摘 要：由地方议事协调机构通过规范性文件针对违法犯罪嫌疑人的家庭成员和近亲属设定连带责任存在多重违宪风险。在实体内容方面，相关惩戒措施违背了责任自负原则、破坏了基于人格独立的以互惠和对等为基本准则的家庭秩序。在决策主体方面，由地方议事协调机构设置惩戒措施违背了人民代表大会制度下国家权力运行的基本要求。在决策形式方面，由不具立法位阶的规范性文件设定一系列限制基本权利的惩戒措施构成实质行使立法权，明显违背了法律保留原则。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会的备案审查对于保障公民基本权利、维护宪法权威具有重要的现实意义。

关键词：家庭连带责任；责任自负；法律保留；职责法定；基本权利保障

近期，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（以下简称“全国人大常委会法工委”）2023年的备案审查工作情况报告（以下简称为《工作情况报告》）引发了社会广泛关注和热议。该报告中关于叫停地方全面禁止燃放烟花爆竹的内容一时成为舆论热点，甚至对证券市场都产生了一定的影响。公众和社会舆论对相关问题的广泛关注，在一定程度上说明，作为宪法实施制度重要一环的备案审查制度日益彰显其制度效能。

在《工作情况报告》所披露的诸多案例中，有关地方议事协调机构所发布的针对某类违法犯罪嫌疑人家庭成员及近亲属的惩戒措施被全国人大常委会法工委督促废止，同样引起媒体及学界的关注。这一做法也被作为2023年全国人大及其常委会加强和创新宪法实施的一个典型案例加以报告。《工作情况报告》提及了诸多违反宪法及法治原则的行为，一些地方议事机构发布的类似的惩戒措施及其代表的管理模式和思维在我国一些地方仍普遍存在，具有一定的代表性和典型意义，值得学界关注。本文拟就作为争议焦点的违法犯罪者家庭连带责任的合宪性展开分析，以求教于方家。

一、审查案例简要情况及其影响

为便于讨论，有必要将《工作情况报告》的基本情况加以介绍，并对基本概念进行界定。依循惯例，《工作情况报告》并未对本案例基础事实、审查过程、说理论证情况等予以详细披露，而仅仅归纳出争议行为的模式、公民建议对该行为的定性及其诉求、全国人大常委会法工委审查意见、简要理由及处理方案等。根据《工作情况报告》披露，系争惩戒措施由某“市辖区议事协调机构”以“通告”的形式设立，针对的则是“涉某类犯罪重点人员”。引发争议的惩戒措施是，对这些涉嫌犯罪人员的“配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制”。对此，由公民向全国人大常委会法工委提出的审查建议认为，“这样的限制措施实际上属于‘连坐’性质，应予停止执行”。经研究之后，全国人大常委会法工委形成如下审查意见：“任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则；有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于‘公民的基本权利和义务’规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神”。就处理方案而言，全国人大常委会法工委一方面与主管部门督促制定机关废止上述通告；另一方面，则“支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠，防止、避免出现类似情况，确保执法司法工作在法治轨道上规范推进”。通告并非全国人大常委会备案审查的法定对象，而是不具立法位阶的规范性文件，这在全国人大常委会备案审查年度工作报告中是少见的。当然，这也在一定程度上反映了“有件必备”的理念对备案审查实践的影响。严格地说，这样的审查实践更多体现的是全国人大常委会履行“监督宪法的实施”的职权，而非行使法规审查的职权。因此，从备案审查制度发展动向而言，本案所彰显的变化颇值得关注。但是，本文将更多聚焦案例所涉及争议的实体部分的合宪性分析。为便于讨论，本文将《工作情况报告》提及的争议的惩戒措施概括为“违法犯罪者家庭连带责任”，即相关国家机关为迫使违法者、犯罪嫌疑人及时归案，实现打击和惩治违法犯罪的目的，所采取的限制违法者及犯罪嫌疑人家庭成员及近亲属依法享有权利的各种措施。结合上述案例，本文认为，系争案件中议事协调机构的行为在决策主体、决定形式、决定实体内容等方面违反了包括责任自负原则、法律保留原则等诸多宪法原则。下文将逐一展开论证。

二、违反责任自负原则

1999年之后，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法，成为一项重要的宪法原则。同时，该条款“作为一个抽象的上位宪法原则，从中可以衍生出许多具体的、下位的法律原则”，从而对国家权力运行产生更为具体的规范功能，并发挥保障公民基本权利的作用。就其规范内涵而言，至少包括三个层次的要素。其一，是1999年宪法修正案之前就已存在于宪法文本之中的法治原则。这些原则包括：宪法至上、维护国家法制的统一和尊严、人人守法、违法必究、反对特权、法律面前人人平等、权利义务对等、权力受限、职权法定、责任制、人民法院依法独立行使审判权、审判公开、被告人有权获得辩护等规定。这些规定奠定了我国当代法治体系的基础，为后续法律和制度发展提供了最基本的规范标准，也为公民权利的保障提供了最基本的规范依据。其二，是1999年《宪法》修正之前通过其他法律所确定的法治原则。这些原则包括被三大诉讼法所共同确认的“以事实为根据、以法律为准绳”原则、1996年《刑事诉讼法》修正所确立的无罪推定原则、1996年制定《行政处罚法》所规定的正当程序原则、1997年修订《刑法》所确立的罪刑法定原则和罪责刑相适应原则等。前述重要的法治原则既成为宪法中法治原则的规范来源，也被后者所吸收而成为其有机组成部分。其三，是1999年《宪法》修正之后新发展出的法治原则。例如，2000年《立法法》所确立的依宪立法和法律保留原则、《行政许可法》和《就业促进法》等所确立的非歧视原则、《政府信息公开条例》所规定的信息公开原则、《行政强制法》所确立的比例原则等。这些立法都是依据宪法制定且经过合宪性论证，应属于宪法框架下法治原则的统摄范围。

除了上述这些原则之外，责任自负无疑是一个重要的法治原则，其不仅得到《宪法》的确认，而且业已成为设置法律责任制度所应遵循的主要原则。事实上，早在现行宪法制定之前，作为改革开放总设计师的邓小平同志就多次强调个体责任的重要性。他将个体解放与责任自负视为不可分割的一体两面，并将两者纳入整个社会民主化与法制化的议事日程。他主张，“民主是解放思想的重要条件”，因此倡导发扬经济民主。除了扩大企业的自主权外，还要“切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责任、想办法，而且一定要使每个工人农民都对生产负责任、想办法。”尽管此处更多是从积极参与决策层面强调责任意识，但归责意义上的责任自负理应是生产生活民主化、个体独立性提高的题中之义。现行宪法进而从多个侧面确认了责任自负的原则。（1）宪法确立了行为归责的原则。《宪法》第5条第4款规定，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。违法责任的承担基于违法行为，而违法行为是完全可以归结、追溯到做出该行为的主体的。因此，行为归责事实上意味着责任自负。（2）宪法强调，国家惩治犯罪活动所针对的对象是犯罪主体。《宪法》第28条规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”。换言之，只有犯罪分子，而非其他主体，才是刑罚的适用对象。（3）宪法规定，作为基本权利主体的公民，同时是承担基本义务的主体。纳税、服兵役等基本义务均由公民个体承担。义务承担的个体指向也可以进一步推导出责任自负的原则。此外，权利受限原则也意味着，一旦权利行使超出宪法、法律所允许的界限，并损及其他合法利益，权利主体因此也要承担相应责任。责任自负原则也普遍被贯彻在每一个部门法领域。例如，罪责自负原则早已成为《刑法》的一项基本原则。有学者指出，责任主义意味着“行为人只能对自己的行为及其结果承担责任，或者说，只能就行为人实施的个人行为对行为人进行非难；而不能对与自己无关的他人行为承担责任”。在刑事领域，实行个人责任既是“正视人性的结果”，也是“正义的要求”“限制刑罚的要求”。在行政法领域，尽管仍存在主观归责与客观归责之争，但以行政相对人个体为责任主体早已成为不证自明的共识。此种共识是如此普遍和牢固，以至于在有关行政法原则的著述中都不需要对其单独展开讨论和强调。

根据责任自负的原则，电信网络诈骗法律责任应由具体实施此类行为的公民承担。除非包括近亲属在内的其他人在诈骗活动中发挥了一定的作用，否则不能仅仅因为其与违法犯罪行为人存在亲属关系等身份关系而使其承担不应承担的法律责任，或者克减其依法应享有的权利。近亲属或家庭成员如果共同参与违法犯罪，或者为违法犯罪者提供便利、帮助等，理应承担相应法律责任。但这种责任并非基于家庭成员身份，而是基于其行为，其行为与其他共同参与违法犯罪者并不存在本质区别。如果从事电信网络诈骗的是未成年人，那么作为其监护人的父母等家庭成员，也仅依法承担训诫、制止、管教等责任。

从“通告”及类似规范性文件内容来看，尽管其试图通过对近亲属实施惩戒威慑涉嫌从事违法犯罪活动的主体，但客观上这些惩戒措施首先是由并未实施违法犯罪行为的近亲属承担的。惩戒措施的实施并不以惩戒对象实施违法犯罪行为作为前提；“通告”制定主体也未提供确凿的证据证明惩戒对象曾经实施了违法犯罪行为。例如，Q区惩戒措施实施的前提是“凡是滞留缅北、金三角、柬埔寨、阿联酋等境外地区拒不申报返乡或非法出境的人员，归国前未主动向我区公安机关报备的，归国后又不主动投案自首的”，惩戒措施则包括子女不得就读城区学校、直系亲属考录公务员函询调查原则上不予通过、直系亲属暂停新批宅基地等。在上述规则中，行为模式和法律责任出现了明显的错位和断裂。行为模式的主体和法律责任承担主体并非统一，是典型的张冠李戴。但是，规则并未明确家庭成员及直系亲属必须“代人受过”的理由。换言之，两者之间缺乏起码的因果关系链接，违背了责任自负的原则。这反映了规范性文件制定机关对法治常识的漠视和权力行使的恣意性。如果此种做法得不到及时纠正，那么责任边界将被任意扩张，普通公民也将始终处于不安和惶恐之中。

三、冲击宪定家庭秩序

本案也触及家庭制度这一重要宪法制度。“通告”所设置的惩戒性措施对宪法所保护的家庭制度构成侵害。对此，我们需要在明确宪法家庭制度规范内涵的基础上对相关惩戒性措施展开评价。就我国宪法框架下家庭制度的内涵，学界存在不同的理解。有学者认为，家庭制度的核心是“弱势家庭成员的特别保护原则”。该观点聚焦于《宪法》第49条，该条认为宪法之所以对母亲、儿童、老人、妇女进行特别保护，主要是因为这些主体在家庭生活中处于弱势。“为了保护弱势群体，可以为其设定国家保护义务；同时为了保护弱势群体，可以对相对的强势群体施加更多的义务。”也有学者不拘泥于宪法条文尤其是第49条，而是从家庭制度的应然构成角度强调宪法保护的规范要素。按此观点，家庭权的宪法保障包括“组建家庭的权利”“维持家庭存续的权利”“维护家庭和谐的权利”“维持家庭成员亲属关系的权利”四个层面。这种逻辑演绎尽管符合家庭制度的应然状况及价值取向、也颇具合理性，但也忽视了我国宪法有关家庭制度的其他规范。因此，在回归宪法规范内容基础上探究其内涵及特征是必要的。在我国现行宪法框架下，公民基本权利、义务条款与“总纲”中的国策条款具有相辅相成的紧密联系。彭真同志曾指出，“关于公民的基本权利和义务的规定，是‘总纲’关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利。”这种关系也鲜明体现在家庭制度以及与家庭密切相关的基本权利、义务条款中。现行宪法文本中共有五处出现“家庭”，且都在第一章“总纲”和第二章“公民的基本权利和义务”中。其中，“总纲”中出现两次，涉及农村集体经济制度，即家庭联产承包责任制以及劳动者经营家庭副业的权利。虽然出现在“总纲”，属于典型的国策条款，但其实质内涵却与公民财产权密切相关。在第二章“公民的基本权利和义务”中，“家庭”有两次是作为平等权实现的条件或背景被强调的。其中，“家庭出身”被作为公民平等享有选举权、被选举权的否定性背景；而“家庭生活”则被作为男女平等的肯定性背景。《宪法》第49条第1款则属于综合性、概括性条款，规定包括“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。显然，“家庭”和“婚姻”一样，是作为制度受到国家的保护；而“母亲”和“儿童”更多是作为主体被保护。因此，该条款尽管出现在第二章，但也明显具有国策条款的特征。

在上述五个条款中，只有选举权、被选举权条款是从外部视角对家庭制度进行规范，而其他条款都是从内部视角对家庭进行规范。后者是宪法框架下家庭制度规范的主流，其重点是对家庭成员之间法律关系的界定。在这一层面，成员关系分别是从集体和个体两个维度进行规范的。家庭联产承包责任制是从集体维度明确家庭成员共同享有承包土地、从事农业生产以及经营家庭副业的权利。家庭生活中的男女平等、夫妻实行计划生育义务、父母与子女之间生存照顾等，则都是从个体维度界定家庭成员间的关系。

值得注意的是，当宪法从个体维度界定家庭成员间的关系时，特别强调成员之间权利义务的对等性和互惠性。家庭生活中的男女平等、夫妻实行计划生育义务，更侧重共时性的权利义务对等性，具有即时对价的特征。而父母与子女之间相互承担的生存照顾等义务则侧重历时性的权利义务对等性，颇具事后补偿和代际平等的意味。同时，宪法规范中并不存在家庭成员只享有权利、不承担义务或者只承担义务、不享有权利的情形。对等性的前提在于，承认家庭成员作为个体的人格独立和相互地位的平等。对等性规范要义在于，防止家庭成员权利义务失衡。这与我国传统法律中基于家庭身份和伦理纲常所构建起的男女、尊卑、长幼有别、权利义务悬殊的家庭制度存在本质的区别。以对等性为基础所构建的家庭成员关系既尊重个体人格独立，又强调成员之间的扶助义务，对构建和谐的家庭关系具有重要的助推和促进作用。这也应当成为立法机关等国家机关调整家庭关系、保护和发展家庭制度所应遵循的准则。对此有学者指出，“遵循国家保护婚姻家庭的宪法原则，任何妨碍公民正当行使婚姻家庭权利或有可能侵害他人此项权利的行为都必须予以取缔”。

从“通告”及类似规范性文件内容来看，作为惩戒的对象包括，违法犯罪嫌疑人的配偶、父母、子女、直系亲属、其他“相关联人员”、所在工作单位、所在村（居）委会以及所在村（居）委会党支部书记、主任等，其中家庭成员及直系亲属无疑是主要的惩戒对象。从所设置的惩戒性措施来看，近亲属单方面因家庭成员涉嫌从事电信网络诈骗违法犯罪行为而承担不利后果或者法外义务。“通告”制定主体试图通过剥夺或限制近亲属的相关合法权益实现两个重要目的，即惩罚因电信网络诈骗而“受益”的近亲属、迫使近亲属积极劝返从事电信网络诈骗的家庭成员归案。其背后的基础逻辑是，家庭成员之间尤其是近亲属之间由于身份关系而必须彼此为对方的行为承担无限责任——一种既忽略原因行为也缺乏对等性的、宽泛的、概括性的团体责任。此种责任设计从根本上否定了作为宪法家庭制度根基的人格独立、地位平等、对等互惠等原则。同时，这种团体责任也是违背人性的，并会对和谐的家庭关系造成极大的损害和破坏。诚如学者指出的，“因为团体责任，实际上是对犯罪人的亲属、乡邻、友人、周围人追究刑事责任，使得有责者害怕法律，无责者害怕命运；它不仅使人们无时不生活在恐惧之中，还使人们远离父母、近亲、朋友”。在确有实据的情况下，家庭成员或近亲属也仅负有劝阻亲人不再从事犯罪活动、及时投案自首的道德义务。同时，家庭成员或近亲属还承担着不为亲人从事犯罪活动提供便利和帮助（包括窝藏、包庇）的法定义务。但是，家庭成员或近亲属并不承担阻止亲人继续从事犯罪活动的法定义务。此种义务也明显超出了一般公民的能力范围，实属强人所难。对于因胁迫等原因被动或被迫参与电信网络诈骗公民的近亲属而言，相关惩戒措施事实上还构成了二次伤害与惩罚。亲人长期失踪、生死安危未明，本就已经使家庭成员与近亲属承受极大的情感压力与精神负担。在与境外亲人无法取得联系或者即使取得联系也无法帮助他们脱离困境的情况下，家庭成员或近亲属因境外亲人继续从事违法犯罪活动而承担了一系列责任，这种无辜担责受罚的经历很可能将破坏家庭成员之间的情感纽带，并对家庭凝聚力产生长期的不利影响。此前，全国人大常委会法工委在有关地方性法规强制亲子鉴定的审查中就曾强调家庭和谐的宪法意义，明确指出，“亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施”。这是对“家庭受国家保护”这一宪法原则的具体阐释。同理，本案涉及的惩戒措施也显然违背了这一宪法原则。此外，相关惩戒措施也打破了家庭与国家、政府之间的界限，使家庭成员承担起本应由政府承担的纠正违法、打击犯罪的职能。现行宪法规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”。惩罚电信网络诈骗等违法犯罪活动是政府理应履行的职责。即便跨境违法犯罪活动在侦破方面面临诸多困难和挑战，相关政府部门也不应违反宪法原则将其职责部分地转嫁给涉嫌违法犯罪者的家人和近亲属。让家庭承担本应由政府承担的责任，同样违背了“家庭受国家保护”的宪法原则。

四、决策主体存在瑕疵

基本权利是我国宪法为全体公民所提供的最为基础的、必要的保障。国家通过规范国家权力、实施基本国策，保障基本权利得到应有且日益完善的保障。保障公民人身自由不受侵犯，必须确保逮捕决定和执行行为严格遵守宪法和相关法律的规定。为确保公民住宅不受侵犯，相关国家机关的搜查行为也必须符合宪法、法律的要求。劳动权的保障，不仅需要国家机关对就业歧视等行为进行及时有效干预，而且需要国家通过制定和实施合理的经济政策，为社会创造更多就业机会。当然，基本权利并非不受任何限制。有些基本权利的限制是由宪法明文规定的。首先，宪法设定了权利受限的一般条款。《宪法》第51条规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”其次，宪法对基本权利设定了一些具体的限制规定。例如，选举权和被选举权行使的年龄限制、宗教信仰自由的边界、通信自由和通信秘密的例外限制、行使批评、建议、申诉、控告、检举权利者不得诬告陷害他人，等等。有些基本权利的限制条件是由宪法授权法律规定的。例如，《国家赔偿法》不仅将公民“依照法律规定取得赔偿的权利”加以具体化，而且在具体化过程中可对行使该权利设定实体和程序上的条件。在此基础上，权力机关、行政机关、监察机关、审判机关和检察机关等国家机关得以根据宪法和法律规定，具体决定或实施对基本权利的限制。例如，当出现甲类传染病，国务院或者省级人民政府可以决定对疫区实施封锁，从而限制公民的行动自由及迁徙自由。人民法院通过对犯有帮助恐怖活动罪的人判处剥夺政治权利，从而限制其选举权和被选举权。公安机关将醉酒且对他人人身安全构成威胁的人约束至酒醒，从而暂时限制其人身自由。但是，无论如何，对基本权利的限制只能由国家机关依法实施。在我国宪法框架下，国家权力首要的功能在于保障公民基本权利，这是人民主权原则的应有之义。同时，为了保障公共利益和公民的其他权利，国家机关可以根据宪法和法律的规定对基本权利加以适当限制。除此之外，其他主体无权限制或剥夺公民的基本权利。否则，宪法的权威性和规范力将不复存在，社会也将堕入由实力安排秩序的丛林法则的控制。对基本权利可能构成影响的其他社会权力或公共权力，是国家权力监督和控制的对象，而不能与国家权力等而视之、获得直接限制基本权利的合法性。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是国家权力的唯一制度载体和来源。宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。彭真同志曾经指出，“这是我国国家制度的核心内容和根本准则”。由此可见，各级人民代表大会是产生国家权力的唯一的、具有排他性的组织。除此之外，其他组织、机构无法派生出国家权力。任何国家权力唯有经由人民代表大会才具有合宪性与正当性。首先，国家权力在整体上受到人民主权原则的约束。人民经由选举产生各级人民代表大会，使后者具有稳固的民主正当性。同时，基于这一权力授受关系，人民得以通过定期选举、对其成员行使罢免权等监督人民代表大会，人民代表大会“对人民负责，受人民监督”。其次，其他国家机关受产生它的人民代表大会的监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，无不受到来自人民代表大会的监督，包括人事任免、工作监督、法律监督等。再次，经由宪法法律所创设的其他监督制度，应确保其他国家机关规范行使权力。通过行政诉讼制度发挥审判权对于行政权运行的监督，从而保障公民合法权益。通过人民检察院的法律监督，确保法院依法裁判。通过监察权的运行，确保国家机关工作人员廉政用权。最后，问责及国家赔偿制度的设立，确保受到国家权力侵害的公民、法人、其他组织得到必要的救济和补偿。完善的监督与问责机制可以确保国家权力的运行不偏离宪法法律的约束。在这种情况下，当国家权力基于公共利益对公民的基本权利进行限制时，不能脱离法律的控制。

上述宪法原则早已被全国人大常委会法工委在个案处理中加以阐发。例如，1986年，中国石化齐鲁石化公司拟设人民法庭，且庭长、副庭长和审判员已提请公司所在地人大常委会任命，此举引起争议。全国人大常委会法工委在答复中明确指出，人民法庭是基层人民法院的组成部分，企业无权自设法庭。换言之，审判权作为一种国家权力，必须由人民代表大会之下的审判机关行使。同样，作为基层群众性自治组织的村民委员会、居民委员会不能行使国家权力，依据也是上述宪法原则。议事协调机构如果并非由人民代表大会产生，后者也难以对其发挥监督作用。从“通告”和类似个案来看，不少地方惩戒措施的制定主体是议事协调结构、内设机构，如“Q区打击治理电信网络新型违法犯罪专项工作领导小组”“X区打击治理电信网络新型违法犯罪工作联席会议办公室”“L区打击治理电信网络新型违法犯罪工作联席会议办公室”“中共某某县委办公室、某某县人民政府办公室”，等等。这些议事协调机构通常直接面向公众发布由其制定的行为规范和责任规范，旨在直接约束公众。这些规范性文件的制定过程缺乏透明度、民主性和必要的监督。此类惩戒性规范性文件，通常是由议事协调机构通过内部决策程序制定的，缺乏人大立法程序中“提案—审议—表决”多阶段的淘汰筛选机制，更不存在像统一审议那样的合法性审查程序。此类规范性文件的制定过程中也缺乏立法中普遍实行的公众意见征求程序，没有充分听取公众，尤其是利益相关者的意见。

目前，行政机关内部设立的议事协调机构已有立法加以规范。《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》这两部行政法规分别对中央人民政府及地方各级人民政府内的议事协调机构设立、组织、职权等作出具体规定。就功能定位而言，议事协调机构被设定为行政体系内部从事跨部门协调的组织，原则上不能直接对外行使行政权。国务院议事协调机构“承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务”，经其议定的事项需“经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理”。即便“在特殊或者紧急的情况下”“国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施”，也需要“经国务院同意”。无论是原则要求议事协调机构的决策由国务院有关机构负责实施，还是要求特殊情况下由议事协调机构规定的临时性行政管理措施须经国务院同意，都是确保议事协调机构的决策为职权法定原则所约束，并设置有对应的监督问责机制。地方人民政府内设议事协调机构则应受到更为严格的限制。（1）其设立应以必要为原则。地方政府设立议事协调机构“应当严格控制”。凡是可以由现有行政机构完成或者可由现有行政机构间协调完成行政任务的，“不另设议事协调机构”。（2）临时设立的议事协调机构，“应当明确规定其撤销的条件和期限”。（3）地方人民政府的议事协调机构不能独立对外行使职权。一方面，议事协调机构决策的执行，“由有关的行政机构承担”。另一方面，地方政府议事协调机构并未被赋予在特殊或紧急情况下制定临时性行政管理措施的权力。从各地实践情况来看，制定涉嫌电信网络诈骗人员及其近亲属惩戒措施的议事协调机构大都属于临时性机构。此种机构的设立并未经过当地人民代表大会或其常务委员会讨论决定，其职责、权限既不明确，也缺乏法律依据，不符合职权法定的原则。由于其并非国家机关，因此难以被纳入专题询问、质询、特定问题调查等人大监督体系，也极易脱离如行政诉讼制度等其他监督机制的约束。同时，作为临时性组织，议事协调机构的设立程序不透明、存续期限不确定，给权利受侵害主体问责维权造成难以克服的障碍。此外，议事协调机构通常缺乏专门的预算，这也使其缺乏应有的赔偿能力。个别议事协调机构虽然由地方人民政府所设立，但其撤销的条件和期限不明确，更不为公众所知悉。在缺乏法律、法规等明确授权的情况下，议事协调机构是不能直接行使国家权力的，更不能直接限制公民的基本权利。议事协调机构可以通过提出建议等方式参与相关国家机关的决策。但是，这些决策要对外发生效力，约束公民、法人、其他组织，原则上须由相关国家机关通过法定程序加以外部化。缺乏这样的转介机制，议事协调机构的“决定”不应成为执行依据，也不应为公民创设权利、义务。

五、违反法律保留原则

纵使“通告”的制定主体是国家机关，其能否通过此种方式设定系争惩戒性措施？就规范的形式而言，“通告”是不具立法位阶的规范性文件。从其内容观察，“通告”针对涉嫌从事电信诈骗的犯罪分子及其近亲属设置了一系列惩戒措施，但这些措施构成了对相关公民受教育权、就业权等基本权利的限制。实践中，不少地方通过规范性文件设置类似的惩戒措施。针对公民受教育权的惩戒措施包括，限制涉案人员子女就读私立学校、禁止涉案人员子女就读特定区域公立中小学、从就读的学校迁出子女学籍。针对劳动就业权的限制措施，主要是通过对涉案人员子女严格政审间接影响其考录公务员、考聘事业单位的机会。影响社会福利的限制措施，主要包括暂停涉案人员配偶、父母、子女享受大病保险补助政策和医保财政补贴，公职人员子女、配偶参与电信诈骗，取消其一定期限内奖金绩效等。涉及公民财产权的措施，如对直系亲属暂停新批宅基地、限制近亲属获得金融服务的权利（如严控其直系亲属非柜面和柜面业务交易金额、暂停银行贷款业务）。影响人格尊严的惩戒措施，主要包括将涉案人员在近亲属微信群进行曝光、在直系亲属住所喷涂打击电信网络诈骗犯罪永久标志。影响与迁徙自由、居住权相关的人身自由的惩戒措施，如将与境外涉诈重点人员相关联的人员的户籍强制性迁出通过使用赃款购买房产所在地。这些规范性文件针对的是不特定的对象，成为事实上的执法依据，并且可以反复适用，其在功能上又发挥着类似立法的作用。因此，本案也提出了另一个问题，即不具立法位阶的规范性文件，能否针对公民基本权利设置各种限定条件。从审查结论来看，答案是否定的。下文也将借助审查主体的视角对此展开论证。

基本权利是宪法所确认和致力于保障的，我国公民所享有的最基本、最重要的权利。它是人民主权原则的具体体现。现行宪法一改此前三部宪法文本体例安排，将基本权利调整至国家机构之前，充分彰显了“一切权力属于人民”的价值导向和原则定位。基本权利与国家权力之间具有多重的关系。人民主权原则为国家权力行使设定了目的和边界。一方面，国家权力要为人民服务，充分实现和保障公民的各项基本权利。另一方面，基本权利是衡量和判断国家权力行使是否符合宪法的重要标准，后者不能任意限制前者的实现。为了充分保障基本权利，首先要确保立法权的规范行使。如果立法权能够轻易改变宪法对于基本权利的界定，那么，基本权利与其他权利便无法区分，宪法的最高法律效力就无法得到保障。因此，宪法所确立的法治原则，首先应当得到立法机关遵守，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。从最大限度保障基本权利的角度出发，确立宪法保留的原则至关重要。换言之，基本权利条款将对所有的立法权，包括法律的制定权构成约束。除非宪法明确允许法律对基本权利加以具体改变，或者明确允许法律对基本权利加以限制，否则，即使全国人大及其常委会也无权通过立法对公民的基本权利加以克减。这是两个机关立法时做出“根据宪法，制定本法”的宣示，也是“在立法修法的事前、事中、事后开展全过程、常态化的合宪性审查”的法理基础。作为最高国家权力机关的全国人民代表大会固然有权调整基本权利的具体设定，但应通过修改宪法加以实现，而不能仅仅通过制定法律进行调整。这也是全国人大职权行使受到“应当由”这一价值判断约束的题中之义。正是基于上述法理，全国人大常委会法工委曾在询问答复中认为，《民事诉讼法》中“人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝”的规定，不能作为法院要求电信公司向其提供案件当事人通信资料的法律依据，因为如此解释将与《宪法》第40条有关公民通信自由、通信秘密的规定产生明显的冲突。同理，全国人大常委会先后通过法规审查程序废止了其所批准的有关劳动教养法律规定的决定以及《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中有关收容教育制度的部分内容。这些自我审查、自我监督的实践都是为了更好地保障公民的人身自由。如前所述，现行宪法并未将宪法保留原则绝对化，而是允许全国人大及其常委会通过立法塑造形成某些基本权利，或者通过法律对某些基本权利加以适当限制。一些基本权利需要通过立法完成具体化。例如，公民“有依照法律规定取得赔偿的权利”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。又如，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。法律还可以直接或者间接地限制公民基本权利的行使。直接限制，是在宪法条文中明确允许通过法律调整基本权利的享有主体范围或者行使条件。例如，“依照法律被剥夺政治权利的人”不能享有选举权和被选举权。又如，公民的私有财产权受制于依法律设定的征收或征用的影响。间接限制，则是由宪法规定的其他制度所推导出的限制条件。例如，宪法《总纲》规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”。由此可以推断，《刑法》所设置的各种自由刑是国家维护社会秩序所必须。因此，此类刑罚不能被理解为与宪法有关公民人身自由的规定相抵触。

除了宪法文本之外，能否进一步拓宽基本权利的法律保留范围是值得讨论的。因为如果毫无保留地将基本权利的具体形成权交给法律或者由法律增设基本权利行使的条件和限制，将会影响基本权利的实现程度，甚至可能导致基本权利与非基本权利界限不清、区别不再。《立法法》中涉及基本权利的法律保留事项，都具有明确的宪法文本依据。“犯罪与刑罚”实行法律保留的依据是《宪法》第28条“国家维护社会秩序”“惩办和改造犯罪分子”的规定；“对公民政治权利的剥夺”实行法律保留的依据是《宪法》第34条；“限制人身自由的强制措施和处罚”实行法律保留的依据是《宪法》第37条第3项；“对非国有财产的征收、征用”实行法律保留的依据则是《宪法》第13条第3款。立法者强调，通过《立法法》“确定全国人大及其常委会的专属立法权必须有利于直接和充分地反映人民的意愿，保护人民的权利”，这也是民主原则的一种体现。正是由于法律保留原则的存在，《立法法》对我国立法体系中效力等级最低的立法——规章的创制权限设定了若干明确的限制条件。（1）规章的主要功能被限定在执行法律、法规等上位法。具体而言，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。地方政府规章所调整的是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”，或者“本行政区域的具体行政管理事项”。（2）无论是部门规章，还是地方政府规章，其对公民权利义务的潜在影响均受到严格的限制。没有明确的上位法依据，两种规章均“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。同样，《行政处罚法》也为规章设定行政处罚作出两方面限制。（1）规章原则上仅能在上位法设定的行政处罚“行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。（2）在上位法缺位的情况下，部门规章和地方政府规章均只能设定以下三类行政处罚，即警告、通报批评或者一定数额罚款。《行政强制法》则完全阻却了规章进行类似创制的可能性。根据该法规定，行政强制措施只能由法律、法规创设；而行政强制执行则实行严格的法律保留，连行政法规都无权创设。规章的创制权限尚且受到如此严格的限制，更遑论并不具有立法位阶的规范性文件。2018年，全国人大常委会法工委曾针对此类规范性文件开展过审查，并明确否定其具有处罚规则创制的功能。全国人大常委会法工委认为，某省司法厅所制定的《关于“四大类”外司法鉴定事项管理有关问题的通知》在全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》所规定的需要进行登记的法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料鉴定等“四大类”鉴定事项之外增设需要进行登记的鉴定业务，“存在有法不依、执法不严、违法不究的情况，与上位法规定不一致，依法应予纠正”。与前段某省司法厅有关司法鉴定引发的争议中《关于“四大类”外司法鉴定事项管理有关问题的通知》相比，本文所评论的家属连带责任的案件中“通告”以及其他类似的规范性文件可谓有过之而无不及。后者并非仅仅增设法外义务，而是普遍突破法律保留原则，设置一系列严重影响公民财产权、受教育权、劳动就业权、人格尊严等基本权利的惩戒措施。如果此类规范性文件广泛存在，法律保留原则便丧失其作为一道基本权利防火墙的保护功能。值得强调的是，类似做法在实践中广泛存在，且不限于打击电信网络诈骗违法犯罪领域。例如，近些年，各地通过不具立法位阶的规范性文件设置了大量的失信惩戒措施，其中包括不少突破法律保留原则、侵犯公民基本权利的规定。全国人大常委会法工委也已对失信惩戒制度开展过专项审查，并对其中失范之处提出了法治化的审查意见。凡此种种表明，一些国家机关及其工作人员对立法、立法权的认知与依法治国的基本要求仍然存在很大差距。这种认知缺陷往往导致立法与非立法规范之间的应有界限被打破。在实践中，“红头文件”立法化现象仍然屡禁不止。由此可见，全国人大常委会法工委就本案所开展的审查及其所形成的审查结论在重申法律保留原则、保障公民基本权利、维护宪法权威方面都具有极其重要的现实意义。

六、结语

地方议事协调机构针对电信网络诈骗违法犯罪嫌疑人家庭成员及近亲属所制定的惩戒措施，不仅无法有效遏制电信网络诈骗，而且严重破坏法治原则、侵犯公民基本权利，也与宪法相违背。这种应对措施反映了基层治理中长期存在的重结果、轻法治的观念及行为惯性，与“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标背道而驰。全国人大常委会法工委对上述措施开展合宪性、合法性审查，可谓及时纠偏、拨乱反正。