摘要：党的二十大确定了我国2035年的总体发展目标，其中包括“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。纵向治理是国家治理的重要层面。在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性，既是我国宪法划分央地国家机构职权的基本原则，也是我国国家纵向治理体系的独特优势。至2022年3月，《地方组织法》经历了六次修改，未来的国家纵向治理现代化必须继续借助立法健全充分发挥中央和地方两个积极性的制度体系。宪法地方制度条款的立法实施具有多种类型，其中蕴含着宪法与法律的互动关系。强化两个积极性宪法释义的适应性，充分发挥立法的制度形成功能，并推进相关的宪法审查，有助于铸牢国家纵向治理现代化的法治工程，实现党的二十大确定的国家总体发展目标。
关键词： 国家治理 宪法实施 央地关系 两个积极性 《地方组织法》
一、国家纵向治理现代化对宪法理论的挑战
党的二十大确定了我国到2035年的总体发展目标，其中包括“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理包括横向和纵向两个方面，其中，国家纵向治理毫无疑问具有特别的分量和难度，这是由我国作为超大国家的治理体量所决定的。如学者所言：“面对人类历史上前所未有的人口规模和社会变革，由于国家治理任务的极度复杂性、高度分散性、地方差异性和历史延伸性，我国国家治理结构意义上的纵向分权是一个比横向分权更为重要和紧迫的问题。”然而，从法学角度对国家纵向治理现代化的研究在总体上一直较为薄弱，这种状况与国家纵向治理的重要程度是不相匹配的，也无法满足不断推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。
就国家纵向治理而言，我国宪法最为突出的特点在于其所构建的中央和地方两个积极性的制度体系。现行《宪法》第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一原则在诸多相关的宪制性法律中得到进一步的制度展开。不仅如此，央地两个积极性原则近年还得到法律的重复宣示和强调。2022年3月11日，十三届全国人大五次会议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），新增一条作为第五条，规定：“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施。”这表明，立法机关已经充分意识到两个积极性原则是中国特色国家纵向治理体系的特点和优势，并且有意对此作出强调。但是，《地方组织法》所表述的两个积极性原则与《宪法》中的措辞并不完全一致，由此，应当如何理解《宪法》和《地方组织法》相关条款的内涵及其相互关系？
在前述问题的延长线上，还存在一系列根本的理论问题。传统理论通常认为宪法建章立制，而组织法则负责予以细化和落实，然而，在我国国家纵向治理不断演进的法律实践中，《宪法》与《地方组织法》等法律的关系形态并非如预想的那样简单。如有学者敏锐地注意到：“现行宪法对于处理中央与地方关系以及上下级政府之间的关系提出了一系列的原则和规则……但是，在一些重要的领域，中央与地方政府的职权边界仍然处于相当模糊的状态。例如，在财政权和立法权的分配上宪法文本就保持了不应有的沉默。这两个领域分权方案的制度化也主要是通过立法完成的。”在2015年地方立法主体扩容中，立法权被一次性赋予全部设区的市（以及四个不设区的地级市），其堪称对央地关系和地方制度的一次重大调整，但这一重大调整却是通过修改《立法法》作出的。虽然《地方组织法》当年就作出了对应性修改，但直到2018年3月，全国人大才通过修宪最终确认地方立法扩容的成果。可见，法律与宪法之间至少在国家纵向治理领域而言远非狭义上实施与被实施的关系，这种关系形态需要在学理上进行深入的研究。
宪法理论不仅需要有效诠释国家纵向治理不断演进的法律实践，更有必要通过规范建构为国家纵向治理现代化提供学理支撑。党中央自十九届四中全会特别是二十大以来，不断突出中国特色国家治理的制度优势，并在此基础上着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，将我国的制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。在法治轨道上不断实现国家治理现代化，必须坚持和巩固我国国家制度和国家治理体系的长处和优势。因此，有效总结我国国家纵向治理体系的独特机制及其优势是一个极为重要的理论课题。党的十九届四中全会全面总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，其中包括“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”，因此，未来的相关法律制度完善也必须“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。本文尝试结合宪法和立法的关系，通过阐释国家纵向治理体系的规范要求，为健全充分发挥央地两个积极性的体制机制提供初步思考，不当之处在所难免，恳请方家批评指正。
二、国家纵向治理现代化的规范需求与回应
现代化的国家纵向治理体系表现出普遍的在地化、较强的变动性和治理的平等化等一系列特点。宪法和法律在为国家纵向治理提供法治依托的同时，也必须适应国家治理的特殊需要，并通过相互配合来保证央地两个积极性得到充分发挥。
（一）国家纵向治理现代化的规范需求
国家纵向治理体系作为一种制度集成必须采取规范的形式，其不断现代化的过程也必须具有稳固的规范基础。但是，由于纵向治理关系具有不同于横向关系的特殊性，因此，国家纵向治理现代化的规范需求也具有自身的特点，主要体现在以下三个方面：
首先，国家纵向治理体系及其现代化必须满足在地化的要求。国家纵向治理之所以具有比横向治理更高的难度和复杂性，其原因就在于，不同地域空间通常具有差异性和多样性的治理要求，因此，“地方治理的第一原则应是‘在地化（localization）原则’”。如果要在整个国家的空间范围内实现全面的有效治理，那么，国家纵向治理体系本身必须在空间布局上进行具体而有效的调适。如何满足地方特别是基层治理的需要，如何符合纵向治理在地化的规律，是国家纵向治理现代化中最突出的问题。在这种背景下，为了实现纵向治理的有效性，各国宪法除普遍性地走向权力下放和地方分权以外，还通过辅助性原则等提高地方的治理能力。1985年《欧洲地方自治宪章》和2000年英国《地方政府法》等都允许地方自行选择其政权组织结构甚至包括“DIY”式的地方政府，从而“适应地方需要和确保有效管理”。国家纵向治理的不断调整也体现为规范基础上的变化，宪法必须不断对法律进行赋能，从而使法律能够及时对纵向治理实践提供在地化的制度供给。
其次，国家纵向治理体系及其现代化具有较强的变动性。在宪法所构造的国家治理制度中，通常横向的国家治理结构较为稳定，尽管其制度细节会在不断现代化的过程中发生演变，但其基本模式在总体上是相对稳定不变的。然而，这种预期的稳定性在纵向治理方面却很难得到维持，因为纵向治理必须通过在地化来维持其有效性，而这意味着制度供给必须随时调整，从而适应治理末端不断变化着的实际需要。例如，法国现行的1958年《宪法》采取了单一制国家结构形式，但其通过不断制定和修改相应的组织法，实现了从传统中央集权单一制到权力下放单一制并最终到地方自治单一制的转变，“公共行动场域转移到地方，地方治理多元化趋势日显”。其转变的内容既包括地方层级和机构的变化，也涉及中央与各类地方之间权力关系的调整。当组织法的这些调整实现量变时，宪法则通过修改实现纵向治理内涵的质变。
再次，国家纵向治理体系及其现代化逐渐走向以合作和协商为价值内涵的规范结构。正是由于国家纵向治理必须尊重在地化的基本规律，传统上中央与地方之间的“命令-服从”模式几乎丧失了存在土壤。比如，法国现行的1958年《宪法》在第72条第5款明确否定了国家对不同地方以及不同层级地方之间的隶属关系，其相互间的法律关系以平等原则为基础；不同地方之间如果为履行其职责所必要，可以通过协作来开展共同行动，或者组成公法上的联合体。现代化的国家纵向治理体系采取央地合作与协商的互动模式，“从宪法层面确立地方作为具有独立事务权的法人团体”。央地的协作和互动不仅可以在根本上防止中央的指令脱离地方实际，而且极大地促进了国家与地方之间以及地方相互之间的合作与互助。从治理的基本理念来看，国家治理本身就强调央地的互动，央地治理“可以是自上而下的，但更多的是平行的”。因此，以合作和协商为价值内涵的规范结构在根本上契合了国家治理的内涵。
（二）国家纵向治理现代化的法治依托
过去七十多年来，我国国家纵向治理在不断现代化的过程中逐渐形成了必须以法治化为依托的基本共识。“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”习近平法治思想的“十一个坚持”包括坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，必须“强调国家治理各领域、各环节要坚持依法治理、确立法治思维的意义”。对于国家纵向治理现代化而言，特别需要坚持以法治化为依托，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。其原因主要有以下两个方面。
一方面，法治化是国家纵向治理不断制度化和规范化的必然结果。从我国国家纵向治理的历史变迁来看，现行1982年《宪法》是一个重要的分界点。在现行《宪法》颁行以前，我国的国家纵向治理主要受行政主导，纵向上的权力收放频繁且突然，制度形态有欠稳定。在新中国成立初期，为了尽快实现社会稳定，最初实行了高度中央集权的治理模式，典型表现是将全国划分为六大行政区，设立军（行）政委员会，代表中央人民政府领导所辖省、市、自治区政府，贯彻中央各项方针政策，这一模式直到1954年被撤销。1953年至1957年“一五”计划期间，在管理体制上仍将绝大多数权力集中在中央，但中央集权在一定程度上束缚了地方的积极性。因此，1956年毛泽东在《论十大关系》中论证了央地两个积极性，并提出要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。此后，中央转而向地方放权，但放权又带来了混乱，因此不久又重新上收权力。如此往复直到改革开放以前，央地关系特别是央地财政领域经过了“三收两放”的过程。现行1982年《宪法》在制定过程中，充分吸收了央地关系和纵向治理实践中的各种经验和教训，首次正式将央地两个积极性原则上升为央地国家机构职权划分的原则，为在法治轨道上不断推进国家纵向治理体系现代化奠定了规范基础。
另一方面，法治化也是持续发挥央地两个积极性的内在要求。国家纵向治理的现代化要求将国家制度优势转化为实际治理效能，因此，必须保证中央和地方两个积极性得到持续和稳定发挥。实际上，正是得益于现行1982年《宪法》的明确宣示，央地两个积极性原则借助宪法作为根本法和最高法的确认、规范和指引等功能，不断贯彻到国家纵向治理的各个环节，中央和地方两个积极性都得到持续发挥。其中，中央的统一领导成为我国国家统一、政治稳定、民族团结的保障，特别是党中央的集中统一领导得到不断加强和改善，地方的积极性也得到释放和发挥。值得强调的是，现行《宪法》的基本精神就包括在坚持中央统一领导的前提下，特别突出对地方进行放权，从而激发地方积极性。以《宪法》的两个积极性原则和具体制度为基础，全国人大及其常委会通过制定和修改《地方组织法》《民族区域自治法》《立法法》等一系列相关法律，进一步夯实了国家纵向治理现代化的规范基础。现行《宪法》颁布以来的四十年，正是我国央地关系和国家纵向治理最为稳定的时期。如有学者所说，“改革开放以来，中央和地方关系逐步走出了‘一收就死、一放就乱’的两难困境，呈现出一个总的‘分权’趋势”。如果缺少宪法和法律的规范建构，过去四十余年央地关系的成功实践是不可能实现的。
（三）宪法和法律的定位、分工与配合
法治化能够为国家纵向治理现代化提供必备的规范基础，但法治本身是由特定的规范形式所组成的体系，因此，必须通过不同类型规范的分工和配合来确立、构建和不断发展国家纵向治理的内涵。在此方面，宪法发挥了基础性的制度构建作用，以宪法为基础所制定的宪制性法律则对宪法的地方制度条款进行细化、补充、实施和发展，并在一定程度上创制新的机制。宪法和法律通过分工和配合共同为国家纵向治理现代化保驾护航。
首先，宪法为国家纵向治理体系奠定了原初的法治基础，但其制度构建必须为法律留下足够的作用空间。由于国家纵向治理实践具有较强的变动性和灵活性，同时，在地化的要求意味着地方的差异性必须得到尊重，因此，宪法在客观上很难对国家纵向治理的方方面面都作出详尽规定。纵观世界各国宪法，大多仅在确立地方制度和央地关系的根本原则的基础上，止步于描绘出国家纵向治理的基本结构，其他具体制度安排则通常保留给议会制定法来作出规定。甚至在基本的制度结构和轮廓上，宪法也会给法律留下授权空间。比如，行政区域的类型与层级非常重要，决定着国家纵向治理的空间布局，但在国家治理实践中，行政区域实际上很难以宪法所明确列举者为限。因此，法国1958年《宪法》第72条在明确列举了市镇、省和大区等地方单位以外，进一步授权“必要时由法律设立其他地方单位”。相比之下，我国《宪法》在地方制度领域规范密度较高，其第三十条明确列举了行政区域的种类。近年的城镇化进程催生出“县辖市”等实践，但从规范上看，“县辖市或者镇级市难以获得成立依据”。此外，《宪法》第三章第五节既明确建构了人大和人民政府所组成的地方政权形态，也明确了地方机关的组织、职权和相互关系，留给法律的创制空间较为有限。
其次，法律主要通过细化和落实宪法的地方制度等条款来保证其实施，但也必须根据国家纵向治理的实践需要进行创制创新，从而弥补宪法本身的滞后性所带来的局限。在我国国家纵向治理的实践中，法律发挥着十分重要的规范建构功能。现行《宪法》采取“依法”“依照法律规定”“由法律规定”等表述就一系列事项设定了法律保留，“是对国家立法机关直接实施宪法的行为要求和宪法依据”。此类表述广泛分布在现行《宪法》的不同章节，其中，约有三分之一出现在第三章第五、六两节关于地方国家机构的规定部分，而总纲的部分法律保留表述实际上也属于国家纵向治理的范畴，比如第三十一条的“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。宪法之所以在地方制度部分最频繁地使用法律保留技术，在根本上是为了实现国家纵向治理对变动性、灵活性、在地化等方面的要求。纵观大陆法系国家的宪法实践，其地方制度领域的宪制性法律在数量和内容上也是最为丰富的。比如，法国议会在地方制度领域制定了大量组织法，并且借助法典将其体系化。“法国议会在1996年2月21日颁布了一部专门规范地方公共团体的法典——‘地方公共团体法典'”，该法典自生效以来经过了多次修订，对国家纵向治理提供了详细的规范指引。我国虽然尚未以法典化的形式来具体构建国家纵向治理体系，但在现行有效的49件宪法相关法中，专门涉及纵向治理的也有14件之多，其在全部宪法相关法中的比重，与宪法对纵向治理的法律保留具有大体相当的规模。
再次，宪法和法律应当共同构建充分发挥央地两个积极性的体制机制。宪法和法律虽然定位和分工不同，但应当秉持相同的价值、精神和原则来相互配合地提供国家纵向治理体系的规范基础。我国现行《宪法》已经明确将充分发挥中央和地方两个积极性规定为指导国家纵向治理的基本准则，现行各类相关法律也基本构建了国家纵向治理的结构，此外，党内法规也构成国家法律的有益补充，在“引领国家治理系统发展等方面发挥着不可替代的作用”。但是，仍然有必要深入研究如何有效协调不同规范类型，特别是密切宪法和法律之间的内在联系，从而协力完善国家纵向治理的规范体系。如前文所述，我国现行《宪法》本身既对国家纵向治理进行了密度较高的规范，同时也对法律作出大量的保留性授权，这种情形在比较宪法中是较为特殊和少见的。实际上，2022年《地方组织法》在略加变动措辞的基础上重复规定了央地两个积极性原则，其背后正体现了宪法和法律共同保障两个积极性的一贯逻辑。但对于法释义学而言，如何具体阐释宪法和法律的关系则构成一项挑战，必须在国家纵向治理的实践演进中作出规范上融贯自洽的解释。
三、法律对宪法地方制度条款的类型化实施
在国家纵向治理不断现代化的进程中，法律对宪法地方制度条款的实施呈现出法律创制型实施、消除矛盾型实施和同步修改型实施等不同类型。不同的类型具有不同的内在逻辑，总体上呈现出宪法地方制度条款在实施上的复杂性，以及法律与宪法的多元互动关系。
（一）法律创制型实施及其内在逻辑
法律创制型实施是指在宪法未作出规定的前提下，法律先行创制某项制度，经过特定时间积累后才由宪法予以追认，其典型实例是地方立法扩容。1982年《宪法》仅将地方立法权赋予省级人大及其常委会。仅在1982年《宪法》通过后的第6天，《地方组织法》的修改决议就获得了通过，其中增加规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”该法在1986年修改时进一步规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”由此，市首次获得独立制定法规的权限。1995年《地方组织法》修改时，为了提高工作效率，简化了批准程序，增加规定，“报请批准的地方性法规，如不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，省、自治区的人民代表大会常务委员会应当予以批准”。此后，较大的市的立法制度在相当时期内保持了基本定型。直到2000年《立法法》承担起立法赋权的功能，即将经济特区所在地的市纳入立法主体，并在2015年进行了规模最大的一次立法扩容，赋予全部设区的市以立法权。2015年3月《立法法》修改后，《地方组织法》随后在当年8月进行相应修改，立法主体由“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”改为“设区的市”，从而实现两项法律的内容一致。但是，《宪法》直到2018年修改才最终确立并追认地方立法不断扩容的成果。
从国家权力配置的宪法原理出发，法律在宪法以外进行扩大赋权，其正当性本身是存在疑问的，因为“法无授权不可为”是最基本的权力防范原理。“如果立法机关可以超越宪法列举的国家机关权力清单限制，在清单之外任意立法设立国家机关和赋予其权力，那宪法限制权力的基础性措施就会完全失去功能。”不过，从国家纵向治理的角度来看，法律对地方的扩权本身促进了两个积极性原则中地方积极性的发挥。“在规范意义上，扩张地方立法权是民主的要求，是自治的表现；在功能意义上，扩张地方立法权是治理之需求，它契合了八二宪法一贯的实验精神。”而且，普惠式的赋权本身也促进了地方之间的平等，“在平等权的考量中，地方立法权的更普遍分配具有合宪性基础”。从社会学解释的角度看，地方立法主体扩容本身顺应了国家纵向治理在地化等趋势，因此，以法律对地方立法进行扩容，可以被理解为对《宪法》第一百条的“（良性的）法律续造”，即“以立法的方式发展宪法”。在原旨解释的立场上，对地方立法权配置问题的理解，不能忽视一个重要的制宪事实，即1982年《宪法》的相关规定本身也是事后对法律创制的追认。因为1979年全国人大在通过《地方组织法》时就已经拉开了地方立法赋权的序幕，其首次赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，该权力在1982年得到宪法承认。所以，在现行1982年《宪法》确立的宪制秩序下，《地方组织法》和《立法法》的一系列立法扩容操作，均可视为对前述制宪事实的继续诠释。
总体而言，在国家纵向治理领域，只要相关法律符合央地两个积极性原则的要求，并且在内容上没有直接同宪法的具体条款相抵触，而是对宪法未作规定的内容进行补充，则不存在违宪问题。此外，还需要进一步考虑到宪法条款本身因其稳定性而不可避免地带有滞后性，这种滞后性在国家纵向治理领域中会比其他宪法领域更为凸出，由此也更需要允许法律对宪法的创制性发展。作为对比，在宪法没有明确规定的情况下，通过法律进行地方立法扩容，完全不同于在直接违反宪法条款的情况下通过法律剥夺或限制省级人大常委会的立法权，后者不仅直接与宪法的明文规定相抵触，而且与两个积极性原则不符。本部分主要以《地方组织法》为例，但若将范围扩展到广义的国家纵向治理，则创制型立法实施会更加明显。比如，港澳自回归以来被重新纳入国家治理体系，近几年全国人大及其常委会按照宪法权限通过系列法律和决定，比如2020年全国人大通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，2020年全国人大常委会通过《香港特别行政区维护国家安全法》，在满足港澳治理现实需要的基础上，“有利于建立健全和完善‘一国两制’的制度体系”。港澳基本法领域与普通地方制度不同，宪法在作出授权时并未对法律的制度形成本身予以过多的内容限定，因此，相关法律和决定的创制空间更大。
（二）消除矛盾型实施及其内在逻辑
消除矛盾型实施即宪法的地方制度条款已经被修改，法律在事后进行相应修改，从而消除法律与宪法的不一致之处，并且全面实施宪法中的内容，其典型实例是监察体制改革所导致的附带性修法。作为国家监察体制改革的重要成果，2018年全国人大第五次修宪，将国家监察制度写入宪法，其中涉及新的国家监察机关与各级国家权力机关的关系。宪法经过修改已经明确监察机关由人大产生，对它负责、受它监督，同时，县级以上的地方各级人大选举并且有权罢免本级监委主任，县级以上的地方各级人大常委会监督本级监委的工作。由于监察体制改革的推进速度较快，全国人大在2018年仅系统修改了《宪法》相关内容并制定了专门的《监察法》，但其他法律的附带性修改则只能后续进行。《地方组织法》必须规定地方各级国家权力机关同其他机关的关系，其中也包括同地方监委的关系。《地方组织法》的相关内容直到2022年第六次修改才实现与宪法的一致性。
此种实施类型在我国地方制度领域其实并不多见，其原因在于，现行1982年《宪法》关于地方制度的条款保持了高度的稳定性，在过去40年中几乎从未成为直接的修改对象。除2018年的相关修宪以外，仅有的另外两次修宪都是围绕地方人大的任期展开的，即：1993年《宪法修正案》第十一条将县、不设区的市、市辖区人大的任期由3年改为5年；2004年《宪法修正案》第三十条又将乡、民族乡、镇人大的任期由3年改为5年。由此，地方各级人大每届任期均统一为5年。此种细微修改并没有实质性地触及国家纵向治理体系的结构性问题。在比较宪法的视角下，我国宪法地方制度条款一方面规范密度较高，另一方面却保持高度的稳定性，堪称地方制度发展史中的奇迹。
消除矛盾型的法律修改本身虽然少见，但其背后体现了一种普遍性的逻辑，即法律应当在符合宪法精神、原则和具体规定的前提下，通过细化和落实宪法的内容来保证宪法得到实施，包括必须避免在同一问题上出现与宪法规定表述不一致的情形。实际上，《地方组织法》的绝大多数内容都体现了此种内在逻辑。由此，当宪法本身已经发生变化时，《地方组织法》应尽快进行相应修改，纠正其滞后性并消除与宪法的不一致情形。此种逻辑背后的目标实际上是防止违宪的发生。法律与宪法在表述上不一致既不同于抵触或违反宪法，也不同于法律补充宪法所未明示的内容，从根本上说，它是由于法律的滞后性所导致的附带安排。从理论上讲，这种情况是可以借助立法技术予以避免的。比如，童之伟教授曾详细列举了国家监察体制改革对所有相关法律的“立、改、废”的要求，并建议就此进行“一揽子”立法，打包式的法律立、改、废确实能够在事前有效地防止法律与宪法的不一致。在当前大力推进合宪性审查的背景下，必须对潜在的违宪风险保持高度警惕，因此，应当采取有效的立法技术消除或尽可能减少宪法修改与相关法律修改的“时间差”。
（三）同步修改型实施及其内在逻辑
同步修改型实施是指在社会发展要求规范本身变动时，宪法和法律中的相应内容进行同步修改，从而作为一个规范整体来适应国家纵向治理的需要，其典型实例是1979年我国地方制度的重要调整。为了扩大地方民主，加强和健全社会主义法制，同时进一步发挥地方的积极性，当时中央拟对地方制度作出三项重要调整：第一，县以上地方各级人大设立常委会，由主任和副主任、委员若干人组成，地方各级革命委员会改为人民政府，并相应地恢复省长、市长、自治区主席和州长、县长等职称；第二，根据中共中央和毛泽东同志多次强调要扩大地方权力、发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和长期以来进行政治、经济、文化改革和建设的经验，拟规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规；第三，改变1954年以来只在最基层政权实行选民直选的做法，将直接选举人大代表的范围扩大到县一级。
由于前述内容涉及地方组织的基本问题，全国人大最终采取的制度变革方案主要是同步修改《宪法》和《地方组织法》。1979年7月1日，五届全国人大二次会议在同一天先后通过了修宪决议和新的《地方组织法》。但值得注意的是，前述三项内容均写入了新的《地方组织法》，而1979年修宪决议只规定了县和县以上地方人大设常委会、县和县以下地方人大代表直选，却没有涉及地方立法问题，省级立法权实际上直到1982年才写入宪法。彭真同志在说明现行宪法修正草案时指出，“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规”。
前述实例的复杂性有助于说明同步修改型实施与其他两种实施类型的关系。其中的第一项和第三项内容之所以能够实现同步修改，主要是因为其政治共识高，不仅能够取得修法层面的共识，而且能够取得修宪层面的共识，既然如此，就没有必要刻意造成宪法和法律规定不一致的“时间差”。由于采取二者同步修改的方式，“从宪法修改到新法通过的时间间距就可以约等于无了，原本这种时序上的无缝对接是要解决新法和现行宪法之间的冲突”。申言之，在此种情况下，既无必要先修法再修宪，也没有必要先修宪再修法，更不能只修法不修宪。从历史语境来看，立法机关其实主要旨在通过修改《地方组织法》来适应国家纵向治理的需要，但如果不对宪法进行同步修改，就会导致新的《地方组织法》违反宪法。
至于其中的第二项内容没有同步写入宪法，可能存在多重原因。从修宪和修法的技术上讲，可能是由于全国人大内部的相关工作安排，没有为相关修宪提供充足的准备时间。从宪法实施的角度来讲，第二项内容涉及地方人大的职权，区别于第一项和第三项的地位和组织内涵，如果第一项和第三项没有事先或同步写入宪法，而仅写入《地方组织法》会直接造成违宪结果；但第二项内容如果只写入《地方组织法》，其与宪法不一致的程度较低，属于法律创制型实施，并且能够通过宪法解释得到宪法的容纳。更为重要的是，第二项内容的背后隐藏着一个更为根本的问题，即央地两个积极性原则本身在宪法中的地位，正是在这一点上，宪法层面还需要更为审慎的考虑，必须等到1982年修宪才能作出正式的安排。
四、健全充分发挥央地两个积极性体制机制
准确理解宪法与法律的互动关系，有助于更好地推进国家纵向治理现代化。从前述三种实施类型来看，立法实施实践能够基本满足国家治理需要，但也存在优化空间，因此，有必要进一步理顺宪法和法律的相互关系，从而健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制。
（一）两个积极性规范释义的适应性
健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，从而形成一整套行之有效的制度体系，首先离不开宪法的规范和保障功能。宪法确立了央地两个积极性原则，规定了行政区域的划分和纵向治理的空间布局，而且确定了地方国家机构的组织、职权等基本架构，其中，最具指导意义的无疑是现行《宪法》第三条第四款的央地两个积极性原则。然而，由于关于该款制定的直接背景资料匮乏，参与修宪的个人包括学者的相关回忆录对其也着墨甚少，再加上其中的一些概念尤其是中央的统一领导、地方的主动性和积极性在外国宪法中缺少对应项故而无法进行比较解释，因此，学界对央地两个积极性条款的研究历来较少。或许是由于同样的原因，学界的早期解读大多脱离宪法文本，往往是从政治角度或政治策略出发，但这种研究的政治性较强而释义学色彩淡薄，解释结论的主观性和随意性也较大，在一定程度上偏离了宪法解释的原则和初衷。
近年的法释义学思路主要遵从现行《宪法》第三条第四款的文义，从央地职权出发来解释央地两个积极性原则。比如，笔者提出，“两个积极性原则在本质上是一个‘双中心’结构”，其中地方积极性是对地方自主事权的保障。笔者更进一步排除了两个积极性对法院等其他机构的适用性。这种解释方案的不足在于适用范围窄且涵盖性不足。值得更深入探讨的是，除各级国家权力机关和行政机关以外的其他国家机关比如监察机关等，如何在两个积极性体系中获得其应有定位，如何理解执政党在两个积极性制度体系中的作用。有学者尝试对两个积极性作出更为宽泛的解释，从而将各类国家机构乃至执政党都纳入其“制度基础”。甚至进一步扩张“中央”的规范定位，认为其“并非职权划分的客体（接受者），而是主导职权划分的主体（实施者）”。此种解释似乎过于超越《宪法》第三条第四款的文义，后者在句法上采取了主谓宾结构，其主语是“中央和地方的国家机构职权划分”，谓语是“遵循”，宾语为“原则”即充分发挥央地两个积极性。从该款的语义来看，对央地国家机构职权进行划分的主语是宪法自身，即制宪者和修宪者通过宪法划分央地国家机构职权时遵循两个积极性原则。如果将中央理解为职权划分的主体，其结果可能会损害地方的自主性，降低宪法对地方积极性和主动性的保护强度。
从国家纵向治理的历史经验来看，过度的集权始终构成实现有效治理的阻碍。因此，在两个积极性的框架中，需要警惕中央统一领导所可能受到的限制，但同时也应当防止地方积极性的发挥不足。这种立场也有利于增强两个积极性规范释义的适应性，满足现代国家纵向治理对多样性、灵活性和在地化等方面的基本要求。在两个积极性的宪法释义上，应当以充分阐扬地方积极性为主要任务。近年，学者从程序角度出发来阐释两个积极性的内涵，认为地方国家机构根据《宪法》第三条第四款确有一定的制度化权力，“但是，这些权力不是实体性质的，而是程序性质的”。程序视角的研究具有更强的解释力，可以满足国家纵向治理的在地化需要，特别是能够适应国家纵向治理实践的不断变迁。总体而言，两个积极性原则本身应当形成具有弹性和活力的释义学，从而获得社会适应性。但是，现行《宪法》规范密度较高，对行政区划和地方国家机构的具体规定没有给法律留下足够的创制空间，对于这一问题需要进行深入研究，从而适应国家纵向治理实践发展的需要。
（二）充分发挥立法的制度形成功能
立法在我国一直是宪法实施的主要方式，如学者所言，“宪法的立法实施是我国当下宪法实施方式之主流路径，其主体是国家权力机关，结果是依据宪法构建我国完善的法律体系”。在国家纵向治理领域，《地方组织法》具有重要的制度形成功能，它无疑是构建两个积极性制度体系的主体。“地方组织法是关于地方人大、地方政府的组织和工作制度的基本法律，是宪法关于地方政权建设规定的立法实施，是地方各级国家权力机关、行政机关行使职权、履行职责的重要制度保障。”但是，宪法地方制度条款的立法实施具有一定的特殊性。我国的巨大治理体量意味着对治理的差异性、在地化和时效性要求较高，因此，必须充分发挥法律的制度形成功能，从而在宪法精神的指导下充实和完善央地两个积极性的体制机制。由于宪法的规范密度高，我国《地方组织法》的创制空间相对有限，其必须遵从宪法所设定的人民代表大会制的地方政权组织结构，甚至对地方各级人民政府的组织结构也不能进行多样化、差异化或在地化的调整，在此背景下，如何充分、有效且合宪地发挥立法的制度形成功能，值得深入研究。
《地方组织法》在2022年第六次修改中，充分吸收了我国国家纵向治理改革的成果。一方面，其第五条承继《宪法》第三条第四款规定了两个积极性原则。就条文表述来看，其与宪法的最大不同之处在于主体的变化。《宪法》第三条第四款本身将两个积极性表述为划分央地国家机构职权所应遵循的原则，而2022年《地方组织法》第五条所表述的两个积极性则成为地方国家机构所遵循的原则，其主体变换为地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府。笔者认为，这种主体上的表述变化意味着，地方国家机构必须在坚持中央统一领导的前提下，充分发挥主动性和积极性，并创造性地开展工作。这是对地方国家机构的新要求，有利于更好激活两个积极性特别是地方积极性的实践。另一方面，《地方组织法》也设置了一些适应纵向治理需要的新机制。比如，其第六十九条第三款规定，“地方各级人民政府实行重大事项请示报告制度”。此处的请示报告在对象上看可以是非常多元的，包括上级人民政府、本级人大及其常委会和本级党委。这种机制有利于更好地在纵向上进行沟通与协调，促进两个积极性的更好融合。再比如，关于地方人大及其常委会的重大事项决定权，新的《地方组织法》将原先表述的“重大事项”修改为“重大事项和项目”，“使得地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权有了更加具体的抓手，也有助于加强人大对‘一府一委两院’的监督，被一些同志认为是这次修改相关规定的最大亮点”。
《地方组织法》虽然是宪法之外构建两个积极性制度体系的主要依托，但仍然无法穷尽法律的制度形成功能。事实上，选举法、代表法、监督法、民族区域自治法乃至港澳特别行政区基本法及其相关法律，都对国家纵向治理体系具有规范构建功能。笔者认为，充分发挥法律的制度形成功能必须着眼于三个方面：一是充分发挥法律的创制性实施功能，不断满足国家纵向治理实践的新发展和新需要。二是补足国家纵向治理相关法律体系的短板。比如，行政区划是国家纵向治理的空间基础，全国人大及其常委会一直未制定法律，而是由国务院通过相关行政法规进行调整，但在宪法中，行政区划的相关权力仅部分属于国务院，全国人大还保留了部分重要权力。此外，行政区域的变更等广泛涉及相关地方国家权力机关、行政机关、监委、法院和检察院的设立和变更，因此，该事项应当由全国人大及其常委会制定法律。三是不断细化现有法律已经覆盖的内容和领域，实现相关法律体系的精细化。比如早有学者指出，“现行地方组织法关于地方职权的规定，绝大部分内容是中央政府的翻版，并且对于列举的剩留权的归属未作规定，也没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力”。未来《地方组织法》的立法模式应当更加精细化，比如针对不同层级与类别的地方进行分别立法。
（三）推进央地领域立法的宪法审查
由于宪法在地方制度领域规范密度较高，立法在发挥制度形成功能特别是进行制度创制时容易出现与宪法不一致的问题，从而造成与宪法之间的紧张关系，因此，必须通过适当的机制保持二者之间的协调性，防止发生合宪性问题的风险。以《地方组织法》的第六次修改过程为例，虽然人们普遍认为，“及时修改地方组织法，进一步健全地方政权机关组织和工作制度，有利于新时代更好地坚持和完善人民当家作主制度体系，充分体现和发挥中国特色社会主义制度和国家治理体系的优越性”，但是，也要看到修改草案在草拟过程中存在出现问题的可能。笔者曾亲身参与《地方组织法》修正草案的专家论证，兹以修法过程中的首长负责制为例来予以说明。
我国宪法实行各级人民政府的行政首长负责制。具体而言，现行《宪法》第八十六条第二款规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第一百零五条第二款规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”在第六次修改以前，《地方组织法》复述了《宪法》第一百零五条第二款的内容，并进一步规定，省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议，政府工作中的重大问题须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。在第六次修改后，《地方组织法》充实了第一章总则部分的原则性条款，其第六条第三款规定：“地方各级人民政府实行首长负责制。政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定。”其中“经集体讨论决定”的内容凸显并体现了第六条在整体上强化地方民主的意涵。但是，如果经一字之差变为“由集体讨论决定”，则会违反首长负责制的要求，因为常务会议或全体会议的集体讨论只是“行政首长负责制的配套辅助制度，是为全面而充分地实施行政首长负责制服务的，两者之间应当是主次关系”，如果由集体讨论并由集体决定，就会实质性地剥夺行政首长的重大决策权。因此，《地方组织法》第六条第三款必须进行合宪性解释，排除“由集体决定”这一内涵。
“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。地方各级人民政府由地方各级人民代表大会选举产生，是地方各级人民代表大会的执行机关，承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责。”新的《地方组织法》也在第六十二条对法治政府建设提出了明确的要求。在厉行法治的过程中，必须有效且融贯地衔接宪法、立法、行政等各个环节。其中，法律的制定不仅上承宪法实施，而且下启法治政府的形式根基，如果《地方组织法》在基本制度构造上出现瑕疵，无疑会打乱法治政府建设的进程。因此，必须结合不断推进合宪性审查工作的要求，特别是发挥好全国人大宪法和法律委员会的事前审查功能，确保相关法律在内容上没有合宪性瑕疵，在宪法轨道上不断健全充分发挥央地两个积极性的体制机制。此外，宪法审查程序也兼具解释宪法的功能，其围绕央地主题不断发挥阐释性功能，有助于在法律的不断立、改、废中赋予央地两个积极性原则以新的宪法内涵。
五、结语
习近平总书记早就指出，全国人民代表大会及其常委会通过（制定）完备的法律推动宪法实施。在纪念现行《宪法》公布施行40周年的署名文章中，习近平总书记再次强调，“必须坚持与时俱进完善和发展宪法”，“坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”。从实践来看，全国人大及其常委会一直高度重视通过立法推进宪法实施，“必须通过完备的法律法规推动宪法的实施、加强宪法实施”。就国家纵向治理现代化而言，通过完备的法律体系加强宪法实施，特别是健全充分发挥中央和地方两个积极性的制度体系，具有重要的实践意义。通过立法实施宪法的地方制度条款，是国家纵向治理现代化的法治工程的主体。不断完善相关的立法实施体系，通过立法实施不断诠释央地两个积极性原则，有助于铸牢国家纵向治理现代化的法治工程，实现党的二十大确定的国家总体发展目标，并推动国家治理体系和治理能力现代化行稳致远。
