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叶必丰:区域治理的“中央统筹与地方负责”原则

信息来源:《行政法学研究》2023年第2期 发布日期:2023-01-13

区域协调发展已成为新时代治国方略的重要组成部分,是区域治理的中国方案。习近平总书记在党的二十大报告中总结十年来的伟大成就时指出,我们“制定一系列具有全局性意义的区域重大战略”;在描绘未来前景时强调要进一步“促进区域协调发展”。区域协调的一项重要原则是中央统筹与地方负责相结合。那么,这一原则是怎么发展起来的?基本内涵和任务是什么?有什么样的法律意义?


一、我国区域治理问题的提出

新中国成立后,面临的首要任务是如何维护国家的独立和统一,同时面临着如何建设社会主义、怎样治理国家的问题。在第一个五年计划实施三年半后的1956年,毛泽东主席作了《论十大关系》的重要讲话,就其中的两大关系专门阐述了中央与地方以及地方与地方之间的关系。

毛泽东主席认为,处理中央与地方关系的前提是巩固中央的统一领导。中央强有力的统一领导,全国统一的计划和纪律是建设社会主义强国的需要。在这个前提下,不应把所有事权都集中在中央,而应给予地方必要的事权及自主权,以便地方独立自主、因地制宜地处理地方事务。只有这样,才能充分发挥中央和地方两个积极性。毛泽东主席根据当时的实际状况对央地事权的分工提出了初步意见,认为工业应属于中央事务并由地方提供协助,农业和商业则主要是地方事务。

毛泽东主席认为,处理央地关系既需要工作原则又需要组织制度。在工作原则上,中央对地方实行统一领导并不意味着贸然下令指示,而应坚持与地方协商,在听取地方意见后再作决策和指示。他的这一意见至今仍在发挥着重要重用。国家发布的区域规划都是在集中地方意见的基础上编制并实施的。在组织制度上,毛泽东主席认为某些中央主管部门“一竿子插到底”的做法影响了地方自主权,必须通过制度予以纠正和规范,指出对有些行政主管部门可以实行中央领导地方的制度,但对有些行政主管部门却应实行中央指导地方的制度。

毛泽东主席认为,中央与地方关系中地方自主性的存在,必将发展出地方与地方的关系。地方各级都应当有相应的自主权,地方主体的上级不能把下级框得太死。除了地方的层级关系,他认为地方间的关系还包括省际关系和市际关系,认为省际、市际关系的性质应当是顾全大局、互助互让。为此,他立足当时的国际形势和国内问题,讨论了沿海和内地的工业布局,主张中央应进行平衡。他认为,平衡既要考虑到内地的战备优势又要考虑到沿海的工业基础和技术优势,实现相互促进而不是相互掣肘。他所说的平衡,是中央直接投资地方的平衡,并非地方的自主性平衡。对省际、市际之类跨行政区地方关系,毛泽东主席虽然只是附带性地分析,但这些分析却弥足珍贵,对后来的区域合作至关重要。

毛泽东主席的上述主张并不是他的个人观点,而是在调查研究基础上经中央政治局集体讨论而形成的中央政策。该政策明确了央地事权分工的必要性及充分发挥两个积极性的意义、原则和组织制度,论述了央地关系与区域关系的形成逻辑以及区域治理的重要性,强调了央地事权分工和区域治理中中央的统一领导,表现出了建国初期的宪法意识。上述宪法意识虽然只是初步的,但重要的是提出了区域治理任务,并揭示了区域治理在国家治理体系和治理能力中的地位。


二、我国区域治理原则的形成

《论十大关系》所确立的央地政策,经过二十多年的实践,有经验也有教训。邓小平同志总结认为,教训是过去的央地分权都没有取得成功,权力仍然过分集中,“过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权”。其中的原因不仅仅在于我们思想认识不足,还在于“法制很不完备,也很不受重视”。因此,我们既“要解决思想问题,也要解决制度问题”,在宪法上规定“不允许权力过分集中的原则”。

以邓小平理论为指导,1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第3条第1款规定将民主集中制作为国家机构的组织原则,第4款则以根本法的形式确立了央地事权分工原则:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”根据这一原则,我国进行了一系列“摸着石头过河”式的扩大地方自主权改革。改革获得了巨大成功,但也出现了地区间的行政壁垒或地方保护主义。为此,邓小平同志指出,国家的改革开放是为了实行国土空间的梯度式发展,鼓励部分地区先富裕起来,形成示范,带动和帮助其他地区的发展,走向共同富裕。为了加强中央的权威,规范地区协作,1986年开始实施的第七个五年计划指出,“制订协作计划,使地区协作同国家计划更好地衔接。地区协作实行中央和地方分级管理,以地方为主的原则”。根据这一区域治理原则,该计划还将全国规划为三级经济合作区,即以上海经济区为代表的全国一级经济协作区,以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心的二级经济协作区,以及以省辖市为中心的三级经济协作区。

但在第七个五年计划收官之前,我国一直实行计划经济体制,地方自主权仍比较有限,地方的积极性并没有得到充分发挥。地区协作主要是社会主体间跨行政区的经济往来,以及地方政府间的无偿援助。1991年开始实施的第八个五年计划将以往的地区协作发展成为区域合作,并提出了区域合作的互惠互利、风险共担、发挥优势原则。1993年,宪法修正案确立了市场经济体制;2003年,中共中央决定进一步完善社会主义市场经济体制。

同时,除宪法明确规定央地事权分工原则外,以往的扩大地方自主权改革往往是个别性的、就事论事式的措施和政策,甚至只是对个别地方的优待性政策和资金投入。1993年国家进行了具有重要宪法意义的分税制改革,增加了地方的财政收入和财政自主权,逐渐形成了地方的利益主体身份。2016年,国务院再次进行了具有宪法意义的划分央地财政事权及支付责任改革,实现了事权与财权的一致性。这两次改革是全国性、普遍性的制度建设,而不只适用于部分地区和部分领域。

在上述市场经济体制和央地事权分工改革的基础上,总结实行央地分级管理、以地方为主原则的经验,以习近平同志为核心的党中央于2015年在关于“十三五”规划的建议中提出了协调发展的新理念,要求实现区域协调发展。在2018年新发展理念入宪后,中共中央、国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,确立了区域协调发展的五大原则,即坚持市场主导与政府引导相结合,坚持中央统筹与地方负责相结合,坚持区别对待与公平竞争相结合,坚持继承完善与改革创新相结合,以及坚持目标导向与问题导向相结合。如此,我国区域治理的原则得以正式确立,并形成了西部大开发、东北振兴、京津冀协调、长三角一体化、大湾区建设、川渝城乡融合和中部城市群的对接一带一路战略的区域治理格局。


三、中央统筹与地方负责的内涵

国家的行政区划治理侧重于对人的治理,主要在于实现公共秩序。区域治理则是以行政区划治理为基础,按经济、文化或地理等联系的紧密度,在空间结构上的组织和调控,旨在实现经济发展上的目标或以经济发展目标为基础的特定治理任务。在区域治理中,“中央统筹”和“区域协调”的提法都源于2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。早期的地方联动是在计划经济体制下开展的,具有非对等性和非经济性,是一方对另一方的援助。在确立央地分级管理、以地方为主的区域治理原则后不久,我国实行了市场经济体制。虽然地区协作依然存在,但主流却已经发展成为平等互利的经济合作,因而第八个五年计划开始将之命名为区域合作。上述决定中提出的区域协调,既包括地区协作又包括区域合作,既需要地方的主动协调发展又需要中央对区域发展的统一协调即统筹。

对国家治理活动既可以按决策、执行和监督进行分类,也可以按领导和执行进行分类。前一分类侧重于国家治理活动的功能,不适合用于职责分工,因为每个主体往往既有决策又有执行和监督功能。领导与执行适用于治理主体的职责分工,也是我国组织法上所采用的分类,但难以充分体现执行者的主动性和积极性。统筹既体现了法律上的统一领导,又赋予了实施者较大的自主空间,在表现形式上更多是具有较大弹性的规划和指导意见。

中央统筹原则与有些国家在地方分权中所实行的补充性原则具有相似性,但更加积极有为。补充性原则所强调的是上级只有在下级无力解决时才负责处理。它也表现为我国某些单行立法上的规定,即对区域治理事务应先经地方政府协商,经协商未能达成协议的才由中央政府解决。中央统筹原则意味着中央可以积极谋划区域发展战略,在区域治理中可以进行积极调控,是宪法上民主集中制原则中集中的体现。

中央统筹并不是中央要直接处理具体的区域治理事务,而是要与地方负责相结合。地方负责中的“地方”,既包括地方人大又包括地方政府。地方负责也就是有些单行法所规定的属地管理,是宪法和法律上所规定的地方行政机关在本行政区域内负责某项事务的具体落实。一方面,地方负责原则在行政区划横向关系上体现了地方主体对区域合作事务的地域管辖权及其范围。另一方面,地方负责原则在行政区划层级关系上体现了就近原则,即区域治理事权首先属于与公众联系最密切、最近的地方主体,在超越该地方主体能力时才属于上级主体。地方负责原则是宪法上民主集中制原则中民主的体现。

中央统筹与地方负责原则是区域治理原则的发展和创新。以往,我国虽然有区域治理的实践,但缺乏区域治理的理念。治理主体仅仅是政府,因而治理原则仅仅有调整央地政府间关系的分级管理、以地方为主原则。按照这一原则,除由中央管理的区域治理事务外,其他都由地方管理。在市场经济体制基本完善和事权分工框架大体形成后,我国形成了真正的区域治理理念即区域协调。区域协调是我国五大发展理念的重要组成部分,是中国特色区域治理实践和成功经验的高度概括和理论提升。基于区域协调治理理念,就有了政府、企事业组织以及个人等多方主体的参与,形成政府与市场、个人与组织、政府机关相互间、市场主体相互间等多重关系。这样,区域治理的原则既包括处理政府与市场关系的原则又包括处理政府间关系的原则,既包括处理政府间层级关系的原则又包括调整政府间横向关系的原则。中央统筹与地方负责原则是区域治理原则的有机组成部分,只是中央与地方关系上的一项指导原则。


四、中央统筹与地方负责的任务

中央统筹与地方负责原则明确了中央和地方在区域协调中各自的基本任务。

中央统筹意味着中央负责区域治理事务的顶层设计。这包括确立区域协调的指导思想、总体目标和基本原则,规划重大区域协调发展战略,构筑区域协调发展体系,推动各国家级重大区域战略的融合发展以及国家级重大区域战略与“一带一路”倡议的融合发展,促进发达地区与欠发达地区以及陆海协调发展,实施城乡一体化协调发展的重大举措,明确区域协调发展的重要任务。

中央统筹原则意味着中央对所有区域治理事务都具有统一领导权,要总揽大局,积极作为。如疏解北京非首都功能,建设雄安新区;将安徽加入到长三角区域一体化发展;调整珠三角合作区为大湾区,在推动区域协调发展的同时促进香港和澳门尽快融入国家发展和民族复兴的伟业。如果没有中央统筹,则北京在河北建设雄安新区是难以想象的,安徽进入长三角区域是难以达到入门标准的,广东省与香港、澳门特别行政区的合作很难取得实质性进展。

中央统筹意味着中央负责区域治理事务的制度建设。在地区协作阶段,中央对地区平衡发展的布局并没有制度化的努力。在央地分级管理、以地方为主阶段,中央虽然在少量单行法中规定了针对特定事项的区域合作制度,但并未重视提供系统性的制度供给;对区域合作具有现实需求的地方主体,却基于立法权受限而无法创设区域治理制度。基于中央统筹原则,2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)创设了地方人大的区域协同立法制度,赋予了地方政府建立区域协同发展工作机制的职权,为区域合作提供了具有重要意义的一般性制度保障。相应地,立法法也将通过修正而赋予地方主体协同立法权。

中央统筹意味着中央对区域协调的保障。首先是政策支持,这不仅仅是指政策优惠,更重要的是中央各部门的政策协同。如为了疏解北京的非首都功能,在京的有关单位搬迁到雄安后,职工子女还能否在京完成义务教育,能否在京参加高考等,都需要中央统筹各部门的政策协同。其次是资金支持,这包括中央财政经费的支持,合理的转移支付,以及对当事地方主体筹措资金的支持。

中央统筹意味着中央对区域合作事务的协调、指导和监督。对此,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条第2款明确规定:“上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”在实践中,中央的指导、协调和监督有多种形式,其中之一就是中央有关部门直接参与区域合作的磋商,指导区域合作协议的缔结,对区域合作协议进行备案等。重要的是中央对区域合作争议进行协调,推动区域合作的顺利发展。

地方负责意味着地方按照中央的区域发展战略和相应制度,发挥主动性和积极性,实现区域协调发展目标,体现了区域协调事务配置的就近原则。地方负责不是地方按照中央的原则、制度和政策依样画瓢,而是要求地方应当以区域协调发展的目标为导向,在中央所确定的区域协调框架范围内,创新区域合作的体制机制,探索区域治理的模式和方式,不断总结出可复制可推广的经验。事实上,跨行政区协同立法、委托立法、共设机关、职员派遣、联席会议、合作协议、职务协助、管辖权委托或职权委托等,都是区域合作实践中地方在创新和探索的基础上发展起来的。


五、中央统筹与地方负责的意义

党的二十大报告指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”区域协调是依宪治国和依宪执政的伟大实践,中央统筹与地方负责原则是宪法实施的重大成果。

(一)央地事权分工的成功实践

《宪法》第3条规定了央地事权分工原则,即事权的层级分工,目的在于加强地方的积极性和主动性。这种事权分工是以行政区划为单位的。但一方面地方事务往往具有外溢性,不可能完全局限于本行政区域;另一方面地方事权也可能导致行政壁垒,影响市场的统一。基于地方积极性和主动性而形成的地方竞争,客观上拉大了地区发展的不平衡,还导致了产业布局的重构以及资源过度消耗的负担。这就需要地方之间的合作,更需要中央的统一领导。中央统筹与地方负责原则就是宪法上央地事权分工原则的具体实施,是宪法上民主集中制原则的成功实践。这也说明,我国宪法上的央地事权分工原则尽管没有相配套的立法或制度,但中央却在区域治理的实践中探索出了实施路径和有效方案。

我国的区域合作范围有一个逐步扩大的过程。从初期的技术和物资援助到平等互利的区域合作,从旨在破除行政壁垒的市场流通到政府间共建产业园区、飞地经济,从经济事务到环境生态和社会事务,都是区域合作范围不断拓宽的过程。如长三角区域有关省市人大常委会同步通过的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》和《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》,就在于推进生态环境和社会保障的跨行政区一体化发展。由此可见,中央统筹与地方负责所实践的宪法上央地事权分工已经远远超出了纯经济事务的范围,而发展到可持续发展、社会保障和精神文明建设等更广阔的领域。这就意味着中央统筹与地方负责原则对实施宪法上的央地事权分工原则具有了整体性和全局性意义。

(二)一国两制实施的创新发展

根据《宪法》第31条的规定,国家在香港和澳门设立了特别行政区,实行“一国两制”。国家为此制定了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》,分别规定了香港和澳门特别行政区的高度自治权。除了众所周知的历史原因外,从法律上说国家赋予特别行政区的高度自治权也是以《宪法》第3条第4款的央地事权分工原则为依据的。国家赋予香港、澳门特别行政区高度自治权的本来目的,是促进其更加繁荣稳定。但一段时间以来,如何在香港特别行政区实施好“一国两制”的“一国”却成了问题,原因是个别反中乱港分子试图里应外合,兴风作浪。为此,中央通过法治手段实现了香港由乱而治,并以法治化市场化思维谋划了大湾区战略,目的之一就在于“支持香港、澳门融入国家发展大局”,“让港澳同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光”,这为实施好“一国两制”找到了成功的方案。

大湾区战略的一个原则是“维护中央的全面管治权和保障特别行政区的高度自治权有机结合”。这一原则的根本依据仍然是《宪法》第3条第4款的央地事权分工原则。央地事权分工原则不仅指导权限的划分而且指导权限的行使;宪法适用于我国的全部领域,包括特别行政区。当然,大湾区战略原则的形成,则是以中央统筹与地方负责相结合原则为直接母本,针对香港和澳门特别行政区的具体情况而进行的借鉴。这就意味着,中央统筹与地方负责相结合原则直接支持了大湾区战略原则的形成。