高法院的判决起到对法律最终解释的作用，但是仍然有大量没法等待法院通过司法判决来明确的情况，到底如何理解和执行法律，各行政机构做法不一，给当事人和律师都带来困惑，美国行政会议不直接就某一条文做出解释，但是在建议中会涉及到相关的内容，为各行政机构的执法统一性做出贡献。美国行政会议的解释不是有权解释，但是却是有权威性的解释，对各行政机构的作用不必说，对法院也有一些一个影响力。比如1985年5月，美国行政会议公布了联邦行政程序读物，可以说是政府主要的程序立法汇编，还附上立法解释、立法过程和相关材料，此手册成为美国行政会议最受欢迎的出版物。美国律师协会出版、Jeffrey Lubbers教授撰写的《联邦行政机关规则制定指南》，对行政规则的制定做了全面介绍和分析，是各行政机关的必备手册，也是研究美国行政规则和行政程序的必读书，此书其实就是作者长达二十年在美国行政会议担任研究主任的成果。

第八，美国行政会议在促进联邦机构间协同合作和国际合作方面也有作用。联邦行政机构各行其是，在落实很多法律和完善行政管理等方面没有沟通协调机制，美国行政会议除了搭建平台促进行政机构的对话以外，还针对如何推动联邦机构协同合作公布过不少正式建议。美国行政会议还积极推动联邦机构的国际合作。2012年5月4日奥巴马总统在美国行政会议2011-6号建议的基础上发布13609执行令，旨在推动美国机构与国外政府在国际规制方面的合作。此外，美国行政会议在加深联邦机构对域外制度和经验方面也有建树。美国行政会议不仅针对美国本土问题展开深入研究，对他国家和地区、国际组织的行政法和行政管理有所涉及。在经济贸易社会等多个领域全球交流合作频繁的背景下，美国行政会议也在展开更多方面的研究，除了接纳像笔者和苏苗罕博士这样的研究员外，还召开针对某一国家的行政法问题学术研讨会，为联邦机构负责对外交流的部门和职员提供交流学习的机会。美国行政会议同中国学术界也有着良好的合作和交流关系，早在1993年ACUS就曾派出代表团访华。近年来，现任主席Paul Verkuil先生曾在京几个高校和研究机构讲学和访问，Reeve Bull研究员在北京举行的行政审批国际研讨会和华盛顿举行的中美商务法律论坛上演讲。全国政协副主席罗豪才教授、中国行政法学研究会副会长莫于川教授和刘莘教授、北京大学法学院副院长王锡锌教授、社科院法学所周汉华教授、李洪雷教授、清华大学何海波教授、南开大学宋华琳教授、浙江大学郑春燕教授等学者专家也都赴美国行政会议专程交流和会谈。

n  美国行政会议如何成为独一无二？

第一，美国行政会议不同于一般的学术组织，也迥异于其他行政机构。

　　虽然美国行政会议的实际功能更像是服务于整个联邦机构的智库，提供推动完善行政管理、加强机构协作的建议和意见，但是美国行政会议自身不是学术机构，同一般美国大学和研究机构学者们根据个人喜好按照学术自由从事研究不同，美国行政会议具有确定的研究方向和主题，整合多方资源展开研究。美国行政会议也不是学术组织，不是全国研究会性质的组织。在本文开篇提到美国律师协会行政法和监管实践分部（the Administrative Law and Regulatory Practice Section of the ABA），开展很多行政法研究活动，每年一度的年会也会就行政法的热点问题进行研讨，并对上一年度的行政法立法情况和法院判决进行综述，但是这一协会作为全美公职律师的行业协会，根本上还是一个社会组织。在美国行政会议关门15年期间，美国行政会议原来承担的一部分研究任务其实是由ABA来承担的，但是仍然不能像美国行政会议这样通过日常的、制度化的会议来为联邦政府提供全面、深入的建议，这也是最终美国行政会议得以恢复的原因。

美国行政会议是行政机构，但又不是一般的行政机构，一般的行政机构有着具体的行政管理职能，而像OIRA（美国信息与规制办公室，The Office of Information and Regulatory Affairs ）这样的机构又有自己的特色，该办公室设在美国预算管理局(OMB)下，要对行政规则制定进行审查，被誉为行政立法的“守门人”并不为过，OIRA的权力是具体而强有力的。其他大名鼎鼎的机构，比如美国预算管理局（OMB），政府责任署（GAO）、联邦总务署（GSA）、人事管理办公室（OPM）也都由于实权在握，而难以在政府乃至国会获得一致支持。但是美国行政会议不掌握任何实权，如果说其重要，其实力也更多是软实力。美国行政会议由于超脱于任何一个行政机关，超脱于党派和政治，成为独立、中立的行政机构，其意见和建议从而具有了天然的说服力和权威性，更因为集合众多来自方方面面的信息和智识，具有很高的可信度和包容度。有意思的是，正因为美国行政会议的建议没有强制力，该机构也没有权力监督各行政机构，更大程度上是依靠建议的权威性、可信度来“说服”真正有行政规则制定权、处罚权、执行权的行政机构采纳其建议。而且，美国行政会议还可谓投入最少、产出最多的行政机构，其预算相对于作出的贡献在整个联邦预算中是很低的，2011-2013年国会批准的预算每年仅为320万美元。当然，这主要是因为除了办公经费、正式工作人员的工资、非政府成员的一部分差旅费以外，其他所有成员的工作几乎都是不付薪酬的。

第二，美国行政会议之所以特殊，更因为其组织机构和工作方式。美国行政会议正式的全职工作人员，也就是可以称为行政机构工作人员的仅有不到16人，这其中还包括了财务、后勤和IT工作人员。整个美国行政会议工作队伍可谓短小精悍。美国行政会议还有10人组成的理事会（Council)，包括美国行政会议主席和来自理论界实务界的专家和官员等。美国行政会议主席既是行政会议的首席执行官、发言人，也负责协调行政会议与政府、国会和法院的关系，跟踪督促建议的落实情况，要求行政机关提供行政会议所需信息，并可经理事会批准任命公众成员、签订研究合同等[5]。真正让美国行政会议发挥作用的是165人的专家库，这无疑是一个庞大的专业人士队伍，其成员来自学术界、律师、企业和公益团体各方主体，“为改善联邦机构程序提供超越党派的专家意见和建议”。成员根据是否有投票权包括两类，有投票权的成员包括主席、上述10人理事会、50位政府成员和40名公众成员，顾名思义，政府成员都来自联邦机构，公众成员主要来自大学和研究机构、律师，也有一些公益团体的代表。而没有投票权的成员人数也不少，也包括三类：30名联络成员（liaison representatives）、3名高级顾问和31名高级研究员。其中，联络成员，囊括来自实务界和理论界的各方人士，包括哥伦比亚特区巡回法院的法官等；高级顾问则是常年与美国行政会议保持合作关系，提供咨询和意见的学者专家，比如，美利坚大学Jeffrey Lubbers年轻时曾在美国行政会议工作，后来常年担任美国行政会议的高级顾问；高级研究员是退休的联邦行政官员、法官，也有一些学者和律师，都在美国行政会议曾经担任主席、政府成员和公众成员。所有成员都是无偿向美国行政会议提供咨询服务。在美国行政会议所聚合的专家中，主席本人一般是学识渊博、经验丰富的专家，成员中也都是美国行政法和行政管理领域的重要人物。历史上从戴维斯(Kenneth Culp Davis)、恩斯特·盖尔霍恩（Ernest Gellhorn），到Peter Strauss, Jerry Mashaw，Richard Merrill，Cary Coglianese, Micheal Asimow, Jack Beerman, Jeffrey Lubbers等等几代学者中的佼佼者都在美国行政会议担任成员或者顾问，不仅将最新的学术研究成果带入美国行政会议，也为实现这些法律理念、原则，解决实际问题提出建议和意见。而来自行政机关的很多官员本身就是理论素养深厚、经验丰富的专家，比如，环境保护署(EPA)跨领域问题法律办公室副总顾问 Carol Ann Siciliano 女士长期在环保署任职，不仅是ABA行政法分部年会的执行主席，在美国行政会议的研究和会议中也积极参与，环境保护署实务中的问题和经验也很好的传达到美国行政会议。此外，不少法院的资深法官或者曾经有任职美国行政会议的经历，或者退休后在美国行政会议担任成员。比如，著名的哥伦比亚特区巡回法院Stephen F. Williams法官就曾是美国行政会议的高级顾问，而大名鼎鼎的美国最高法院大法官斯卡利亚Antonin Gregory Scalia，则曾在1972年担任美国行政会议第三任主席。

这个庞大的专业人士队伍会参与到美国行政会议建议的起草、修改、讨论和表决过程，只是在最后表决阶段，非投票成员没有表决权而已，但是从前期确定哪些主题要由美国行政会议草拟建议，到中期多轮会议讨论，到最后大会讨论，成员都有多重机会参与其中，将各自的专业知识、工作经验很好的与美国行政会议的建议进行融合。

第三，美国行政会议建议大多涉及联邦行政机构的普遍性问题。美国行政会议大多数建议是针对多数联邦行政机构在行政管理过程中遇到的带有综合性质的问题，比如上世纪50年代联邦行政程序法如何理解和适用的问题，美国行政会议曾有多个建议涉及到具体条文和制度，再如，最近美国行政会议在针对非正式裁决进行调研和汇总，试图提出一个对行政机关各种不使用行政法法官的裁决决定做一个梳理，列出一些可以普遍适用的程序规则。近年来美国行政会议还就如何利用社交软件增强行政规则制定中的公众参与，如何在听证中使用新技术等做出不少建议。美国行政会议在共通性、普遍性问题上酝酿和公布建议，提高了联邦机构之间互相学习借鉴，整体提高了联邦政府的管理水平。此外，美国行政会议也应一些联邦行政机构的要求或者专家学者的建议，针对个别机关提出改善管理的建议。比如，SSA（社会福利保障署）每年处理大量的社会福利案件，就是否批准、撤销和变更福利许可有大量争议，如何加速、改进和完善福利许可程序，美国行政会议在历史上曾多次针对SSA提出专门意见。

n  美国行政会议如何提出建议？

每一个建议都经历一年左右的时间，最短的也要经历七到八个月，最长的则历时三年，一般包括四个阶段：

第一阶段是确定主题。首先是从国会、联邦行政机构、公益组织、学者专家和美国行政会议工作人员等多种途径，就关于哪些领域和什么题目可以形成建议征集意见，然后由美国行政会议主席和美国行政会议官员共同决定选择若干主题作为美国行政会议下一年度的研究计划。美国行政会议根据专题分成六个专业委员会（Committee)，分别涉及行政规则制定、裁决、政府协作、司法审查、规制和行政管理六大领域。美国行政会议选定的主题会分配到不同的专业委员会负责进入深入研究。

    第二阶段是问题研究，由美国行政会议委托专业人士对确定的问题展开深入研究，形成一份调研报告，负责此阶段研究的可能是学者，也可能是美国行政会议的工作人员，或者是对此问题有研究的行政官员。美国行政会议象征性的提供研究经费，一般是1000美元，在美国聊胜于无。对很多学者和专家而言，能负责美国行政会议的专项问题研究，日后可以形成文章发表于专业期刊，本身就是很好的机会，因此，都不计较经费问题。而且，由于美国行政会议的主题都与实践有紧密联系，研究报告必须都是以实证研究为基础。学者也好，美国行政会议工作人员也好，都将大量精力投入到调研，包括通过公开资料梳理现有规定和情况，信函给有关机构调取数据和资料，与有关机构座谈或者会议等等，以确保最大程度摸清目前实践存在的问题。此阶段的研究报告，还不是建议，只是美国行政会议建议的基础，为美国行政会议进一步讨论提供理论基础和实践情况。

第三阶段是形成建议草案。在此阶段，一般是由美国行政会议的工作人员负责在第二阶段的研究报告基础上草拟建议。建议草案要在美国行政会议的委员会会议（Committee Meeting）上进行讨论。委员会会议是美国行政会议的工作会议，每个建议草案都要经过两到三次委员会会议讨论，参加人员包括主席、研究报告的起草人、建议草案的起草人和来自理论界和实务界的成员，规模一般在20人左右。会议面向公众开放，全程视频在美国行政会议官网上公开,公众也可以通过美国行政会议官网提交书面评论意见。一些政府机构的工作人员也会旁听会议。根据主题的具体情况，建议的内容和指向的机关也有所不同，可能是提请国会制定法律，要求政府制定规则，或者不用制定新的行政规则但是要求行政机构改变行政管理方式，还可能涉及到法院司法审查。经过几轮讨论之后，建议草案还要提交美国行政会议理事会再行讨论，征求意见，建议最终定稿后，等待美国行政会议大会的最后讨论。

第四阶段是大会讨论、表决。美国行政会议的大会（Plenary Session)，即所有成员参加的会议，每年举办两次，分别在六月或七月和十二月，为期两天。在大会上，除了为新增补的成员举行聘任仪式，最重要的就是对建议草案进行讨论。笔者有幸观摩了两届全体会议见识了美国人如何组织开会讨论。美国行政会议大会对公众也是开放的，不少政府机构工作人员也会来旁听会议，大会人数在130人左右。美国行政会议自己并没有这么大的空间，最近这两届都是借助了商品期货交易委员会的大会议厅举行会议。没有桌签和排位，一人仅有一把椅子。大会会委任美国行政会议的一名工作人员担任主持人，对提交大会的每一建议进行讨论。讨论之前，由建议草案起草人介绍起草情况、委员会讨论情况等，然后在会场大屏幕会逐条呈现建议电子版，在场所有成员可举手示意发表意见。某一条建议表述是否必要、是否准确、是否可行，都会引起成员的热烈讨论。大多数时候，建议更加清晰、更少歧义，更为完善。有时候，大家讨论来讨论去，增加了新的表述，几经修改，最后又改回到最初的版本。这个修改过程都会在大屏幕上直播。反复讨论的过程，不仅是民主决策的体现，也是促进联邦机构成员对建议加深理解、为日后具体执行打下基础的过程，所以，即便反复修改返回到原稿，争论的过程本身，为美国行政会议建议就增加了权威性和可行性，也增添了美国行政会议的“软实力”。最后，大会有表决权的代表进行现场表决，过半数的建议可以正式通过。

n  美国行政会议的建议如何实现？

既然只是建议，美国行政会议没有任何法定权力强迫任何机构执行其建议，但是，美国行政会议的建议确实得到很好的实现。美国行政会议在1995年关门时，对1968年以来的所有建议的执行情况作了详细的列举，根据执行的程度分为完全执行、实质上执行、部分执行和没有执行。[6]在133个建议中，完全执行的有24个，实质上执行的56个，部分执行的41个，没有执行的12个，完全执行和实质上执行的比例高达60.2%，如果算上部分执行，实际执行率高达91%。尚没有任何一个学术机构的建议能够达到如此高的执行率，再次证明美国行政会议在功能定位和组织架构上的成功。这也是为什么美国行政会议关门长达15年又最终恢复的原因。

那么美国行政会议的建议为什么就能够实现，又是如何实现的？

首先，美国行政会议建议本身是问题为导向的。由于美国行政会议的成员都是来自美国理论界和实务界的学者专家，既熟知行政法和行政管理的理论，又深谙行政管理实践，建议的形成过程确保了各方能够充分表达意见，是契合当前美国联邦行政实践需要的建议。

其次，美国行政会议建议是可行的。美国行政会议最大程度上吸收了来自各联邦行政机构的经验和意见，从主题确定，到建议草案形成，到最后讨论表决，都高度重视来自实践的意见，确保建议中的每一条都是可以执行的。

第三，美国行政会议的政府成员对建议的执行作用关键。由于参加到美国行政会议建议形成过程的成员，很多官员都是直接在行政机构内负责相关事务，他们通过多渠道参加了这些建议的形成，表达了意见，也很大程度上了解和理解了美国行政会议这些建议的背景、原因和具体内容对日后执行建议起到了不可替代的重要作用。

    第四，美国行政会议的建议原则上不会给行政机构增加新的成本和费用。相反，美国行政会议的很多建议可以为行政机构节省成本。每一个建议都经过反复论证，如果建议对目前的行政机构的工作造成很大负担，会造成人员、经费的紧张，建议执行最终“流产”的可能性就很大。但是，建议充分考虑了行政机关的现状，使得行政管理成本更低、流程更简便，行政机关就会有意愿执行。比如联邦社会保障署（SSA）1995年就曾经测算美国行政会议所提出的修改其上诉程序的建议每年可以为其节约8500 万美元。联邦存款保险公司（FDIC）也在1994年测算，根据美国行政会议的建议所实施的示范性调解项目，在一年半时间内就为其节约了900万美元。[7]

最后，美国行政会议会跟踪建议的执行情况。经过多年的探索和运行，美国行政会议已经形成一整套跟踪各联邦行政机构是否执行建议、执行程度的工作机制。每一建议经过表决生效后，美国行政会议会将其公布在官网上并递送正本到各行政机构，在递送正本时，美国行政会议会附上相关信函请求各机构回馈执行情况。美国行政会议会定期对建议的执行情况进行汇总，并在美国行政会议大会上公开。长期以往，美国行政会议形成了对建议是否可以执行、是否执行到位的评估体系，对继续提出高质量、可操作的建议也有参考作用。

n  美国行政会议对中国的参考价值

十八届四中全会决定的主题是“加快建设社会主义法治国家”，“全面推进依法治国”，依法治国的关键是行政法治。如何在政府中建立起一套行使有效、落实法律的机制，解决现实中存在的难点、热点问题，真正推动行政机关依法行政，美国美国行政会议的经验可作为一种参考。

十八届四中全会提出全面推进依法治国，将法治提到治国方略的角度，这其中既有执政党对中国政治经济社会发展需要的回应和对未来国家发展蓝图的展望，也有多年来理论界和实务界共同努力、协同合作的因素。特别是对行政机关而言，依法行政从上世纪80年代开始，通过学术界的思想传播和持续推动，立法机关和行政机关积极回应，将法治政府的目标转化为一个个法律、行政法规和决议，转化为现实中可以操作的具体步骤、方法。从《行政诉讼法》到《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》，到各单行法律中涉及到行政管理的诸多内容，比如《道路交通安全法》、《食品安全法》、《教育法》等等，每一部法律的落实，都离不开行政机关的实施。学术界也通过多种方式与实务界保持着密切的联系和合作，实务界也不断地从学术界获得最新的研究动态和理论支撑。

中国行政法领域学术界和实务界紧密合作的表现在：一方面，行政管理的基本法律等立法是学术界积极参与的结果，从最早《行政诉讼法》的起草、讨论和通过到今年刚刚完成的修改工作，学者都在其中发挥了关键作用，这些法律草案直接来自专家学者。近年来，在行政程序领域，大学和研究机构还产生了各自的法律草案版本，对提升公众对行政程序的认识，推进立法机关和行政机关加快行政程序立法都有非常重要的作用。在行政法规、规章和其他规范性文件的制定过程，也是如此，专家学者不同程度的介入到规范的形成过程中。《立法法》、《行政法规制定程序规定》和《规章制定程序规定》等都把专家论证列为法律规范制定的必经程序。另一方面，上述法律法规等的执行过程，行政机关都大量吸收和征询专家意见；近年来，各地推行的行政复议委员会试点中，专家学者还成为复议委员会的委员，审理行政复议案件或者为复议案件提供咨询意见。而且中国行政法学会自1985年成立以来，就是由学者、行政机关的官员、法院的法官和律师等专业人士组成的社会组织，其中实务界人士占到总人数的一半左右，通过中国行政法学会年会和各种学术会议，学术界和实务界一直保持着交流与合作。中国政法大学、国家行政学院、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院法学所、浙江大学、苏州大学、武汉大学、郑州大学、清华大学、华东政法大学、上海交通大学等院校机构也先后在行政法发展历史中为推动学术界和实务界的协作做出贡献。实务界无论是国务院法制办公室，还是各部委，地方政府和组成部门，都以不同形式与学术界密切交流，不少来自实务界的官员本身就是经验丰富的专家。应当说，起码在行政法领域，中国学术界和实务界的关系之紧密甚至超过西方国家，曾经不止一次，国外专家表示，他们对中国专家学者能够深入参与到立法和行政管理的程度表示羡慕。

相比较而言，美国借助美国行政会议在推动法律落实、学术界和理论界的交流合作上更为制度化，在长达50年的运行过程中，美国行政会议的组织结构、会议形式和工作方式都形成了一套完整的制度规范，在此基础上还在根据现实情况不断进行调整和完善。美国通过建立一个正式行政机构美国行政会议的方法来实现学术界和理论界沟通的常规化，尚没有其他国家的先例。例如，英国议会在制定某些行政法律或者修改完善某一行政制度时，会授权成立专门委员会对这一问题进行调研，形成报告，但是，专门委员会是临时的，并非常设机关。[8]美国行政会议的丰富经验可以为我国所借鉴和学习，并结合我国特点进行调整和创新。

可以考虑，将此部分职能交由国务院直属事业单位来行使，搭建一个对行政机关共通问题展开对策性、实用性研究的平台，依托此平台，国务院各部委和省级人民政府可以派出法制机构的官员和业务部门的官员作为委员会成员，定期参加相关讨论。该事业单位可以承担日常管理工作和一部分研究任务，也可受国务院委托，组织院校研究机构展开课题研究。该事业单位可以做出建议，供各行政机关参考。可以想象的是，随着行政程序法治的进一步发展和依法治国的深入推进，各行政机关面临的共同问题将会更多而非更少，通过制度化的会议模式，将会为各级行政机关依法行政提供更具操作性的措施，这一机构也因此成为集合众多院校机构和多个行政机关的知识、经验和智慧的新型“智库”。采取美国行政会议模式的好处还在于由于经费单列、规范运作，国务院可通过这一平台持续的、高质量的得到建议，相信可以对依法行政起到极大的推动作用。

（本文精缩版分上下两篇，发表于《法制日报》2015年1月7日和28日）