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金晓伟:我国人大议事规则研究:回顾、反思与展望

金晓伟| 时间: 2021-03-10 09:49:05 | 文章来源: 《人大研究》

我国人大议事规则研究:回顾、反思与展望

金晓伟

(中共浙江省委党校法学教研部{讲师)

在长期的制度发展历程中,人民代表大会行使职权都在会议上,人民代表大会职权主要是通过会议方式行使。开会(议事)的程序,是人民代表大会有效行使职权的保障,基于这套程序的规则设计(即人大议事规则可以说是人民代表大会制度的运作核心。因此,研究我国的人大议事规则具有重大的理论和现实意义。2020年8月8日,《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(修正草案)》(以下简称《全国人大议事规则(修正草案)》)提请十三届全国人大常委会第二十一次会议审议,这意味着《全国人大议事规则》在实施30多年后迎来首次修改。以《全国人大议事规则》的修改为契机,回顾我国人大议事规则研究历程,反思研究中存在的若干问题,有助于进一步深化对我国人大议事规则乃至人民代表大会制度的理论认知,推动相关研究迈向新的阶段,更好地指导完善实践运行中的议事规则。

一、我国人大议事规则研究的历程:以制定与修改为中心

国内有关人大议事规则的研究与立法、修法活动密切相关,呈现出历时性、节点性、周期性等特征。从早期的工农兵苏维埃代表大会,经过抗战时期的参议会制度,新中国成立前后的人民代表会议制度,到1954年正式确立人民代表大会制度,我国的人民代表机构经历了巨大的历史变迁。当时,人大议事规则隐藏于“议行合一”“三三制”“政治协商”“民主集中制”等政权组织原则和形式背后。譬如,在1949年中央人民政府委员会通过的《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》《县各界人民代表会议组织通则》等众多“组织法”中,就有一些条款涉及议事规则的内容。值得注意的是,周恩来同志曾在《专政要继续、民主要扩大》一文中提出“将来在代表大会上要建立辩论制度”,这在某种意义上为潜在的人大议事规则提供了一个制度构想。

然而,在较长时间里,“人大议事规则”不是一个固定的制度表述,学界也未就此形成聚焦性的研究议题。直至二十世纪八十年代,为了将全国人大在实践中形成的一些经验的开会形式实现法律化,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(1987)(以下简称《全国人大常委会议事规则》)和《全国人大议事规则》(1989)相继出台,标志着人大议事规则正式成为一个理论和实践议题。在两部议事规则制定之前,有学者曾按中央领导要求,组织编写了有关人大议事规则的书稿,并在《全国人大议事规则》制定的过程中专门撰文阐述了有关人大议事规则的一系列见解和主张。待两部议事规则制定之后,有的学者以比较法的视野系统性的研究了全国人大及其常委会的议事原则和议事规则的特点。随着时间的推移,专门委员会的议事规则也逐渐进入研究视域。此后,经历了十多年的探索施行和经验积累,人大议事规则的诸多问题被理论界和实务界察觉。面对这些问题,既有对人大会议全流程的系统性研究,也有针对人大议事规则中的议案提出、审议、表决和公布等各阶段性程序展开的专门性研究。以2009年前后《全国人大常委会议事规则》的修订为节点,有关完善人大议事规则的研究呈现出阶段性的热潮。特别是一位实务专家在2007年至2009年间撰写了十六篇文章,对完善人大及其常委会会议制度、工作流程和议事规则进行了全方位的思考。然而,据当时的研究者评价,尽管《全国人大常委会议事规则》的修改体现了从细节上和程序上加强和完善人大制度的有益探索,标志着人大制度建设的阶段性进展,但囿于理论预设和实践经验的不足,只能称之为“微调”,尚有进一步完善的巨大空间。

时至今日,基于党和国家制度建设的双重驱动,研究完善人大议事规则的重要性不仅仅在于坚持和完善人民代表大会制度本身,更是上升至坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化的伟大高度。在全国人大及其常委会议事规则被列入十三届全国人大常委会立法规划之后,激发了我国人大议事规则及其修改完善的新一轮研究热潮。

二、我国人大议事规则研究的反思:路径依赖与认知分歧

(一)我国人大议事规则研究的路径依赖

先将目光投向域外,从“议会之母”英国初期约定俗成的做法到“光荣革命”之后的议事规则,从美国建国前的不成文法到以《杰弗逊议事手册》为代表的成文法,“罗伯特议事规则”(1876)的问世对晚近的议事规则研究产生了深远影响。从内容结构层次上说,“罗伯特议事规则”的基础是一系列的“元规则”,这些“元规则”遵循严格的逻辑推理归纳出“基本规则”,再按这些“元规则”和“基本规则”推演出多种多样的“具体规则”,并广泛应用于组织治理结构、会议合法性、议程制定与完善、程序性提议与建议、一般发言与经常性辩论、会议表决与人事选举、颁布文件与制度等实践领域。值得注意的是,“罗伯特议事规则”在建构时嵌入了一个核心原则,即要谨慎地平衡组织和会议中个人和群体的权利,包括多数方的权利、少数方的权利、每个人的权利、缺席者的权利以及所有上述人群作为整体的权利。可以说,正是这一套核心原则,使“罗伯特议事规则”的价值超越了西方,乃至被孙中山先生引入中国,誉为“通用议事规则”。

问题在于,基于对人大议事规则研究状况的考察,许多学者似乎陷入了“罗伯特议事规则”的路径依赖,即习惯于将“罗伯特议事规则”作为理论基础、研究进路或分析工具,论及人大议事规则无不寻找“罗伯特议事规则”的经验借鉴或理论支撑。譬如,有学者曾指出目前学界对人大议事规则的研究缺乏宏观的理论建构,多集中于人大议事规则的具体规定而鲜有对其原则的系统研究。这一观点颇具洞见,遗憾的是,该学者转而将“罗伯特议事规则”的内容结构层次(包括元规则、基本规则和具体规则)作为了其研究人大议事规则原则的前提逻辑。窥一斑可知全豹,这种将“罗伯特议事规则”与我国人大议事规则研究关联起来的做法不胜枚举。除此之外,路径依赖的现象还延伸到了党政会议、审判委员会、合议庭、居(村)民委员会等其他议事规则研究领域。不可否认的是,“罗伯特议事规则”所蕴含的民主、公平、有效是包括人大议事规则在内的任何议事规则所共同追求的价值,而且“后发型”国家的现代化发展也确实需要合理借鉴人类文明的一切优秀成果。然而,受“罗伯特议事规则”影响所形成的路径依赖却隐含了负面效应,抑制了具有中国特色、展现我国人民代表大会制度优势的人大议事规则理论话语和制度规则的生成。曾有学者在讨论《全国人大常委会议事规则》的修改问题时侧面指出了这种路径依赖带来的现实后果,“各级人大常委会议事规则大多只规定了一些具体条款,而无明确的‘元规则’,致使我国的人大议事规则缺乏必要的理论支撑和应有的特色和优势”。

(二)我国人大议事规则研究的认知分歧

我国人大议事规则研究的认知分歧,主要指的是关于人大议事规则性质的认知。这一认知对人大议事规则的研究面向起到决定性作用,同时关系到人大议事规则本身的制度空间乃至整个人民代表大会制度的功能运转。梳理以往有关人大议事规则性质的研究,学人(包括理论界和实务界)或直接定义,或间接指涉,展示了不同的观点和立场。概括来说,主要存在“重要内容”“法律”和“内部规范”等不同理解和认知。

1.“重要内容”说

“重要内容”说从人大议事规则在人民代表大会制度中所处的地位出发,将人大议事规则及其制度概括为我国根本政治制度——人民代表大会制度的一个重要内容或重要组成部分。总体而言,“重要内容”说称得上是理解人大议事规则的一个逻辑前提,因而被理论界和实务界普遍认同。类似的观点有“全国人民代表大会会议的议事规则及其相应的制度,是我国根本政治制度——人民代表大会制度的一个重要内容”全国人大常委会的组织制度、活动原则和运行规则是人民代表大会制度的重要组成部分,也是实现人民代表大会制度目标的重要体制机制”等等。人大议事规则是人民代表大会制度体系的重要组成部分,是国家权力运行的重要保证,是人大履职的基础环节,随着人大议事规则的实践运行,其在强化会前组织、规范议事安排、保障职责行使、凝聚智慧力量等方面持续发挥着重要作用。客观地讲,虽然“重要内容说”对人大议事规则的性质采取了高度概括的手法,有助于彰显人大议事规则的制度地位和研究价值,强调程序和规则对于议事的重要作用,但由于“重要内容”本身过于抽象,不利于揭示人大议事规则的本质属性,因而有待更为深入的提炼。

2.“法律”说

“法律”说建立在对人大议事规则的形式认知之上,基于其产生渊源、效力等级和修改完善的立法规划,将全国人大及其常委会议事规则与其他宪法性法律等而视之。“议事规则是‘代议法’,属于中国特色社会主义法律体系中的一个法律部门”。这一观点在理论界和实务界基本没有争议,“宪法通过后,我国先后制定全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法等法律,作出加强法律解释工作、中央预算审查监督、经济工作监督等一系列决定决议,对全国人大常委会的组织职权和工作程序等进行了详细规定,建立起一套科学严密、运转协调、务实高效的全国人大常委会组织制度和议事规则”;“修改《全国人大组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》等三部重要法律,是深化党和国家机构改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,发展完善社会主义民主政治制度的重要举措”;“落实立法规划和计划,修改全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律,完善论证、评估、评议、听证制度,健全适应新时代要求的人大组织制度、工作机制、议事规则”;等等。上述有关人大议事规则的叙述共同指向了其“法律”属性。“法律”说对人大议事规则的性质界定较为精准,符合人大会议工作不断规范化、制度化的发展趋势。问题在于,在我国人民代表大会制度框架下,会议具有类型上的多样性。有学者鲜明地指出,在各级人大及其常委会议事规则之外,诸如委员长会议的议事规则显然不是法律。换言之,“法律”说仅仅涵盖了包括全国人大及其常委会议事规则在内的一些较高位阶的议事规则,天然排斥了一些低位阶或约定俗成的议事规则,难以展示人大议事规则的全貌。

3.“内部规范”说

“内部规范”说建立在对人大议事规则的实质认知之上,将其实际的功能作用与宪法、组织法、代表法等相区分,进而以“内部规范”“内部文件”来理解和定义之。尽管这一定位与其形式定义存在张力,但人大议事规则的生成无疑来源于自身建设的需求,其在功能上与立法机关的内部规范无异。实践中,人大议事规则更趋于贴近内部规范的属性。有学者描述了一种普遍现象,即在探讨相关问题时,人们只问宪法、地方组织法、代表法的规定,而往往忽略人大议事规则中的规定,尤其是地方人大常委会议事规则基本上被视为地方人大常委会的内部文件。尽管“内部规范”的定位似乎与人大议事规则的“法律”属性存在张力,但学界其实不乏与“内部规范”相关的深度解读。譬如,有学者探究了《全国人大议事规则》的生成逻辑,认为《全国人大议事规则》的出台是为了解决现行宪法第七十八条中全国人大及其常委会“工作程序”(如何运转)的问题。全国人民代表大会“如何运转起来”,显然暗含了“内部规范”的理解。另有学者在分析《全国人大常委会议事规则》的生成逻辑时直截了当地指出,“人大议事规则的性质和功能生成于内部的需求,正如《全国人大常委会议事规则》在制定之初即被视为全国人大常委会自身建设的一个重要步骤。尽管其制定主体是立法机关,但其功能上与行政机关内部规范性文件、公司章程等并不存在本质的区别。从本质上说,《全国人大常委会议事规则》与《全国人大常委会组成人员守则》一样均属于立法机关的内部规范”。除此之外,还有学者结合制度内容维度对人大议事规则的性质进行了界定,“议事规则是指立法机关制定的有关内部组织机构体系、权力和工作分配、议事程序和规则、成员选任以及特权与纪律等事项的制度规范”,实质上强调了人大议事规则的内部规范属性。值得注意的是,近期该学者在讨论《中华人民共和国全国人民代表大会组织法(修正草案)》和《全国人大议事规则(修正草案)》时,将两者简写为“一法一规则”修正草案,同时在提出远期立法建议时鲜明地表达了人大议事规则系属“人大规制内部事务的规范性文件”而非“法律”的立场。

总体来说,“重要内容”说将我国的人大议事规则与人民代表大会制度紧密结合起来,两者的研究面向得以打通(前者包含于后者之中),既明确了人大议事规则研究的基本框架,也限定了其研究背景和场域;“法律”说囿于全国人大及其常委会议事规则的代表性,聚焦于较高位阶的人大议事规则,实际上限缩了人大议事规则研究的应然面向;“内部规范”说则分析了人大议事规则的实质属性,某种意义上传递出人大议事规则研究面向的扩张需求。可以说,关于人大议事规则性质的三种认知(或者说潜在的分歧)指向了有关研究的不同面向,除了直接影响人大议事规则本身的制度空间和人民代表大会制度的功能运转,还透露出我国的人大议事规则研究在共识性话语方面的缺失。

三、我国人大议事规则研究的展望

(一)超越路径依赖:形塑本土化的研究进路

“人民代表大会制度不同于西方国家的‘议会’制度,是中国人民在人类政治文明史上的制度创造。”在党的十九届四中全会提出“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”的背景下,我国的人大议事规则研究只有超越“罗伯特议事规则”带来的路径依赖,形塑本土化的研究进路,方能构建起具有中国特色、展现我国人民代表大会制度优势的理论话语和制度规则。那么,如何形塑本土化的研究进路?笔者认为,至少可以在研究时做两个方面的施力。

一方面,坚持问题导向,强化关联性研究思维。事实上,自二十世纪八九十年代以来,全国人大及其常委会和大多数地方人大及其常委会都制定了议事规则。这么多年来,随着我国民主法治建设的不断加强和议事经验的持续积累,各级各类人大议事规则中的一些规定以及配套性的制度规则逐渐不能适应现实需要。换言之,时代发展带来的问题恰恰为本土化的研究路径存储了丰富的资源。面对这些新的问题,我国人大议事规则的研究要坚持以实际运行中的问题为导向,将完善人大议事规则与加强党对人大工作的领导以及我国人大职权行使的独特性紧密联系起来,拓宽人大议事规则本身的制度空间,积极回应“坚持和完善人民代表大会制度”的政治要求。“尽管议事规则并未对选民与代表的联系作出明确规定,但加强代表与选民关系仍旧是议事规则发挥作用的前提”,类似的关联性研究思维难能可贵。

另一方面,注重比较研究,关注地方制度创新。过去,受国家法制统一观念的影响,我国人大议事规则基本遵循了先中央后地方、先上级后下级的立法规律,地方人大及其常委会议事规则表现出来的自主性、灵活性有限,这在一定程度上又加强了全国人大及其常委会议事规则的稳定性,抑制了与时俱进的修改与完善。不难理解,在地方制度创新无法为人大议事规则的修改与完善提供足够资源的情况下,相关研究趋于寻求域外理论的支撑。令人欣喜的是,地方立法空间的逐步扩张激发了地方人大议事规则的自主性、灵活性。有学者对31个省级人代会议事规则进行了定量比较分析,发现议事规则内容的多元性在总则、审议工作报告、审议预算、发言和表决以及附则方面表现较强。因此,我国人大议事规则的研究应当进一步关注地方实践和制度创新,增加中央和地方不同层级之间的纵向比较研究和以省(市、县)域为类型的横向比较研究,从中提炼出具有中国特色、展现我国人民代表大会制度优势的人大议事规则理论话语和制度规则。

(二)弥合认知分歧:勾勒整体性的研究图景

我国人大议事规则研究的认知分歧对人大议事规则的研究面向起到决定性作用,关系到人大议事规则本身的制度空间乃至整个人民代表大会制度的功能运转。然而囿于视野的局限,既有研究虽以我国人大议事规则的制定与修改为中心,但与立法、修法活动紧密相连,故而聚焦于具有“法律”属性的全国人大及其常委会议事规则,对于人大议事规则的其他类型特别是地方人大及其常委会议事规则缺乏足够关注。实际上,在我国人民代表大会的制度框架下,会议的形式主要有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会会议、县级以上地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会会议、乡镇人民代表大会、乡镇人民代表大会主席团会议、委员长(主任)会议、专门委员会会议等。比照不同类型的会议形式,可以将我国人大议事规则划分为各级人民代表大会议事规则、各级人民代表大会常务委员会议事规则、委员长(主任)会议议事规则、专门委员会议事规则等。其中,各级人民代表大会议事规则和各级人民代表大会常务委员会议事规则构成了我国人大议事规则的主要内容。鉴于会议类型的多样性,人大议事规则的性质也必然呈现出多元化的特征。在研究人大议事规则的过程中,如不重视其多元化特征,势必影响部分研究结论(路径)的针对性和有效性。

因此,一个整体性的视角似乎更加契合我国的人大议事规则研究面向,有助于共识性话语的生成。在整体性的视角下,我国的人大议事规则可以概括为一个多层次和多形式的规范体系,各级各类人大议事规则构成了“多元一体”的议事规则群。如此,我国人大议事规则的研究面向就具备了扩张和收缩的弹性,既可以研究整个议事规则群,也可以选择其中某一类议事规则展开专门性研究,从而消解人大议事规则多元化带来的结论(路径)偏差问题。具体到研究完善人大议事规则方面时,可以采取“三步走”的策略:第一步,消解认知分歧,即对不同类型的人大议事规则予以界析,明确各自的功能定位,进而提出更有针对性的完善思路建议;第二步,寻求共识,即探寻完善各类人大议事规则所需要的共性标准,以全国人大及其常委会议事规则的修改为方向指引,合理吸收地方人大及其常委会议事规则修改的有益探索,实现人大议事规则的整体性完善;第三步,总结提炼我国人大议事规则在修改完善过程中积累的经验成果,形成具有中国特色、展现我国人民代表大会制度优势的人大议事规则理论话语。

四、代结语:我国人大议事规则研究的余思

伴随着议事规则在人民代表大会制度中的形成与发展,我国的人大议事规则研究以制定与修改为中心,经历了三十余年的历程。客观地说,即便是存在路径依赖的问题和认知分歧的张力,就人大议事规则研究本身而言,其依然是一个内容边界较为清晰、可以形成学术聚焦的研究议题。然而,有一种声音未来可能会打破原有的状况,那就是将《全国人民代表大会组织法》和《全国人大议事规则》整合成为一部“议会法”《全国人民代表大会法》的构想。单纯从研究领域的方面考虑,假使这一构想全面落地,人大议事规则在形式上将退出历史舞台,那么势必压缩人大议事规则的制度空间及其研究面向。相应的,我国人大议事规则的研究未来将走向何处?是保留既有的研究领域,承认人大议事规则在理论研究上所具有的相对独立地位(并非排除与人大制度的关联),还是被人民代表大会制度的研究领域全面吸收,是一个值得深思的问题。当然,无论是人大议事规则最终保留“法律”的外衣,还是内化为“议会法”中的一个“内部规范”,其终究是人民代表大会制度中的“重要内容”。只有把握这一点,我国的人大议事规则研究才能超越其形式或实质的藩篱,保持持久的理论和实践生命力。


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