摘 要：在中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一之宪制逻辑中，全过程人民民主耦合了现行宪法“政权—人权—治权”之结构要素与核心命题。相应地，全过程人民民主塑造了人民当家作主的国家制度体系、架设了人权原则指引下的基本权利体系、建构了以人民为中心的国家权力体系。经由结构维度上的文义解释、时空维度上的历史解释和品性维度上的体系解释，可深入探察全过程人民民主的规范内涵。全过程人民民主之“进行式”定位决定其应在宪制功能与规范内涵指引下全面纳入宪法体制，通过纵向上的国家制度、枢纽中的基本权利和横向上的国家权力之体系建构，让民主的“人民性”、人民的“主体性”和人民民主的“全过程”得到全面塑造和深层涵养，推动中国特色社会主义民主与法治行稳致远。
关键词：全过程人民民主；人民主权；国家制度体系；基本权利体系；国家权力体系
党的十九大以来，党中央和习近平总书记在多个重要场合提出“全过程人民民主”的重大命题。为因应中国特色民主政治发展道路、确认民主政治改革成果，三部宪法相关法先后进行了调整。2021年3月11日，《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》首次将“全过程民主”载入《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称：《全国人大组织法》）；时隔一年，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称：《地方各级人大和政府组织法》）进行了修订，“全过程人民民主”作为固定语汇第一次出现于宪法相关法；2023年3月13日，十四届全国人大一次会议通过了新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》），“坚持和发展全过程人民民主”成为指引全国立法实践的原则性条款。党的二十大报告单列一个部分对全过程人民民主进行了专题部署。全过程人民民主作为标识性概念已经进入党和人民的政治生活以及国家的法律话语体系，宪法和法律对全过程人民民主的关切和回应成为连接“执政党—国家—人民”这一治国理政逻辑的枢纽。
宪法是民主事实法律化的基本形式，“不论是英国、法国、美国，或者苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法”。人民民主作为中国革命、建设与改革的奋斗目标和智慧结晶，与我国宪法有着深厚的渊源；而“依法治国，首先是依宪治国”，重大改革于法有据从根本上说是于宪有据，全过程人民民主作为中国民主政治改革的最新成果，亦应纳入宪法体制。于此，一系列问题相继浮出：全过程人民民主于现行宪法究竟意味着什么？作为一种全新的理论命题，全过程人民民主的规范内涵怎样？现行宪法及其相关法如何妥当安放全过程人民民主？处于新时代的全过程人民民主，其在宪法上何以实现？从理论层面看，学界对诸问题缺乏全面而系统的检视，对全过程人民民主的内涵缺乏规范分析和清晰界定，研究偏于经验性、宣教式和片断化，尚未形成全过程人民民主的教义化阐释和体系化表达。从实践层面看，全过程人民民主作为本土资源，其实践领域已经涵盖我国经济、政治、文化、社会和生态文明等诸多方面，实践创新上已获重大发展。但全过程人民民主仍是“进行式”，距离国家治理体系与治理能力现代化以及人民群众的需求还有一定差距，宪法上的顶层设计和体系建构将是其深入推进和持续发展的根本遵循，亦是我国深度参与民主政治国际对话的底气所在。这昭示了在根本法层面回应理论和实践之紧迫性。有鉴于此，笔者于本文中尝试从剖析全过程人民民主深蕴的宪理基础入手，揭示其塑造中国特色宪制的功能逻辑，进而从宪法学方法论层面系统阐释全过程人民民主的规范内涵，以期探究实现全过程人民民主的宪法路径，助力全过程人民民主理论阐释的教义化和体系化。
一、全过程人民民主的宪制功能
马克思主义对民主的价值功能有过深刻的论断：“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。”我国现行宪法循着“政权—人权—治权”的逻辑理路建构体制框架。全过程人民民主揭示人民政权的归属，引导基本权利的建构，规约国家权力的配置，俨然成为勾连政权、人权与治权之宪制结构与核心元素的枢纽。概言之，全过程人民民主的孕育、确立、发展与定型，其背后蕴含深厚的宪理基础与宪制价值。
（一）塑造人民当家作主的国家制度体系
民主的本质要义是政权，人民民主首先要解决的是人民的政权问题。现行宪法第2条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是宪法上一切权力正当性和合法性的来源，这在宪法上首先解决了政权的归属问题，通过“实行新宪法来掌握和保持政权，巩固政权”。“民主制是作为类概念的国家制度”，意味着一整套国家制度体系，人民民主塑造了以“人民当家作主”为标识的国家制度体系，确保人民政权始终掌握在人民手中。“保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性。”正是基于人民民主，现行宪法第1条确立了国家的根本性质即国体为人民民主专政，现行宪法第2条建立了国家的根本政治制度即政体为人民代表大会制。宪法序言第十自然段阐明“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，作为中国政治制度体系的权力正当性来源机制，人民政协制度在宪法体制中的地位就此得以明确。宪法在总纲部分还规定了一些重要国家制度，如第4条规定的民族区域自治制度和第31条规定的特别行政区制度。这两项制度旨在解决特定区域人民的民主自治问题。关于民族区域自治之于人民当家作主的制度逻辑，刘少奇在作1954年宪法草案报告时有过说明：“我们坚决地认定，必须让国内各民族都能积极地参与整个国家的政治生活，同时又必须让各民族按照民族区域自治的原则自己当家作主，有管理自己内部事务的权利。”可见，民族区域自治制度是人民当家作主制度体系的重要组成部分。特别行政区制度是香港地区、澳门地区在“一国两制”前提下实现高度自治的重要制度安排，主要包括维护国家统一、主权和领土完整，“一国两制”和高度自治（立法权、行政管理权和独立的司法和终审权），保持原有的资本主义制度和生活方式不变以及当地人管理（港人治港、澳人治澳）等内容。特别行政区制度对特定区域人民民主的发展具有重大意义，拓展了人民民主的活力空间和实践场域。《中华人民共和国宪法》第111条首创独具中国实践特色的基层群众自治制度。人民群众正是依托村民自治、居民自治、职工代表大会等制度，依法直接行使民主权利，创造了村（居）民论坛、议事会、恳谈会、听证会等鲜活的基层民主实践案例。为保障人民民主，宪法还确立了实施监督制度。习近平总书记深刻地指出：“只要我们切实尊重和实施宪法，人民当家作主就有保证。”现行宪法不仅于第62条和第67条赋予全国人大及其常委会监督宪法实施之职责，还通过2018年宪法修正案建立了宪法宣誓制度（第27条第3款，为该条第2款“接受人民监督”的逻辑体现）和合宪性审查制度（第70条设立“宪法和法律委员会”，承担推进合宪性审查、加强宪法监督等职责），具体内容参见表1。
表1 现行宪法上人民当家作主的国家制度体系概况
基于人民主权原则，通过一系列根本制度、基本制度和重要制度的宪法建构，人民当家作主的政治架构和制度体系得以确立，这为超越西方“精英民主”理论和“形式多数决”的局限，进而实现“事实上的绝大多数人”共享的民主，提供了可能和保障。
（二）架设人权原则指引下的基本权利体系
人权不仅与人民主权不冲突，而且是人民主权原则的逻辑表达。邓小平在主持宪法修改时认为，在宪法体例设计上，先规定公民权利和义务，再规定国家机构，能较充分地体现国家的一切权力属于人民的性质。现行宪法将基本权利置于承载国家权力的国家机构之前，既有历史的缘由，也是人民民主国家制度的延伸。人民民主的意义即在于，通过国家制度体系的建构，确保人民在经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，能够真实有效地参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，从而实现其选举权、决策权、参与权、表达权和监督权。自2004年现行宪法第四次修改将“国家尊重和保障人权”写入宪法以来，中国人权发展获得了理论和实践的双重关照。有关人权的研究成果蔚为大观，中国人权法学的学科体系、学术体系和话语体系正在形成。宪法上的“国家尊重和保障人权”条款作为宪法第二章“公民的基本权利和义务”的首条，意在统揽整个基本权利体系，该概括性人权保障条款被认为是一项重要宪法原则，通过人权原则的指引，建构基本权利体系。“我们不断发展全过程人民民主，推进人权法治保障，坚决维护社会公平正义，人民享有更加广泛、更加充分、更加全面的民主权利。”这进一步昭示人民民主对塑造人权原则统领下的基本权利体系之重要意义。根据我国现行宪法的规定和学理分类，基本权利大致可分为七种类型：（1）平等权；（2）政治权利；（3）宗教信仰自由；（4）人身自由；（5）社会经济权利；（6）文化教育权利；（7）监督权和请求权。就平等权而言，宪法第33条第2款规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，这是实现人民民主的重要条件，“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。
（三）建构以人民为中心的国家权力体系
历史演进表明，《中华苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》《中国人民政治协商会议共同纲领》，以及1954年后的宪法和现行宪法的五次修正案，始终坚守“人民民主”，不仅把“人民民主”作为一个固定语汇载入宪法（1975年宪法、1978年宪法虽然删去了“人民民主”的规范表述，但仍然保有人民主权、民主集中制、民主监督等原则），而且通过基本制度、基本原则和基本规则的宪法设置来保障这一理念的贯彻落实。现行宪法第三章专章规定“国家机构”，作为宪法对国家权力进行分配所形成的权力运行体制，是宪制结构的重要组成部分。国家机构的设置和国家权力的配置与宪法总纲第2条“人民主权”原则相呼应，承载保障民主权利的国家义务，“人民的国家机构越是坚强，它就越有能力保卫人民的权利，保障人民的民主权利”。现行宪法构筑起以人民代表大会制为核心的“一府一委两院”制度，即由人民选举代表，由代表组成人民代表大会，选举产生人民政府、监察委、人民法院和人民检察院。“一府一委两院”由人大产生、对人大负责，受人大监督。除监察委外，人大、人民政府、人民法院和人民检察院均被冠以“人民”二字，“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字”。这是由人民民主专政的国体决定的，是“以人民为中心”的宪法表达。从国家权力体系看，全国人大根据人民的授权执掌最高国家治权，行使立法权、任免权、监督权和重大事项决定权。在此基础上，人民政府行使行政权、监察委行使监察权、人民法院行使审判权、人民检察院行使检察权，它们共同建构起宪法上的国家权力体系，诠释“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法信条。其内在机理和宪法构造迥异于西方的“三权鼎立”，这是中国特色宪制的显著标识。西方主流民主自近代以降，越发偏离和否认“人民”这个中心和主线，导致其民主不断劣质化。
综上所述，党领导人民制（修）宪是全过程人民民主演进逻辑中的重要环节。一方面，中国共产党将民主立宪作为演绎全过程人民民主的重要场域，推动铸就中国宪制的民意基础和民主表达，实现党的主张与人民意志的高度统一；另一方面，以人民主权原则为逻辑起点，全过程人民民主耦合了“政权—人权—治权”的核心命题，建构国家制度体系、基本权利体系和国家权力体系，以此塑造中国特色的宪法体制，为全过程人民民主的深广实践奠定宪制基础。
二、全过程人民民主的规范内涵
基于民主事实法律化的宪法品格和依宪治国的逻辑遵循，全过程人民民主的宪法规范含义阐释成为中国式民主话语本土建构的基本前提。全过程人民民主并未获得现行宪法的明文规定，或者说其尚不是一个固定的宪法语词，尽管其在宪法相关法（《全国人大组织法》《地方各级人大和政府组织法》《立法法》）层面获得了认可，但其意涵并不明确。全过程人民民主是否只唯“民主”，会不会导致民主泛化或无序？“全过程”是否等同于“全部过程”？是否意味着国家和社会生活的一切领域？等等。这些问题不解决，会给新时代中国特色社会主义民主法治理论与实践带来一定困扰。笔者希冀于本文中通过宪法学方法论上的努力，为准确把握这一话语的独特内涵提供思路。
（一）文义解释：全过程人民民主的结构维度
从现行宪法看，明确规定“人民民主”的有三处：宪法序言第6自然段提出“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”；紧接着，序言第7自然段强调“坚持人民民主专政”；相应地，在总纲部分第1条即开宗明义规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”从这三处直接表述“人民民主”的语段看，“人民民主”始终与“专政”紧密相连、组合呈现，昭示人民民主内部并非被民主全部填充，依其历史逻辑、实践逻辑和规范逻辑，人民民主既天然地宣示对“大多数”人民的民主，这是民主（古希腊语demokratia）原初意义（“多数人统治”和“人民的统治”）的表达；也顺理成章地包含对“极少数”敌人的专政。只不过，对极少数人的专政也是为了保障大多数人的民主。由此，究竟哪些人享有民主？换言之，作为民主的主体之人民，其范围是什么？对哪些人实行专政？换言之，专政的对象包含哪些人？
首先，关于“人民”，整部宪法含关键词“人民”的有368处（包括“中华人民共和国”“人民代表大会”“人民政府”“人民法院”“人民检察院”等固定表述中的“人民”）。总体来看，宪法正文部分尚未划定“人民”的准确范围，但从“人民民主专政”的限定语“工人阶级领导的、以工农联盟为基础”，可以定位“人民”的基本范畴，即工农联盟是人民的基本组成部分，但并非人民的全部。由此，需进一步到宪法序言中追寻蛛丝马迹。我国宪法序言从历史维度揭示中国共产党领导人民进行社会主义民主与现代化建设道路探索的正当性。“历史就不仅仅是对过去的记录，而是真理的载体，或者说是真理本身，依据这样的真理写成的宪法、安排的政治，其正当性就有了一个坚实的基础和起点。”宪法序言第10自然段指出，“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子”，此处已经表明人民的范畴不只是“工农联盟”，还包括“知识分子”；紧接着叙述，“在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展”。这进一步扩大了人民的范畴。由此，人民的主体范围已经涵盖了新时期的爱国统一战线，对人民实行民主必然包括对全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者实行民主。宪法序言的这一历史叙事深刻诠释了全过程人民民主之人民主体的广泛性。
其次，关于“专政”的对象。“对人民内部的民主方面和对反动派的专政，互相结合起来，就是人民民主专政”，彼时专政的对象是“反动派”即帝国主义走狗（地主阶级、官僚资产阶级）、国民党反动派及其帮凶。现阶段，阶级虽然消灭，但阶级斗争仍然存在，只要有阶级斗争，就会有专政。简言之，阶级斗争的对象即是专政的对象。宪法序言第8自然段指出：“中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”依此，破坏社会主义制度的敌对势力和敌对分子属于专政的对象。从宪法正文看，其第4条规定：“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”第28条第1款规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”这进一步将破坏民族团结、危害国家安全和公共安全、破坏社会主义经济等犯罪分子，列入专政的对象。正是基于宪法精神，《中国的民主》白皮书提出：“始终坚持人民民主专政中的‘专政’，充分履行国家政权的专政职能，依法打击破坏社会主义制度、颠覆国家政权、危害国家安全和公共安全等各种犯罪行为，维护法律尊严和法律秩序，保护国家和人民利益。”从这个意义上说，除了这些专政的对象，其他人均可纳入人民的范畴。
以上，笔者从正反两方面分析了“人民”的范畴，接下来需要探讨“民主”的内涵。关于“民主”，学界的研究文献可谓汗牛充栋，各种学说纷呈。囿于论题，这里仅从宪法文本层面进行分析。第一，民主是一种国家形态，即民主与“人民”“专政”语词组合呈现的“人民民主专政”共同塑造了我国的国家形态（总纲第1条）。第二，民主是一种有序政治参与下的权利体系，即通过民主选举（第3条第2款）、民主协商（序言第10自然段）、民主决策（第3条第1款）、民主管理（第16条第2款、第17条第2款）、民主监督（第27条第2款），充分实现广大人民的选举权、知情权、参与权、表达权、监督权。第三，民主是一种国家权力配置机制，即通过人民主权和民主集中制原则，架设国家机构和国家权力体系（总纲第2条、第3条第1款、第三章国家机构）。民主集中制之规范逻辑有其深刻意涵，昭示人民民主之“民主”并非只有民主、只靠民主，不能片面追求民主而怠慢了集中，正确、高效、权威的集中能有效避免民主沦为“一盘散沙”。因此，全过程人民民主是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，民主集中制的中国宪法逻辑根源于马克思主义的国家学说，其区别于西方的分权原则，成为预防民主泛化和无序的根本准则。
最后，关于“全过程”，现行宪法尚无明文规定，但作为宪法相关法之《全国人大组织法》《地方各级人大和政府组织法》《立法法》对此均进行了确认。《全国人大组织法》第4条第2款规定：“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”该法第44条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，通过多种方式听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用。”《地方各级人大和政府组织法》第4条、第43条中亦有相似的规定。从条文看，其不仅明确了“全过程民主”和“全过程人民民主”的规范表述，而且运用“始终”“多种方式”等语词对“全过程”进行深度描述，同时对“全过程”的基本样态进行标示，即密切联系、听取意见、体现意志、保障权益、努力服务等具有逻辑链条的要求：密切联系是前提和基础，听取意见是方式和手段，体现意志是基本要求，保障权益是目标任务，努力服务是根本宗旨。这实际上是宪法第27第2款“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”之深刻映射。近年来，“基层立法联系点”的广泛设置、政府的“开门问策”、检察公益诉讼制度的全面推开、“枫桥式人民法庭”的大力创建等分别从立法、行政、司法等层面生动诠释着“全过程”之于人民民主的实践要求。由是观之，全过程人民民主之实践主体和场域通常与国家权力勾连，是对公权力主体提出的明确要求，并不必然适用于某些公权力不在场或无需公共治理的社会生活领域（如公民私生活领域）。概言之，全过程人民民主之“全过程”并非等同于“全领域”。至此，全过程人民民主已具备宪法体制基础和宪法文义内涵。
（二）历史解释：全过程人民民主的时空维度
毛泽东在《论人民民主专政》中指出：“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。”人民民主的主体范围从强调以工农阶级为首对“反动阶级和反动派”的排他性，到将知识分子纳入工人阶级的一部分，再到包含一切劳动人民以及拥护社会主义和爱国的人，2018年的宪法修正案进一步将“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”纳入爱国统一战线范畴，最终形成今日宪法序言所宣告的“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者”，人民的范畴更为广泛而厚实。
“民主必须是各方面的，是政治上的、军事上的、经济上的、文化上的、党务上的以及国际关系上的，一切这些，都需要民主。”相应地，体现在宪法第2条第3款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”上。现行宪法第3条第2款进一步规定了选举权，第34条明确了选举权主体的平等性和广泛性。为落实宪法规定，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称：《选举法》）自1979年制定至今，历经1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年、2020年七次修改，选民的参与度和代表的广泛性得到极大提升。实践中，超过99%的年满18周岁的中国公民享有民主选举权利。如今，人民不仅享有广泛真实的政治民主权利，而且享有广泛真实的经济民主、文化民主和社会民主权利。这成为宪法第2条第1款“国家的一切权力属于人民”的有力注脚。
在对土地革命时期的工农兵代表大会制度、抗战时期的参议会制度、解放战争时期人民代表会议制度、中华人民共和国成立以后的人民代表大会制度进行经验总结的基础上，中国共产党探索形成了作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，作为国家基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为国家重要制度的民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度、宪法实施监督制度等，形成了以人民当家作主为表征的国家制度体系。
综上所述，随着人民民主主体范围的扩大、民主权利内容的丰富、民主制度体系的完善，全过程人民民主在时间和空间上获得重大发展。在时间维度上，人民从一开始的民主选举，到进行民主协商，到参与民主决策，再到实施民主管理，最后进行民主监督，整个过程具有持续性和闭合性，民主的真实性和有效性得到凸显，具有超越西方自由民主的变革性意义；在空间维度上，人民民主在纵向上已经适用于中央、地方和基层等多个层级；在横向上已经连接党委、人大、政府、政协等诸多主体，已经覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明等诸多客体。因此，全过程人民民主虽凸显“全过程”，但并非“全”为“过程”（程序）。进言之，全过程并非只有过程、只靠过程，而是时空维度下广义之“全过程”，是主体、程序、客体的有机统一和高度概括。正是在这个意义上，全过程人民民主才实现了过程民主与成果民主、程序民主与实质民主相统一，是全方位（主体）、全链条（程序）、全覆盖（客体）的民主。由此，“全过程人民民主”之“全过程”得到全面塑造，人民民主走向成熟和定型。
（三）体系解释：全过程人民民主的品性维度
体系解释有助于把握全过程人民民主的特质和价值，从而为阐释“全过程人民民主”之“人民”与“全过程”的深刻蕴涵贡献逻辑理路。
从人民“主体性”地位看，人民是自己的主人，也是国家的主人，“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容”。人民民主专政的国家性质高扬了人民的主体性，“人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民才是国家和社会的主人”，以此建构国家的根本制度、基本制度和重要制度，塑造人民当家作主的制度体系。发展人民民主，保障人民作为国家和社会主体的政治地位和主权权利，始终是依法治国的出发点和落脚点。从这个意义上说，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，关键在于确立“执政党—国家—法治”这一逻辑结构中人民的主体性地位。
从民主“人民性”特质看，人民依照宪法和相关法律，广泛参与民主选举、民主决策、民主协商、民主管理，并且开展民主监督，管理国家事务和经济文化社会事务，人民始终“在场”。如前所述，现行宪法出现“人民”二字之处多达368处，在序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构等部分，已深深烙上“人民”标识。宪法庄严宣告“人民主权原则”（第2条第1款），它既符合社会主义国家政权的人民性特质，也是现代民主精神最直接的体现。由此确立人民代表大会制（第2条第2款）、人民对国家事务、经济和文化事业、社会事务进行全方位管理（第2条第3款）、对一切国家机关及工作人员进行监督（第27条第2款），其目的是塑造民主的“人民性”品格，筑牢人民民主的宪法体制。
在塑造人民民主之人民“主体性”地位和民主“人民性”特质后，宪法似乎并不满足于此，其在第2条第3款中使用了“各种途径和形式”语词，这与第2条第1款中的“一切”形成有机统一，标示“全过程人民民主”之“全过程”品性。宪法上的民主监督条款有助于我们深入把握“全过程”之独特品性，宪法第27条第2款中“一切国家机关和国家工作人员”，与执政党党员干部身份上有一定程度的重合，党的领导既是人民民主的体现，又嵌于国家权力结构之中。因此，民主监督范围自然覆盖广大党员，这与中国共产党发扬党内民主和自觉接受人民监督的精神相契合，是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的逻辑体现。不仅如此，宪法第二章“公民的基本权利和义务”中，也有一处监督权的规定，表现为对国家机关及其工作人员的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权（第41条第1款），该条实际上是宪法总纲“监督权”条款的具体化。此外，宪法第3条第2款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，第3款规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，第4条第1款规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益”，这里的“都由民主选举产生”“都由人民代表大会产生”“各民族一律平等”进一步诠释了“全过程”的深刻意蕴。同时，作为人民民主的有力保障，宪法第5条规定了“依法治国”，就其标准和要求，在该条第3款、第4款和第5款使用了“一切”和“任何”语词。概言之，一切法律制度（法律、法规）、一切主体（政党、武装力量、国家机关、社会团体、企业事业组织、个人）和一切行为都不得同宪法相抵触，这是维护宪法权威、推进宪法实施的原则性条款，这从另一维度诠释了人民民主之“全过程”的价值要求。
三、新时代全过程人民民主的宪法实现
亨廷顿在分析美国民主缺陷时得出结论：“最行之有效的国家是使政府的不同原则化入宪法之中。”新时代的中国致力于推进国家治理体系和治理能力现代化，欲实现对国家的有效治理，既要避免坠入西方国家的“民主陷阱”和“政治衰败”，又要防止出现“大民主”和“泛民主”风险，需将全过程人民民主全面纳入宪法体制。依宪法的三维结构，现行宪法序言和总纲作为国家目标和政策条款，主要承载国家制度体系；第二章“公民的基本权利和义务”，主要承载基本权利体系；第三章“国家机构”，一般承载国家权力体系。全过程人民民主应在其宪制功能和规范内涵指引下，嵌入国家制度体系、基本权利体系和国家权力体系。
（一）纵向：贯通“中央—地方—基层”结构下多层级国家制度体系
1. 进一步完善人民代表大会制度。人大具有选举、立法、监督等重要职能。首先，健全人大的选举机制。作为宪法相关法，《选举法》历经七次修改，各项制度已经走向成熟，城市和农村已按相同人口比例选举人大代表，宪法上的选举权平等原则得到夯实。但从实践看，基层群众、普通公民在人大代表中的比例仍然不高，代表与选民和原选举单位的联系有待进一步加强，人大代表贿选等问题也时有发生，一定程度上制约了全过程人民民主的深入发展。未来需在《全国人大组织法》和《地方各级人大和政府组织法》的基础上，进一步将“全过程人民民主”明确载入《选举法》，以此为基础落实选举的平等性、普遍性、秘密选举等基本原则，在扩大基层群众和普通公民比例、扩大直接选举范围、扩大差额比例等方面，出台具体有效的举措，推进全过程人民民主在选举环节落实。其次，完善人大的立法程序。随着新的《立法法》修正案的通过，地方立法权得到很大程度的扩充，所有设区的市被赋予了立法权，立法事项范围也有所延展（增加了“基层治理”事项），但一些地方在立法制度设计、立法程序规范、立法能力提升等方面还存在明显短板，给科学立法、民主立法、依法立法带来一定挑战。未来，应在全过程人民民主明确载入《立法法》的背景下，通过组织立法调研、设置基层立法联系点、召开立法听证会和立法协商会、公开征集意见、吸纳公众旁听、征集人民建议多种方式，将人民民主贯穿到立法立项、起草、提案、审议、表决、备案审查以及立法后评估等各个环节，推进全过程人民民主的立法实现。最后，建立人大代表与人民群众的经常性联系机制，确保“全过程”之时空特性得到实实在在的彰显。这成为2022年3月全国人大代表审议《地方各级人大和政府组组法》（修正草案）时所关注的焦点。一方面，应当健全人大常委会组成人员、专门委员会、工作机构联系代表的机制，扩大人大代表对各项工作的参与；另一方面，应当完善人大代表联系人民群众的制度，比如，明确代表向选民或者原选举单位报告履职情况，建立基层联系点、代表联络站，乡镇政府和街道办可建立居民列席有关会议的制度等。此外，各级人大常委会、“一府一委两院”如何在人大全体会议上向人大代表报告工作？工作报告的内容应当包括哪些？自新一届人大代表选出到新一届人大召开第一次全体会议的时间段内如何确保上一届人大代表履职不间断？针对诸类问题，现行宪法和相关组织法尚未明确规定，有待在全过程人民民主的规范下加以研究和解决。
2. 全面推进协商民主制度建设。人民民主具有平衡选举民主与协商民主的内在机理，以广泛多层次的制度性协商创造实质性的人民参与。曾经实际上起了临时宪法的作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，即是中国共产党与各民主党派、各界人士充分协商达成共识而形成的。从这个意义上说，中华人民共和国基于协商而成立，民主协商成为建构国家正当性和合法性的历史逻辑。中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要制度载体，未来应将协商民主贯穿于“中国共产党—人民政协—人民代表大会—人民”整个政治链条中，塑造“政治协商—立法协商—社会协商”的制度循环，推进协商民主全面发展。
3. 充分发挥民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度的民主功能。民族区域自治遵循“各民族一律平等”的宪法精神，反对“大民族主义”“大汉族主义”“地方民族主义”，禁止制造民族分裂，形成平等团结互助和谐的社会主义民族关系。特别行政区制度的完善应以《宪法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下统称：《基本法》）为宪制基础。特别行政区既未采纳内地的人民代表大会制，也未照搬西方的“三权鼎立”制，“现在如果完全照搬，比如搞‘三权鼎立’，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕是不适宜的”。未来应以“一国两制”为原则，在落实一系列高度自治权的基础上，强化对特别行政区居民的宪法宣传和教育，推进《基本法》《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》等在特别行政区的有效实施。“好的民主，应凝聚社会共识，而不是造成社会撕裂和冲突；……应保持社会稳定有序，而不是带来混乱和动荡”，将人民民主的制度优势转化为治理效能，拓展人民民主的适用空间，提升全过程人民民主的品质。基层群众自治是全过程人民民主的源头活水。既要推进国家正式法律制度在广大基层乡村落地生根，又要注重发挥村规民约、居民公约、自治章程、行业规程等软法在基层民主治理中的独特功能，实现政府依法治理与村（居）民民主自治良性互动，推动民主恳谈、民主听证、板凳民主、圆桌会谈、议事群等丰富鲜活的民主实践制度化法律化。同时，以完善企事业单位职工代表大会制度为导向，适时修改《中华人民共和国工会法》，充分发挥工会的组织作用，提升广大职工参与企事业单位民主决策、民主管理和民主监督的实效性。
4. 推进合宪性审查制度建设。对于人民的意志高于人民选出的代表的意志，《联邦党人文集》有过经典论述，即“宪法和法律相较，以宪法为准；人民与其代表相较，以人民意志为准”。合宪性审查制度可对代议民主或选举民主发挥制度纠偏功能，弥补代议民主“一次性消费”的缺憾，进而提升人民民主的“全过程”品质。党的十九届四中全会就“坚持和完善中国特色社会主义制度”，强调“推进合宪性审查工作”。宪法要维护其权威、确保人民民主的国家制度体系发挥效用，必然要求加强合宪性审查，推动宪法规定的各项要求真正成为党和国家各项工作的底线与红线。一方面，要通过宪法明确“宪法和法律委员会”的合宪性审查职责。当前，宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会，其职责依据《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，在《全国人大组织法》第39条第1款中也有了相应体现，但其内容较粗疏，具体程序和制度保障并不明朗。建议将宪法和法律委员会的职责上升到宪法层面，作为推进宪法实施和监督的重要内容在宪法文本中进行明确规定。如此，方可为“开展宪法解释、推进合宪性审查”等相关重大活动的实施提供宪法规范的强力支撑，这与现行宪法将监督宪法实施的职责赋予全国人大及其常委会的精神相契合。“新宪法规定全国人大和它的常务委员会监督宪法实施的严格要求。使宪法的实施监督既有专门的机构，又有广大的群众维护”。另一方面，可把合宪性审查本身作为演练全过程人民民主的重要场域，在法治主义延长线上不断呈现宪法实施的民主本质。民主理念所“表征的制度转变将宪法审查置于新民主过程的心脏”，以宪法第27条第2款规定的“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”为依据，新修改的《立法法》第110条第2款在继续确认普通公民有向全国人大常委会提出合宪性审查建议权利的同时，对该审查建议，明确规定全国人大常委会工作机构应进行“审查”而不是之前的“研究”，这一修改确立了审查工作的必要性和常态化，彰显对人民意见建议的重视和关切。作为合宪性审查工作的基础性工程，全国人大常委会在规范性文件备案审查中也进行了有益的实践探索，“通过适当方式听取建议人的意见，并在必要时召开座谈会、论证会等，多方面听取意见”。近年来，公民审查建议数量日渐攀升，未来需进一步完善审查程序机制，在合宪性审查中进一步发扬人民民主，将全过程人民民主作为合宪性审查的标准，最终将人民主体地位建立在一种程序性交往机制中，实现法治的民主续造。
（二）枢纽：筑牢以“尊重和保障人权”为内核的基本权利体系
“国家尊重和保障人权”宪法原则的确立，对基本权利体系的健全发挥重要的价值引领作用，同时概括性人权保障条款本身即是一项重要的基本权利。以人权为核心的基本权利体系成为连接国家制度体系和国家权力体系的枢纽。换言之，国家制度体系要发挥作用，必须经由基本权利的体系建构和全面保障；同时，基本权利体系又是国家权力体系正当性和合法性的来源，国家权力的配置以保障公民基本权利为出发点和归宿。首先，增进基本权利体系的包容性和开放性。通过人权条款的宪法解释，使尚未纳入宪法条文的基本权利获得宪法上的整体关切和保障。根据《法治中国建设规划（2020-2025）》所提“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制”之目标，推进宪法解释工程，加快《宪法解释程序法》的制定。有学者进一步将维系或促进民主制度所必需作为人权推导解释出基本权利的重要认定方法之一。其次，适时将生命权、健康权、生态环境权利等基本人权明确载入宪法，获得根本法上的强力支撑。最后，推进基本权利的全面实施。一是平等权方面，“现代法治社会中，平等权首先体现为法律面前人人平等的宪法原则”（第33条），同时也体现在民族平等（第4条）、男女平等（第48条）等宪法条文中。需完善《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等相关法律制度，助推平等权原则全面落实。二是政治权利方面，政治权利通常被认为是其他自由和权利的基础。“我们所了解到的政治权利就是公民具有参加政府、参加国家‘意志’形成的可能性”，选举权利是政治权利的基础，应以全过程人民民主为指引，推进基层民众参与公共生活，实现选举权的实质平等。三是宗教信仰自由方面，“不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”（第36条第2款）。这是公民自主性的体现，是全过程人民民主的题中之义。同时，基于平等权原则和民族平等的要求，国家应当贯彻各宗教一律平等和保护少数民族信教的自由。四是人身自由方面，依据宪法和《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律规范，严格保护公民的人格尊严、隐私权、通信自由和通信秘密，禁止非法搜查和进入公民的住宅。五是社会经济权利方面，包括财产权（第13条第1、第2款）、劳动权（第42条第1款）、休息权（第43条第1款）、社会保障权（第14条第4款、第44条）、物质帮助权（第45条第1款）。这些基本权利的切实保障是人民管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的基础，是实现全过程人民民主的基本前提。六是文化教育权利方面，包含受教育权（第46条）、科学研究和文学艺术创作以及其他文化活动的自由（第47条），这是广大人民管理文化事业的重要保障。七是监督权和请求权方面，公民对任何国家机关和国家工作人员有批评和建议的权利（第41条第1款），对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有申诉、控告、检举的权利（第41条第1款）。同时，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利（第41条第3款）。此种监督权和请求权的设置实际上是宪法第27条第2款之规范辐射。这一宪法上的民主监督原则在《中华人民共和国监察法》及新颁布的《中华人民共和国监察法实施条例》中亦得到贯彻。一方面，监察机关及其工作人员要接受人民群众的监督，公民对之有监督权；另一方面，因监察机关及其工作人员的违法失职行为侵犯公民合法权益造成损害的，公民可以请求国家赔偿。未来需及时修订《中华人民共和国国家赔偿法》，将监察赔偿纳入专门法律。
（三）横向：勾连“一府一委两院”体制上的国家权力体系
现行宪法确立了人大框架下“一府一委两院”体制，通过第三章“国家机构”架设国家权力体系。“一府一委两院”分别行使国家行政权、监察权、审判权和检察权。全过程人民民主在国家权力体系中的滋养可遵循以下逻辑理路。首先，加强人民群众对人大代表的经常性监督。这要求建立健全人大代表与选民、原选举单位的经常性联系机制，使人大代表的履职全过程始终处于人民的知情和监督之下。其次，加强人大对“一府一委两院”的制约性监督。根据宪法，人民选举产生人大代表，然后由人大代表组成人民代表大会，人大对“一府一委两院”的监督实际上是代表人民对国家权力进行间接监督。目前人大及其常委会的监督主要是通过召开人大会议、听取“一府一委两院”的工作报告、人大代表审议、质询、特定问题调查、执法检查等方式进行监督，监督力量的布局并不均衡，比如包括特定问题调查、撤职等职责权限尚未全面激活，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》有待进一步完善，各级监察机关在人大会议上向全体人大代表报告工作也备受期待，这些均成为强化人大监督的重要方向。最后，加强人民群众对“一府一委两院”的直接性监督。对行政权而言，行政决策前进行专家论证、召开听证会、公开征集群众意见，以及公共预算的民主化、行政执法民主化等经验需要及时总结并上升为制度和法律；就监察权而言，现行宪法明确了国家监察机关对人大负责、受人大监督的基本原则，但没有向人大报告工作的规定，这迥异于全国人大常委会、国务院向全国人大负责并报告工作（第69条、第92条）以及地方各级人大常委会、政府向地方人大负责并报告工作（第103条、第110条）的宪法规范要求。尽管《中华人民共和国监察法》第53条第2款及《中华人民共和国监察法实施条例》第252条赋予地方人大常委会审议地方监察委专项工作报告的权力，但审议的主体限于人大常委会，审议对象限于专项工作报告，难以做到代表人民的全体人大代表对监察机关的全过程民主监督。未来需要根据宪制的总体安排，将宪法的原则性规定切实体现在监察法律法规的修订中，推进各级监察机关向人大报告工作。就审判权和检察权而言，应着力推进司法公开，在司法听证的广泛性与实效性、人民陪审员与人民监督员制度的完善等方面不断充实和拓展司法民主。
四、结语
中国共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一是中国特色宪制的理论逻辑和实践诉求。在新时代，这一逻辑展现为：通过“全过程人民民主”，深度勾连“全面加强党的领导”和“全面依法治国”，从而维系宪制结构的稳当和宪制秩序的平衡，以新“三全”厚实“三统一”。具体而言，全过程人民民主耦合了我国宪法上“政权—人权—治权”之结构要素和核心命题，深刻揭橥其塑造人民当家作主的国家制度体系、架设人权原则指引下的基本权利体系、建构以人民为中心的国家权力体系等多重宪制功能。
全过程人民民主，既要从宪法体制上把握民主之“人民性”，这是中国式民主的立身之本；又要洞悉人民之“主体性”，这是全过程人民民主的动力之源；还要体悟人民民主之“全过程”，这是人民民主的发展之基。现行宪法上“人民民主专政”及其相关条款共同构成了全过程人民民主的宪法规范体系，这在积极规范层面上作为“国家政策”指引其立法形成；在消极规范层面上作为“宪制秩序”规约其发展边界，为全过程人民民主的制度化法律化提供宪制框架和规范指引。
新时代的全过程人民民主，应在其宪制功能和规范内涵指引下，循着“政权—人权—治权”的宪制逻辑和结构要素，全面嵌入国家制度体系、基本权利体系和国家权力体系，让民主的“人民性”、人民的“主体性”和人民民主的“全过程”得到深层滋养。如此，作为中国特色社会主义民主政治新形态之全过程人民民主，方能在宪制框架下行稳致远。
