摘要:最新修正的《立法法》将宪法精神正式承认为合宪性审查的依据之一,迈出了完善合宪性审查制度的重要一步。《立法法》上的宪法精神,主要是指用文义解释以外的方法解读出的现行宪法规范。宪法精神的提出,为建立包括文义、体系、历史和政策等方法在内的宪法解释方法体系奠定了基础,也提示探索确定宪法解释的立场,据此协调体系内部关系,树立和巩固合宪性审查的法律和政治权威。
关键词:宪法精神；立法法；合宪性审查
习近平总书记在党的十九届二中全会上发表重要讲话时指出:“全国人大常委会的备案审查工作,当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容,要加强和改进这方面的工作。”为了落实这一指示,2023年3月召开的十四届全国人大一次会议对《立法法》做出修正,将第四条改为第五条,增加规定“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”。修法时还从多方面加强了合宪性审查工作。自此,宪法精神作为与宪法规定和原则并列的合宪性审查依据,获得了法律的正式承认。这是我国完善合宪性审查制度的重要步骤,也是《立法法》修正的亮点之一。
一、何谓“宪法精神”?
什么是“宪法精神”?《立法法》所指的“宪法”当为1982年颁布的现行宪法。关于“精神”,《现代汉语词典》中有两个义项:一是“指人的意识、思维活动和一般心理状态”,侧重与“形”相对的“神”;二是“宗旨;主要的意义”,侧重与“粗”相对的“精”。这两个义项是宣传和研究中界定“宪法精神”的基础。宣传中常说的“宪法精神”与义项一相符,主要是指宪法意识,即认同宪法、尊崇宪法、守护宪法、按照宪法办事的思想观念。宪法精神是依宪治国的思想基础,故有“弘扬宪法精神”的倡议。研究中的“宪法精神”则通常是指义项二,即宪法中起到提纲挈领作用的规范。例如,有学者认为“我国八二宪法的精神主要就体现在其所揭橥的社会主义、民主主义和法治主义这三大基本原则之上。”还有学者认为“宪法精神是宪法的灵魂,它所体现的是一个国家的宗旨,一个国家权力的根本所在。”英文学界与宪法精神相似的概念主要是所谓宪法的“民族精神(national ethos)”,在美国特指宪法对于有限政府和有限主权的至上追求。如果宪法的具体规则未能起到约束政府权力的作用,就可以根据民族精神,做出伦理论断(ethic argument),保护公民权利。“民族精神”中的“精神”也能被前述义项二所含括。
然而,作为《立法法》术语的“宪法精神”,其含义虽然可以参考词典、宣传品或中外学者的阐发,却并非由这些旁证所决定。2019年12月16日,十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《办法》),其中第三十六条规定“对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的,应当提出意见。”这是“宪法精神”首次进入规范性文件并成为术语。《办法》的主要实施者——全国人大常委会法工委法规备案审查室认为“宪法规定和宪法原则是宪法文本所直接规定的内容或者是可以直接从宪法文本中解读出来的,而宪法精神不一定是宪法条文直接明文规定的内容,有时需要从宪法文本乃至宪法规定的历史背景、制定过程、主要任务等文本以外的因素中推导、论证、引申出来。”法规备案审查室虽无解释《办法》的正式授权,但是作为《办法》的主要实施者,其对于《办法》的理解可以反映全国人大的看法;《办法》虽非全国人大立法,但是作为委员长会议通过的工作规范,其内容也不会与全国人大的立场有明显出入。由此可以合理推断,《立法法》中“宪法精神”的含义,与法规备案审查室对《办法》中相同概念的解读是基本一致的,指的是用文义解释以外的方法所阐发的宪法规范。
迄今为止,全国人大常委会法工委宪法室已经三次就人大立法是否符合宪法精神做出判断。他们在判断中所指的宪法精神,其含义均与上述推断相符,从而印证了推断的正确性。宪法室的第一次宪法精神判断涉及《英雄烈士保护法(草案)》中对英烈功勋的评价。宪法序言虽然没有直接评价英烈功勋,但是指出“中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”,这才迎来了革命的胜利和新中国的诞生。从这一规定所反映的价值观念和历史背景出发,《英雄烈士保护法》第二条规定“国家和人民永远尊崇、铭记英雄烈士为国家、人民和民族作出的牺牲和贡献。近代以来,为了争取民族独立和人民解放,实现国家富强和人民幸福,促进世界和平和人类进步而毕生奋斗、英勇献身的英雄烈士,功勋彪炳史册,精神永垂不朽。”全国人大常委会法工委副主任指出,这一条文是“根据人民英雄纪念碑碑文、宪法序言精神”制定的。宪法室的第二次宪法精神判断涉及《外商投资法(草案)》的合宪性。随着对外开放事业的发展,我国外资立法特别是《外商投资法(草案)》对于外资的政策、形式和主体的限制不断放宽,已然突破了宪法第十八条规定的字面意义。宪法室指出“宪法有关规定的精神、方向、导向是非常明确的,即实行对外开放。”只要没有突破这一精神,就完全可以通过立法赋予宪法条文以新的内涵。宪法室的第三次宪法精神判断涉及《人口与计划生育法(修正草案)》的合宪性。宪法关于计划生育的规定虽然在字面上没有提及生育政策的调整,但是其精神在于“问题导向与目标导向相统一、指向性与方向性相统一”,因此将政策调整写入立法是符合宪法精神的。与宪法室类似,全国人大常委会法工委法规备案审查室也曾就法规是否符合宪法精神做出判断。宪法第四十条关于公民通信自由和秘密的规定,在字面上并未涉及通讯记录的调取;但是根据“保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”,地方性法规不应当允许公安交管部门在调查交通事故时查阅和复制当事人通讯记录。
综上所述,法规备案审查室对《办法》第三十六条“宪法精神”的解读,与宪法室和法规备案审查室对于法律法规是否符合宪法精神的历次判断相一致。据此,《立法法》上作为合宪性审查依据的“宪法精神”,主要是指运用文义解释以外的方法,从宪法中阐发出的规范意义。
二、宪法精神与宪法解释的方法
《立法法》将宪法精神列为合宪性审查依据,提示了中国宪法解释方法体系构建的方向,即以文义解释为基础,又不拘泥于文义解释,承认体系、历史、政策等解释方法并加以综合运用。
(一)文义解释与体系解释
在宪法解释活动中,宪法文本是最为基本的解释素材(不成文宪法国家另当别论)。根据法规备案审查室的观点,宪法文本可以用文义和体系两种方法来解释。一是文义解释,即探寻宪法文本在当下的平义(plain meaning),也就是“宪法文本所直接规定的内容或者是可以直接从宪法文本中解读出来的”含义。这种解释方法很直接,是公众理解包括宪法在内的一切法律规范的首要方法,在当代各法治社会都是解释宪法的起点和基础。例如,宪法第六十七条规定,全国人大常委会有权修改基本法律,“但是不得同该法律的基本原则相抵触”。2018年修正《刑事诉讼法》时,宪法室就以“基本原则”的文义解释为依据,得出修法并不违宪的判断。
二是体系解释,即从宪法文本内部的条文关系里推断宪法的规范意义,也就是“从宪法文本……中推导、论证、引申出来”的含义。这种解释方法将宪法文本预设为一个整体,其内容虽然划分章节条款,但是并非分散割裂,而是互为呼应、阐释和补充。事实上,将孤立的条款作为解释宪法的单位,在很大程度上是现代美国宪法的实践。例如,妇女堕胎权的存废被美国联邦最高法院界定为正当程序条款(Due Process Clause)的解释问题,而与平等保护条款(Equal Protection Clause)无关,尽管堕胎与性别平等关系密切。而我国宪法在起草时注重文本的整体性,各条文之间存在细密的联系。例如,公民权利与义务的规定之间的联系在于,“大家都遵守和履行公民的这些基本义务,才能保障大家都享受宪法规定的公民权利”。这种联系是解释宪法时所必须尊重的客观存在,所以体系解释不仅必要,而且可行。文义解释仅涉及宪法规定和原则的阐发,而体系解释则是探寻宪法精神的方法。
(二)历史解释与政策解释
在宪法文本之外,法规备案审查室还列举了“历史背景、制定过程、主要任务等”,作为探究宪法精神的素材。此处的“等”字反映了对于素材类型的开放态度:凡是有助于完成宪法解释任务的素材,均可在甄别后纳入考量。当下值得讨论的是历史解释和政策解释。
所谓历史解释,就是从宪法制定和修正的背景和过程中阐发宪法的规范意义。历史解释所阐发的是宪法的原意(original meaning)。在美国,原意又划分为制宪和修宪者的原初意图(original intent)与当时公众的原初理解(original public meaning)。学界就二者何为宪法原意争论不休,其背后的追问是:“在朝”的制宪者与“在野”的公众谁更具有民主正当性,更能代表“我们人民”?美国强调国家与公民社会之间的对峙关系,所以有这样的追问;我国制宪和修宪时的国情与美国不同,所以我国无须卷入类似争论。
在我国,用历史解释宪法的主要挑战在于素材的收集和甄别。近年来,全国人大已经意识到了这一挑战的重要性,由宪法室选编制宪和修宪的重要文献资料并公开出版。该书解决了部分资料来源不清、内容阙漏或讹误的问题,但是囿于选本的定位和保密的要求,所收集的资料远谈不上全面。与此同时,一些制宪和修宪的参加者留下文字记录,近年逐步受到学界重视。例如,为制定现行宪法,曾设立宪法修改委员会秘书处,张友渔任副秘书长,学者王叔文、许崇德和肖蔚云参加秘书处工作。张友渔著有《宪政论丛》和《张友渔文选》,其中收录多篇以官方身份解读现行宪法的文章;许崇德著《中华人民共和国宪法史》、肖蔚云著《我国现行宪法的诞生》等也记载了制宪和修宪时的一些考虑。这些文献因为作者的亲历性而相当可信,但其文字是否能全面反映制宪和修宪的实况、特别是有无掺杂个人看法,则难以判断。为此,需要建立历史素材的甄别标准:官方文献具有最高的权威性与可信度,次之为亲历者以官方身份所做的解读,再次为亲历者以个人身份所做的回忆;除此之外的历史素材,除非有相反证据,否则不具备权威性,可信度也需要严格审视。
所谓政策解释,包括目的(purposive)解释和效果(consequential)解释。前者是根据宪法规定的“主要任务”来推究宪法的规范意义,后者则根据宪法解释的可能社会效果来确定宪法的含义。二者都预设了宪法包含着国家的重大政策,其解释要考虑政策目标和实效,所以可以合称为政策解释。政策解释的最典型实例是对《人口与计划生育法(修正草案)》合宪性的判断:宪法室指出,宪法关于计划生育的规定体现了“问题导向与目标导向相统一”。这里的“问题导向”就是以解决问题的实效为导向,属于效果解释;“目标导向”则属于目的解释,合起来就是政策解释。
在我国,用政策解释宪法的主要挑战在于制度的定位。根据《法规、司法解释备案审查工作办法》第三十七条,“党中央的重大决策部署”和“国家的重大改革方向”是与宪法并列的审查依据,即审查工作在“合宪性标准”之外还要遵循“政治性标准”。政治性标准当然必须获得遵循,但是这种将宪法与政治简单区隔开来的做法是值得商榷的。正如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所言,要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。宪法是国家意志的最高体现,党和国家的重大方针政策并非外在于宪法,而是寓于宪法之中。审查工作涉及重大方针政策时,不应当搁置宪法,而是应当将重大方针政策的内容推定为合宪,据以解释宪法精神。此外,除了重大的方针政策,一些局部的、暂时的方针政策,则应当成为合宪性审查的对象而非依据。
三、宪法精神与宪法解释的立场
宪法解释方法的体系建立起来以后,就需要确定文义、体系、历史和政策等解释方法的相互关系。特别是,当不同的解释方法会引出不同的结论时,应当如何调和冲突、做出取舍,从而确定宪法精神之所在?这就是解释立场问题。
(一)实然层面的讨论
在实然层面,宪法的解释立场问题尚未受到与解释方法相当的重视,以至于经常发生将立场与方法混淆的现象,特别是将作为立场的原旨主义(originalism)错误理解为解释方法的一种。在美国宪法上,原旨主义是指在历史解释与其他解释方法、特别是政策解释方法相互冲突时,优先采用历史解释作为宪法的含义。与原旨主义相对称的是演进主义(evolutionism)的立场,具体又分为优先采信政策解释的活宪法立场(living constitutionalism)和优先采信先例(precedential)解释的普通法宪法立场(common law constitutionalism)。主张优先采信文义和体系解释的是文本主义(texualism),其中包括侧重体系解释的内文本主义(intra-texualism)。解释立场而非解释方法问题,才是当代美国宪法学的主要争论所在;特别是原旨主义与活宪法立场的对立,自20世纪80年代以来长期处于风暴的中心,影响持续至今。
我国的合宪性审查机构从未表明其宪法解释的立场,但是从个案中可见端倪。总体而言,宪法室和法规备案审查室都明显偏向活宪法立场。迄今为止,审查工作中出现过至少3次政策解释与历史解释的冲突,而审查机构都采信了政策解释。一是在审查《人口与计划生育法(修正草案)》时,如果按照历史解释,亲历者的记录表明宪法计划生育条款仅有少生和优生的意思,这与草案中关于“推动实现适度生育水平”(第二条)、暗示放松限制甚至鼓励生育的规定不一致,而宪法室采用政策解释规避了这种不一致。二是在审查《外商投资法(草案)》时,如果按照历史解释,宪法相关条文只是“允许”外资存在,并无“鼓励”外资之意,这与草案不一致,而宪法室仍然采用政策解释规避了这种不一致。三是在审查地方性法规关于调阅通讯记录的规定时,如果按照历史解释,制定宪法时显然预想不到当代基于网络的通讯手段,而法规备案审查室以政策解释弥合了历史与当下之间的鸿沟。
迄今为止,审查工作中至少出现过两次政策解释突破文义解释的情况,而审查机构都采信了政策解释。一是宪法第一百二十四条规定:“监察委员会的组织和职权由法律规定”,而全国人大常委会却用决定而非立法的形式赋予国家监察委员会以制定监察法规的权力。宪法室最终从实际工作需要出发,采用政策解释,突破了宪法字面语义的最大射程。二是宪法室在《外商投资法(草案)》审议过程中指出,宪法第十八条的规定发生了“扩容性地演进”,包括政策导向从“允许”演化为“鼓励”,投资形式从“合作”“合资”发展为“三资”,中国投资者从“中国的企业或者其他经济组织”发展为自然人也可投资,外国投资者则从“经济组织”扩展到非经济性的组织。这些“扩容”显然突破了字面意义,而宪法室的解释是:“有必要在遵循宪法精神的前提下,根据实践发展需要,以积极开放态度与时俱进地理解宪法精神”——其活宪法立场可谓呼之欲出。
(二)应然层面的讨论
在应然层面,宪法解释的立场并无绝对不变的对错之分。衡量立场是否妥当的主要标准,在于立场能否维护合宪性审查的法律和政治权威。就法律权威而言,关键是要将宪法当做法来解释,彰显宪法解释作为法律推理的性质。这是宪法解释不同于一般政治文件的解读之处。为此,首先要保持解释立场的相对稳定,不应当在立场光谱上做过于迅速的移动。如果我国审查机构决意采取活宪法立场,那么一旦再次发生政策解释与其他解释方案的冲突,通常就应当采信政策解释,否则需要做更多的论证。其次要保持解释立场的相对中庸,不应当过分偏激。即使采取活宪法立场,也应当在尽可能范围内吸纳历史、文义和体系解释。尤其是当政策解释的方案明显超出字面语义的射程时,需要提供更多论证。就此而论,宪法室就《外商投资法(草案)》突破宪法第十八条语义问题发表解释性专文,是履行职责的恰当做法。再次要防止先入为主地确定某种解释方案,据此倒推解释立场和方法。虽然某种程度的自由心证在解释作业中在所难免,但是应当维护宪法推理形式的严谨,因为形式的严谨性本身就是法律权威的来源之一。
而就合宪性审查的政治权威而言,这一问题在美国之所以重要,是因为作为审查机构的联邦最高法院缺乏民主正当性,在审查作为民主过程产物的国会立法和总统命令时,会发生所谓“反多数难题(counter-majoritarian difficulty)”。为此,司法机关一般不宜过分能动,面对民主过程应当保有必要的节制。这个问题在我国不存在,因为我国的合宪性审查机构设在全国人大常委会内部,而宪法第二条规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,这就赋予全国人大以至上的民主合法性。当然,宪法室和法规备案审查室作为全国人大常委会法工委下设的工作部门,其所做出的合宪性判断是否可以简单等同于全国人大及其常委会的意志,尚有澄清的必要和商榷的空间。
结语
《立法法》原第四条的修正,将宪法精神正式确立为与宪法规定和宪法原则并列的合宪性审查依据,不仅准确落实了习近平总书记重要讲话的精神,而且开启了建立和完善我国宪法解释方法体系的道路,前瞻性地指出了确定宪法解释立场、协调体系内部关系的重要课题。一座独具特色且适合国情的合宪性审查制度大厦正在加紧施工,而它必将成为全面依法治国之路上的一道靓丽风景。
宪法精神写入《立法法》也表明,一国的合宪性审查制度应当立足国情,根据自身实践不断摸索和完善。我国合宪性审查制度是近年才“激活”的,积累的事例还不多,经验也谈不上丰富。但是,有限的经验足以提示我们,在文本之外还有许多解释素材值得考量,在文义解释之外还有许多解释方法值得运用,而这些经验就以宪法精神写入《立法法》的形式获得凝练和发扬。在几个大国占据世界宪法话语优势的今天,这种实事求是的立法态度尤其可贵。借鉴他国经验是必要且有益的,但是必须抱持反思的态度。评价一国合宪性审查制度成败得失的“金标准”,始终是制度能否促进该国在法治基础上的长治久安。只要坚持这一标准不动摇,中国就可以走出符合国情的合宪性审查道路,而《立法法》原第四条的修正就是一座里程碑。
