摘要:行政法官是美国行政法体系较为独特的职位与现象，他们每天通过听证的方式处理大量的行政纠纷案件，发挥着重要的作用。与之相伴的是有关行政法官独立性与专业性问题的争议长期存在。在联邦层面，现行制度是妥协的产物，而各州层面则不断推陈出新，有的州甚至以“行政法院”命名机构独立的行政法官组织，体现了美国人对行政过程、行政复议、行政救济等理念的独特认识，背后的思维逻辑值得中国在完善行政救济制度时加以关注。

    关键词:行政法官 集中使用 最终决定 行政法院

    一、 引言

    在普通法系国家中，美国行政法官是特有的现象，①与司法法官相比，其处理着大量的行政案件，特别是社会保障行政案件。如1980年财政年度，社会保障署的行政法官完成了252023个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审结了192475项案件；而在2003年财政年度，社会保障署的行政法官处理了602009个案件，而所有的联邦地区法院法官仅审理了12948项案件。行政法官听证的案件内容涉及银行合并，劳工关系，核能、天然气、电力等资源能源的分配与费率，消费者保护，社会保障给付申请，煤矿与其他工业的健康与安全，跨州贸易，证券规制，跨国贸易，通讯，食品与药品等。在实际运作中，虽然行政法官的决定多数都会成为行政机关的最终裁决，但仍然需要处理好与所属行政机关、与法官之间的关系。从比较法的视角来观察，行政法官的职能有时又类似中国的行政复议机关、机构及其工作人员，②同样也面临着独立性、司法化的争议。③相较于其他普通法系国家，美国建立了许多的集立法、行政、裁决于一体的规制机关，设立行政法官的目的在于保障这些机关作出裁决的公正性。传统英美法中自然正义的一项原则就是要求任何人不得作为自己案件的法官，于是美国在行政运作中将调查人员与听证人员进行了分立，从而有了专司听证的行政法官的职位。目前，行政法官也存在着改革变化的需求，联邦层面虽无实质性的举措，但一直在行政法官的机构独立与专业判断之间产生纠葛；而州级层面则在集中使用行政法官的基础之上设立了“行政法院”，④如何看待该类组织，如何从机构独立与专业判断两个层面全面保障行政救济的公正性，均成为美国行政救济制度设计时应加以重点考量的问题，值得进一步关注。

    目前中国行政复议、行政诉讼制度都有进一步完善的诉求，诸多的意见建议中就不乏主张从机构独立与提升专业判断两个层面来解决现行中国行政救济制度存在的问题，例如许多地方在行政复议领域开始试行行政复议委员会，行政诉讼法的修改草拟稿中至少一部分人认为可以通过设置行政法院来提升审判工作的独立性与专业性。从美国经验来看问题并没有想象中那样简单，如何全面实现公正独立与专业判断，至少要在相应的机制运作之前辩论清楚，否则只会增加更多的混乱，导致多重失败。如2007年北京市政府行政复议委员会成立，第一届委员会中有来自政府之外的18名专家学者为非常任委员，第二届委员会有来自政府之外的30名专家学者为非常任委员。而哈尔滨市行政复议委员会的外部专家委员比例则超过了80％。⑤从表面上看是机构独立了，但行政复议委员会与行政复议机关首长之间的关系并不明确；专家学者在委员会中占有绝对的优势，但专家仅系兼职，虽具有某项“专业”，却仍然有“业余”之嫌，无法长期从事该项工作，无法积累更多的行政经验。而且，断然割裂行政救济制度与行政过程之间的关联，既不利于充分利用行政机关解决纠纷的专业优势，也不利于行政文化的培养，更不利于行政救济制度本身的发展与完善，这些问题均值得中国的制度设计者反思。本文基于美国文献，首先对比美国联邦、州之间的差异，其次指出行政法官的角色定位，最后则分析行政法官的机构独立与行政专业判断之间的关系及其带来的课题，以期能够为中国完善行政救济制度时提供一些思维方式上的借鉴。

    二、“妥协”——美国联邦行政法官的产生根源

    继美国联邦州际商业委员会等规制机关成立之后，⑥美国新政时期又创立了许多的集立法、执行与裁决权力于一体的机关。人们对这种内部组织结构过于集中的行政机关极为担心，裁决结果的公正性成为了关注的重点，为此这些机关开始使用听证审查官(hearing examiners)来辅助行政首长作出裁决与形成政策，从而保证裁决的公正性。⑦起初听证审查官从属于这些机关，后来，由文官委员会管理，目前则由人事管理委员会来负责他们的任命、晋升、任期、薪酬等管理工作。1972年文官委员会将“听证审查官”的名称改称为“行政法官”。⑧此外，为了防止行政法官受到所在行政机关的干扰，根据相关法律规定行政法官的免职需要经功绩保护委员会听证之后方可生效，且所属行政机关也不能评估行政法官的工作绩效。自此行政法官独立化的倾向越来越浓，⑨有关行政法官集中使用、独立形成团队的建议尽管一直未被美国联邦层面采纳，但是至少其从侧面推动了行政法官独立化的走向。当然这种独立化主要是从功能意义来讲的，现实中行政法官可以中立、无偏私、独立的身份作出决定，他们在裁决中听取双方质证，作出书面决定。

    早期的听证审查官之所以要独立于所属机关，重要的原因在于美国新政时期，越来越多的独立规制机关集调查、起诉与裁决于一体，可能影响公正的政策决定。⑩而在那一段历史之中，裁决是行政机关形成政策的主要手段，(11)为此国会、总统开始研讨如何控制裁决中的偏见及权力滥用情况，最终的结果是保障听证审查官的事实发现权不受所在机关的影响。之所以如此，是因为改革者认为证据性的事实问题对于最终的决定具有极为重要的作用，要实现公正与准确地发现证据事实，听证审查官就必须独立。(12)1930年代时，美国律师协会开始研究将裁决性的职能与行政机关相隔离，并提升听证审查官的专业水准从而确保他们的独立性且免受行政机关的影响，为此甚至提出了建立行政法院的主张。(13)不过，1941年司法部发布的一份特别具有影响力的有关行政程序的报告中指出，独立性是听证审查官所具有的重要特质，但同时必须受制于所属行政机关，唯此其决定才具有行政的专业性。1946年的联邦《行政程序法》基于报告中作出的妥协确定了这一职能分立的原则。之后，联邦法院的一系列判决均强调了听证官独立性原则与职能分立的原则。(14)实践中，还禁止行政法官与任何涉及此案的调查或其他人员单方面接触、咨询涉案事项。当然此时，行政法官也明显地与两个词相联系起来，即独立性与专业性。

    根据联邦《行政程序法》，听证审查官被任命于某个行政机关工作。1947年时联邦有196名听证审查官，主要被任命于经济性规制机关。当时社会保障署有13名听证审查官，所占比例并不高(7％)。而1998年共有1463个行政法官，1225(84％)工作于社会保障署。也就是说要研究行政法官的运作最好的领域应该是社会保障行政领域。社会保障署的运作基本情况是：州行政机关评估申请者初步的申诉，如果申诉被州行政机关拒绝(包括初步申请与复议)，申诉者有权要求联邦行政法官举行听证。(15)行政法官审查申请，举行听证，向医学与职业专家咨询，寻找更加详细的事实证据，接受或者拒绝申请。(16)在这一阶段，行政法官对伤残问题进行的是重新审查式的考量(a de novo reconsideration)。尽管他(她)是基于先前州伤残决定处初审与再考量的记录展开工作，但是增加额外的证据也被法律所允许。行政法官的听证相对不太正式，基本上是非对抗性的，社会保障署并没有代表与申请者进行对质，因此这一过程之中，行政法官不仅要形成记录、对案件作出决断，而且有义务帮助申请者表达他或她的权利主张，有人形象地描述社会保障署中的行政法官具有三顶“帽子”，一是其要代表权利申请者，二是其要代表社会保障署，三是还要作出决定。(17)其主要权力与义务规定于联邦行政程序法第556(c)节。包括：主持宣誓和陈述事实；依据法律授权签发传票；对提出的证明进行裁定并接收具有关联性的证据；保全证据或指定他人保全证据以备最终裁决之用；掌握听证的进程；主持各方当事人同意的解决或简化问题的商讨会；处理有关程序的请求或类似的问题。(18)总之，基本职能有两项，一是主持听证，另一项则是作出初始或者建议性的决定(initial or recommended decisions)。主观不服从行政法官用以发现证据的命令将面临着承担某些申诉费用的风险。对行政法官的传唤不予理睬将会受到由行政机关采取的执行程序的处罚。

    社会保障行政法官举行的听证与其他机关的行政法官举行的听证是不同，后者在本质上讲是对抗性的(adversarial)，而前者则是非对抗性的、探究式的程序，其中申请者并无法律顾问，政府也没有相应的代表。行政法官的决定基本上对其他行政法官审查案件没有什么先例的价值(precedential value)。在听证过程中，行政法官会投入一些时间使申请者与证人感到放松，在地点的选择上也会离申请者住地很近，在穿着方面行政法官也不会穿司法袍服，这些均会让申请者感到自己受到了行政机关的尊重。在开始陈述的时候，行政法官会对自己在伤残听证中的角色进行解释，他或她会告诉申请者自己的薪水由人事管理委员会来付而非社会保障署，所以具有公正性。行政法官还会告诉申请者自己的审查是重新审查，以前的决定并不拘束自己，他们会以新的视角来审查。(19)此外，要想成为行政法官，必须具有7年以上的行政法实践，包括了司法实践；在各级政府准备、裁决、听证或者复审过行政案件。有了这样的经历，需要进行一个6小时的书面考试、1小时的口试，人事管理委员会的官员主持考试，并给申请者进行打分，考试极其严格，一般大约72％的人未能通过测试。(20)

    联邦层面的行政法官主导听证，但并非最终的政策决定者，(21)仅仅起到过渡性的作用，所谓过渡性即在行政政策决定中行政法官并非最终决定者，行政机关首长本身才是政策的最终决定者，且对行政法官的听证记录具有广泛的裁量权。不过行政法官的功能仍然极为重要：首先，由于这一独立官员的存在，确保了听证过程中公众对行政机关决定的信心，因为他们相信自己会被公正地对待。其次，行政法官可以免受任何机构的压力，公正地陈述所有法律问题以及相关证据。行政机关虽然有广泛的裁量权，可以拒绝适用行政法官的意见，但是当进入到司法审查过程中时，法官对此会要求行政机关首长作出合理的解释。(22)所以，从司法机关的角度来看，它们有时将行政法官比拟为类似于司法法官的职业。(23)总之，虽然行政法官附属于行政机关，并不具有独立的机构与组织，但是在长期的工作中积累了大量的专业与实践经验，联邦的行政法官们既可能是记录的形成者，也可能是最终决定的作出者，更可能成为政策的形成者，通过切实贯彻穷尽行政救济原则，(24)他们将自己的复审角色与行政机关的工作融为一体，通过行政听证与复审，帮助行政机关解释政策、发展政策，真正有效地解决了行政争议。目前，中国学界与实务界有鉴于行政救济制度(特别是行政复议制度)运行不畅的情况，借鉴国外(特别是美国与德国的经验)，认为应该赋予行政系统自我修正或改正错误的机会，并可以利用行政的专业优势，从而减轻法院的负担，避免过多的争端进入法院，并为审查行政行为的适当性提供充分的机会。进而主张要行政复议强制先行的观点。(25)虽然该观点有进一步商榷的余地，但是对于行政救济制度设计要与行政过程相衔接的视角值得肯定。因为过于强调行政复议制度的独特性、行政诉讼的独特性，可能会导致相关的制度设计无法与行政实体法、行政过程相对接(如引发行政证据等重复调查行为)，无法有效实现行政救济的既定目标。

    三、“集中”——州行政法官的发展趋势

    1961年美国《州行政程序示范法》颁布，许多州的行政程序法均参考了该示范法的规定。第一版的示范法并没有规定行政法官的问题，因为各州听证审查官的职能与责任不尽相同，不予明确规定意在让各州自行决定。有些州行政程序法甚至也未加以规定，而是让行政机关加以创新或者期待议会特别立法。1981年颁布的第2版示范法则明确规定了行政法官的问题，不过仍然采用联邦模式，将行政法官视为初始决定者，他(她)的判断要交由行政首长最终决定，然而根据统计大约有75％的行政法官决定被行政机关完全采纳。同时，该示范法还同时提出了要发展行政法官的“集中使用”制度。集中使用制度的核心在于试图通过机构独立的方式进而确保行政法官具有真正的独立性，行政法官不再依靠行政首长的雇用。当然，这也只是程度的问题，不管独立性如何，绝大多数的州行政法官的决定仍然要接受行政机关的审查甚至会被否定。在实践中，加利福尼亚州于1945年最早施行该制度，目前美国约有一半的州已经采纳此种集中使用的制度。(26)南卡罗莱纳州更是直接以隶属于州政府、名为“行政法院”(Administrative Law Court)的机构来集中使用、管理行政法官。

    从目前的情况来看，各州行政法官的集中使用均取得了一定的成功，在实施集中使用制度的州当中，并未出现重返以前分散模式的现象。集中使用的行政法官的效率与公正性受到了人们的高度赞扬。1997年联邦颁布《建立州集中听证机关示范法》，建议各州建立机构独立的行政法官管理体制，州级行政法官的集中使用制度呈现出多样化的情况。(27)就独立性而言，集中最为典型的是当属前述南卡罗莱纳州，行政法官集中使用的机关被命名为“行政法院”，仅有四个行政机关的案件在行政法院听证之后，可以向该行政机关提起申诉，其余的均以行政法官的决定为最终决定。在专业性方面，路易斯安那州与南卡罗莱纳州通过法律明确赋予行政法官以最终决定权，北卡罗莱纳州则对行政机关修改、改变行政法官的决定作出了某些程序性的限制。华盛顿州社会与健康服务部对一些特定的福利案件承认行政法官具有最终决定权，而不提交到该部的申诉委员会重新考量。当涉及行政许可问题的决定，行政机关则保留了最终的申诉权。因为福利资格案件多数是对事实的考察，标准相对清晰，而一般认为健康许可决定则是行政机关的重要任务与职业管辖权所在。(28)总体而言，美国各州的情况与中国当下的情况颇为相似，(29)之所以如此，一个重要的原因在于美国各州、地方的司法水准并不如联邦层面那样公正，甚至有些法官为了再次当选而出现司法腐败的现象。加之州、地方层级行政争议较联邦层面要多，因此各州特别重视行政内部救济制度的设计，甚至提出建立行政法院的思路亦不足为奇。

    四、行政法官的角色分析

    从西方主要国家行政救济制度的设计与运作情况来看，行政争议的解决始终面临着机构独立与专业判断问题的抉择。恰如学者指出的：“为了保护独立和保证公正性，避免陷入官官相护的境地或指责之中，法院必须与行政保持足够的距离、保持足够的分立；但为了真正做到公正，法院又必须了解行政活动，必须与行政有适度的接触，了解特定领域的行政所面对的社会现实、运作框架体系及其活动产生的整体性社会后果。”(30)美国的行政法官也是如此，从历史发展来看，其角色定位大约有三种模式：一是作为司法型的法律助手；二是作为行政机关中可行使申诉权的初始证据发现者；三是作为行政法院并因自己的专业受到尊重。(31)在这三种模式中，行政法官的独立性与专业性问题表现各不相同。

    第一种模式称为“司法法律助手模式”(Judicial Law Clerk Model)，是指行政法官与行政首长之间的关系如同法官与其司法型法律助手的关系一般，行政法官在行政决策过程中是建议者，而不是决定者。行政首长会尊重行政法官的事实发现，但并无法律规定他必须要信赖行政法官的判断。当然，行政法官的意见与法律助手的意见在运作时还是有重大区别的，即司法审查时行政法官的意见会成为记录的一部分。(32)通用相机公司案(Universal Camera Corporation v. NLRB)中，美国联邦最高法院维持了国家劳工关系委员会(NLRB)对听证审查官的拒绝，尽管听证官是从当事人那里获得到真实的证词。(33)在判决中，最高法院还认为将行政法官与行政机关之间的关系类比为专家(a special master，通常被法院任命来调查某项事件)与地区法院的关系是不正确的。基于《联邦民事诉讼规则》的规定，除非专家的证据明显错误，否则地区法院必须接受。(34)在此模式之下，行政首长居于首位而行政法官的角色是从属性的。许多州虽然使用了行政法官集中使用制度，但仍然适用该模式，集中使用制度只是对行政法官的独立性作出了机构性的保障，而不能保障决定本身的独立性。

    第二种模式又称为“申诉审查模式”(the Appellate Review Model)，此时行政法官的角色更加正式。在行政过程之中，行政法官是作为初始的决定作出者而存在的，而行政机关是作为上诉或申诉的角色对行政法官的决定进行修改甚至否定，如果不进入申诉阶段，那么行政法官的决定将是最终的。在许多行政机关的实践当中，行政法官的决定都具最终性。在此模式之下，复审法院对行政首长与行政法官之间不一致的采信取决于他们对事实、法律或政策问题的认识。行政机关有权创建政策与解释自己的组织法与行政规则，也会认可行政法官是事实发现的初始检查员，当然这种认可并未剥夺行政机关对行政法官事实问题的拒绝权，但法院在审查时会要求行政机关对拒绝行为作出解释。总之，在此模式之下，法院给予行政机关的尊重要强于给行政法官的尊重。相比法律助手模式，行政法官仍有较大的权力。因为在申诉审查模式之下，行政法官被视作为是行政机关决定作出程序的一部分。这一模式成为目前联邦采用的主要模式，对行政法官的集中使用也具有指导意义，因为由行政机关来雇用与管理行政法官，该行政机关就会正式考量行政法官的初始决定，结果行政法官会被视为决定作出程序中的重要环节。

    第三种模式称为“行政法院模式”(the Administrative Court Model)。此时，行政法官成为独立的决定作出者，就受到尊重的程度而言，行政法官要强于行政机关。行政机关无权推翻行政法官的决定，相反，两者之间的关系可以类比为美国联邦地区法院与美国联邦司法部长。但问题是当行政机关与行政法官就事实问题或者行政规章的解释发生不一致时，法院应该采信谁的意见呢？这取决于争议问题究竟涉及的是事实、法律还是政策问题。之所以也称该模式为混合型的模式，是因为美国在传统上并无行政法院制度，现实中运用情况是混合了行政机关、行政法院等机构的传统角色与功能，那么行政法官的作用应该是什么样的呢？美国的学者对此进行了认真的思考，并指出国会最初将裁决行为授权给非司法机关的意图就在于要利用这些机构的专业性，以不太正式或不太昂贵的方式实现纠纷解决，在规制与福利项目中实现决定的一致性、减少内部争议；而同时，之所以不设立行政法院，是想让行政机关控制行政裁决的政策形成，因此行政法院并不适合美国。不过这种模式仍然出现于美国州级实践之中，如前述路易斯安那州就规定行政法官作出的决定是最终性的，行政机关也无权推翻此决定。(35)如此的规定改变了美国人的传统观念，(36)而这正是行政法院模式的具体体现。行政法院模式实际上将规则制定与裁决的权力在行政机关与行政法官之间作出了重新的分配。行政机关的任务将主要是制定行政规则，以尽可能多的规则来限制行政法官在裁决中的裁量权。