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刘松山:全国人大及其常委会决议与决定的应然界分

| 时间: 2021-03-02 20:30:26 | 文章来源: 《法学》2021年第2期

【内容摘要】 全国人大及其常委会的决议、决定,在使用中较为混乱。凡对重大问题存在分歧,由会议讨论形成多数共识的,或者政治性较强的,以及号召性、政策性的事项,宜称决议。凡宪法法律规定由两机关行使决定权的,或者法律性较强的、改革探索性的事项,宜称决定。区分重大问题的决定和有关法律问题的决定,意义不大。决议、决定的效力与法律、法律解释等是否有区别,宪法法律对此缺乏规范,需分类明确。两机关不宜以决议、决定形式频繁地、大规模调整国务院机构的组织职权。

【关键词】 决议 决定 法律性质 法律效力 宪法规定和实施 重大问题的决定


决议、决定是全国人大及其常委会行使职权的重要表现形式。但是,什么叫决议,什么叫决定,决议、决定所规范的事项分别是什么,与权力机关行使其他职权的载体有什么区别,两者具有什么样的法律效力,全国人大及其常委会在实践中应当如何科学地运用决议、决定来行使职权,并为地方人大及其常委会行使职权提供参照和示范作用,等等,都是长期以来没有引起足够重视和充分讨论的问题。从语义上考察两个用语的具体含义,梳理和总结全国人大及其常委会建国以来运用决议、决定的具体实践,并对其中的诸多问题展开研究,对于完善国家权力机关行使职权的方式方法,提高人民当家作主的质量,具有重要意义。


一、决议、决定:两个含义不甚清晰的用语


宪法对全国人大及其常委会的规定,主要是它们的组织和职权,但对各项职权行使的结果应当体现为何种法定形式,却没有直接或者从正面作出规定。这种情况不仅在宪法中存在,在全国人大组织法、立法法、监督法等法律中也较多地存在。这就使得全国人大及其常委会作出了很多决议、决定,但这些决议、决定应当对应于全国人大及其常委会的哪些具体职权,在何种情况下适用,则很不清晰。除了宪法文本规定的不清晰外,还有以下问题值得注意。

(一)有关工具书和公文处理规范中的问题

20世纪90年代,由夏征农主编的《辞海》是迄今为止很权威的工具书。按照《辞海》的解释,决议至少有两层含义:(1)裁决议论;(2)指会议所通过并用书面形式表示会议共同意见,要求贯彻执行的结论,这种结论也称为“议决案”。按照第一种意义的解释,决议应当是对有不同意见的议论进行裁决的结果,即对不同意见进行裁决时,一般用决议。这个解释的含义是明确的,容易理解。按照第二种意义的解释,由会议通过的共同意见,称为决议,这也容易理解。《辞海》解释了决议,随后又对决定做了两种含义的解释:(1)就某一或者某些问题作出处理意见。国家机关通过会议作出的决定,与“决议”同义。(2)起主导作用。这里将对某一事物起主导作用解释为决定,也比较易于理解。但是,将国家机关通过会议作出的决定也理解为与决议同义,则说明就某一或者某些问题,会议既可以作出决议,也可以作出决定,进而出现了对两个用语做同义循环解释的问题。这样,将《辞海》中对决议的第二种含义的解释,与对决定的第一种含义的解释联系起来,就可以认为,国家机关通过会议表示共同意见要求贯彻执行的结论,既可以称为决议,也可以称为决定,即两者是可以互换和通用的。这种解释是否科学,能否适用于国家机关,特别是人大及其常委会行使职权中的各种情况,值得研究。

再看权威的《现代汉语词典》的解释。这本工具书对决定做了三种含义的界定:(1)对如何行动做出主张;(2)决定的事项;(3)事物成为另一事物主导的先决条件,起主导作用。与此同时,它对决议的解释是:通过一定会议讨论通过的决定。这样,也出现了前述《辞海》中的问题,将决议与决定做了同义循环解释,即决议就是一种决定。而且,按照这一循环解释,对前面列举三类事项所作出的决定,也都可以冠以决议的名称。这就更让人难以对决议、决定进行区分了。

当然,工具书的解释主要还是普遍意义上的、学理上的,与不同情况的具体运用未必能对接起来。实践中,决议、决定不仅是人大及其常委会的一种重要公文形式,也是党的机关、行政机关以及其他国家机关的常用公文形式。对这两个用语,中央办公厅、国务院办公厅自20世纪80年代以来,前后几次发布的相关公文规范中都有明确的规定。第一次是1987年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》。根据这个办法的规定,决议、决定是两个不同的公文种类。其中,经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项,用“决议”;对重要事项或重大行动做出安排的,用“决定”。从这个规定可以看出,行政机关对决议、决定两种形式都可以使用,而且两者有不同的适用条件和范围。比如,经会议通过的,应当叫决议,而对决定,就没有明确要求由会议作出。但这个办法对两者适用的事项的规定,仍然存在不太容易区分的情况。比如,由决议通过的事项,与作出决定的“重要事项或重大行动”,究竟有什么区别,就不太好理解。再比如,决议是要求贯彻执行,而决定对重要事项或重大行动做出安排,不也是要求执行吗?所以,两者在效力上都要求贯彻执行,实际是没有区别的。

2000年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》在列举公文的种类时,并没有决议一项,只有决定,并规定,决定适用于对重要事项或重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员,变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。为什么不把决议列入行政机关的公文形式?是否因为决议与决定在适用的范围上有难以区分的原因?是否因为决议更多地适用于会议,而行政机关又实行首长负责制,因而应当由首长个人而非由会议决定重要事项?

而在党的机关如何处理公文方面,1996年,中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》,将决议、决定均定为党的机关的公文种类。其中,决议用于经会议讨论通过的重要事项,决定用于对重要事项作出决策安排。这里,仍然强调决议适用于会议讨论的事项。但是,对决定是不是要通过会议讨论后作出安排,或者是由党的机关负责人直接作出,条例没有予以明确。从实际做法看,对重要事项的决策安排,不仅党的机关负责人可以作出,党内的会议也显然是可以经过讨论后作出的。所以,对于能否用由会议通过来区分决议、决定,仍然是模糊不清的。

到了2012年,中办、国办印发了《党政机关公文处理工作条例》。这个条例适用于党的机关和行政机关。按照条例的规定,决议、决定均属于党的机关、行政机关的公文种类(这与前述2000年《国家行政机关公文处理办法》将决议排除在行政机关公文种类之外,又有不同)。其中,决议适用于会议讨论通过的重大决策事项,决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。这样,决议、决定的明显区别还是,凡会议通过的叫决议,不宜叫决定。但从内容上看,仍然难以区分哪些事项属于只能由会议通过的“重大决策事项”,哪些属于只能适用决定的,叫“对重要事项作出决策部署”。所以,从这个条例看,在党的机关、行政机关那里,决议、决定似乎既有明显的区别,但仍然有难以明确区别之处。该条例一直适用至今,所以问题也延续至今。

需要注意的是,这个条例只适用于党的机关和行政机关,并不适用于人大及其常委会以及其他国家机关(但这个条例及前几个条例的有关规定,对于对比认识人大及其常委会的决议、决定,具有重要的参考作用)。实际上,即使适用于人大及其常委会,也会遇到明显的困境。比如,以是否由会议讨论通过,作为区分决议、决定的标准,对人大及其常委会就不好适用。因为会议是人大及其常委会行使职权的唯一方式,无论是决议还是决定,都必须通过会议作出,而实践中,各级人大及其常委会作出决议、决定的数量相当大,但迄今为止尚没有相关权威机关对人大及其常委会如何使用决议、决定以及其他公文形式的问题进行规范。

研究人大制度的鼎盛时期是20世纪八九十年代。这一时期(也是到目前为止)有两本工具书对人大及其常委会决议、决定的解释值得注意。一本是《人民代表大会制度辞典》(主编是原全国人大常委会办公厅研究室主任刘政等负责同志,彭冲、王汉斌、曹志三位常委会领导人题词,其权威性是不容置疑的)。这本词典对决议的解释是,“泛指国家机关、政党、社会团体等经一定会议讨论通过、要求贯彻执行、表示会议共同意见的文件”;对决定的解释是,“泛指国家机关、政党、社会团体、企事业组织等讨论重大问题和行动并作出安排而形成的文件”。这个解释当然适用于全国人大及其常委会作出的决议、决定。但仔细分析就会发现,决议与决定的明显区别,还是以是否由会议通过为标准,至于决议中“表示会议共同意见”的内容,与决定中“讨论重大问题和行动并作出安排”的内容,仍然是难以区分的。如前所述,人大及其常委会行使职权的形式就是举行会议,无论作出决议还是决定,都要通过会议形成,那么,两者又如何区别呢?而且,表示会议共同意见的过程,本身就可以说是讨论重大问题和行动并作出安排的过程,所以,两者的具体含义仍然是难以区分的。

另一本工具书是《人民代表大会工作辞典》(这本工具书由时任副委员长严济慈题写书名,无疑具有相当的严肃性、权威性)。这本词典对决议的解释是,“泛指政党、国家机关、社会团体等经一定会议讨论通过,要求贯彻执行的具有指令性、法规性的文件”“其内容一般包括作出决议的缘由和根据,所决议之事项及执行中的要求”。对决定的解释有两种,其中与人大工作相关的一种是,“泛指政党、国家机关、社会团体等为解决重要问题、布置重要行动而下达的,要求下级机关、部门或人员贯彻执行的具有约束性的文件”。这个解释与前一部工具书的解释,在表述上有所不同,但仍然难以对两个用语做出明确区分。

从上述情况看,有关人大工作的工具书也未能解决决议、决定含义的区别问题。主要有两个症结:(1)作出决议、决定的形式难以区分。如果以是否以会议通过为标准,在其他党政机关可以作区分,但在人大及其常委会就不好区分。因为无论是作出决议还是决定,都必须是通过开会的形式。(2)决议、决定分别应当规定什么内容,不好区分。

(二)决议、决定的性质不好把握

全国人大及其常委会表决通过的决议、决定,能否一概地说是法律,或者法律的一种特殊形式?前述《人民代表大会制度辞典》在解释这两个用语时,明确说:“国家权力机关和它的常设机关依法通过和发布的具有法律约束力的规范性决议,是法的渊源之一”“国家权力机关依法发布的具有规范性的决定,属于法的渊源范围”。而《人民代表大会工作词典》对这两个用语的解释,也有类似的内容:“国家机关通过的决议有规范性决议和非规范性决议之分,其根据宪法和法律所作出的决议是法的重要渊源之一”“国家机关根据宪法和法律发布的具有规范性的决定,属于法律的渊源范围”。

按照上面的解释,决议、决定可以分为具有法律约束力或者规范性的决议、决定,以及不具有法律约束力或者非规范性的决议、决定两类。其中,一个决议、决定,只有同时具备以下两个条件,其性质才是法,属于法的渊源之一:(1)依法作出或者发布;(2)具有法律约束力或者规范性。据此,全国人大及其常委会通过的决议、决定,只要符合这两个条件,虽然不是结构完整的法律,但也应视为法律的特殊形式,属于法律的渊源。反过来说,如果不具备上述两个条件的决议、决定,其性质就不是法律了。但以上两个条件在实践中很难完全站得住。

先说第一个条件,全国人大及其常委会所作出的决议、决定,有的有宪法法律的依据,有的没有宪法法律的依据。如果没有宪法法律的依据,所作出的决议、决定却具有明确的规范性和法律约束力,仍然应当说具有法律性质,不能说就不是法,不属于法的渊源了。

再说第二个条件。针对一件决议、决定,笼统地说具有法律约束力或者规范性,比较容易。但是,如果将法律约束力或者规范性这些概念性、学理性的说法,在实践中加以细化和分类,恐怕就不那么容易了。比如,全国人大会议每年要对“一府两院”的工作报告进行审议,并对工作报告作出一个决议。而这个决议的内容既可以详细,也可以简明;既可以分析形势,阐明态度立场,强调工作重点,也可以总体评价,不针对问题,仅在政治上向各级国家机关和全国各族人民发出号召。那么,能否简单地说这类决议就不是法律的特殊形式,不具有法律的约束力或者规范性,不属于法律的重要渊源?而全国人大及其常委会作出的不少决定,也有这样的情况,能否说它们就不属于法律的渊源呢?恐怕也不能。由于决议、决定的内容十分庞杂,表述的方式方法、风格特点具有很大的灵活性,所以,笼统地用是否具有法律约束力或者规范性来衡量并加以定性,是很难的。

而以上所述实际是有一个假设,即决议、决定至少有一类是属于法律性质的,具有法律约束力。而与法律性直接对应的一般是指政治性,那么,是不是全国人大及其常委会的决议、决定还有一种属于政治性质的?如果有,这种政治性质的决议、决定,又有什么标准和特点?是否具有约束力或者规范性?与法律性的决议、决定又有什么区别?而除了这两类性质之外,还有没有其他性质的决议、决定,或者说是既不能归于法律性质,也不能归于政治性质的决议、决定?这些问题都需要慎重研究。

(三)决议、决定的法律效力不明确

决议、决定,一般被认为与法律具有同等效力,但仔细分析下来,有几个问题值得注意。

1.前述两本人大工作词典中的相关解释。其中,《人民代表大会制度词典》强调,决议、决定都“必须以宪法、法律为依据,不能与之相抵触”,地方人大及其常委会通过和发布的决议、决定,还不能与地方性法规相抵触。按照这个解释,人大及其常委会决议、决定的法律效力,显然比宪法、法律以及同级地方人大及其常委会的地方性法规低。全国人大及其常委会作出的决议、决定,不仅要有宪法法律的依据,且不能与宪法法律相抵触。而如前所述,《人民代表大会工作辞典》则强调,国家机关“根据宪法和法律所作出的决议”“根据宪法和法律发布的具有规范性的决定”,才属于法律的渊源。既然以宪法法律为根据,决议、决定的法律效力当然就不仅在宪法之下,而且在法律之下了。所以,根据这两本权威工具书的解释,可以得出的清晰结论是,全国人大及其常委会所作出的决议、决定,法律效力是低于宪法法律的。当然,这两本工具书都是近30年前的,但问题是,从那时至今,并没有法律规定或者其他相关权威的表述来对这一解释做改变或者矫正。

2.宪法法律的相关规定。宪法和立法法、监督法、地方组织法等法律,在对法的位阶和立法监督等问题作出规定时,都有一个明确的内容,即行政法规、地方性法规不得与宪法、法律相抵触,设区的市的地方性法规不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。但宪法和法律均没有规定,行政法规、地方性法规不得与全国人大及其常委会的决议、决定相抵触,也没有规定,设区的市的地方性法规不得与本省、自治区人大及其常委会的决议、决定相抵触。这至少说明,全国人大及其常委会的决议、决定(除非这个决议、决定本身就是法律),不是审查行政法规、地方性法规的上位法依据,也可以进一步说明,它们的法律效力是不能一概地与法律同等视之的。

对这个问题的认识,从地方组织法制定和修改的一段历史中也可以找到线索。1979年全国人大制定的地方组织法曾经规定,省级人大及其常委会“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下”,可以制定地方性法规。按照这一规定,地方性法规不得抵触的上位法,不仅包括宪法、法律,还包括政策、法令、政令等,而什么叫政策、法令、政令,实际很难界定。全国人大及其常委会的决议、决定,当然可以是政策、法令、政令的表现形式(这个问题下文还将述及),所以,其位阶和法律效力高于地方性法规,应当没有疑问。

但是,1986年修改地方组织法时,删除了上述“政策、法令、政令”的表述,仅规定地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触,较大市的法规同时还不得与本省、自治区的法规相抵触。为什么要做这样的修改?王汉斌在1995年修改选举法和地方组织法座谈会上解释说,目的是为了简化较大市法规的批准程序,加快审批进度,“省里只考虑是否与宪法、法律、法规相抵触”“内容好不好,对不对,应该由较大的市自己负责”。这虽然是程序问题,但实质上是放权,是赋予地方更大的立法权限。联系到这种向地方的放权,王汉斌还进一步举例说到了对国务院的放权:对国务院特区办起草的广东省经济特区条例,全国人大常委会也是“就批准,一个字也没改”,文字内容由他们负责。将地方组织法的这一修改与王汉斌的解释结合起来,就可以有这样的认识:由于全国人大及其常委会决议、决定所涉及的内容非常宽泛,其与政策、法令、政令很难做明确的区分。如果要求行政法规、地方性法规不得与决议、决定相抵触,那么,就不可避免地要对法规的内容进行过度审查,这就容易干预国务院和地方制定法规的内容,拖慢立法审批的进度,是不符合处理全国人大与国务院关系以及向地方放权的宗旨的。所以,地方组织法就只规定地方性法规不得与宪法、法律、行政法规以及省级法规相抵触,这样,全国人大及其常委会所作出的决议、决定,就显然不能一概地视为法律,并与法律具有同等效力了。

3.决议、决定本身的复杂性。全国人大及其常委会作出的决议、决定,既包括全国人大的决议、决定,也包括它的常委会的决议、决定,那么,是否要明确全国人大的决议、决定,效力一律高于常委会作出的决议、决定或者制定的法律?而如前所述,决议、决定所包含的内容又十分宽泛,同一主体作出的不同内容的决议、决定,其法律效力有无高下之分?同样,一个涉及宏观、全局、长远的政治内容的决议、决定,其效力是否高于一个单纯的法律问题的决议、决定?比如,一个单纯的法律问题的决议、决定,与其他重大问题的决议、决定,其效力有无高下之分?再比如,一件法律问题的决定,其法律效力与一部完整的法律有无区别?而在决议和决定之间,其法律效力有没有区别?这些问题都是需要研究回答的。


二、1982年《宪法》实施前的决议、决定适用情况


1982年《宪法》之前,全国人大及其常委会对决议、决定的使用,可以分为两个阶段。第一个阶段是1949年《共同纲领》至1954年《宪法》之前的情况,第二个阶段是1954年《宪法》之后的情况。对这两个阶段做适当的划分,是必要的。

(一)从《共同纲领》到1954年《宪法》之前

1949年,中国人民政治协商会议制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》。从《共同纲领》开始实施到1954年《宪法》之前,全国政协代行了全国人大的职权,在政协闭会期间,中央人民政府委员会又实际行使了应当由后来设立的全国人大常委会行使的职权。至于全国政协和中央人民政府委员会行使职权的表现形式有哪些,《共同纲领》规定得并不详细,更没有对决议、决定两种形式作出具体规定。对决议、决定作出较多明确规定的是《中央人民政府组织法》。根据这部法律的规定,中央人民政府实行的是委员会制,名称就叫中央人民政府委员会。中央人民政府委员会通过会议形式行使职权,每两个月举行一次会议,而会议通过的结果就是决议。中央人民政府委员会的会议,须有过半数的委员出席始得开会,须有出席委员过半数的同意,始得通过。也就是说,中央人民政府委员会通过决议,实行合议制和过半数同意的表决原则。除了明确规定这一原则外,《中央人民政府组织法》还有一条针对政务院及其所属机构作出决议的具体规定,即:政务院所属各委、部、院、署、行、厅,可以由中央人民政府委员会决议增加、减少或者合并。也就是说,政务院下属机构的调整,须由中央人民政府委员会以决议的方式作出。当然,这个决议也是由会议通过表决作出的。

值得注意的是,《中央人民政府组织法》在规定中央人民政府委员会作出决议的同时,还规定,政务院其所属各委、部、会、院、署、行以及地方政府,均可在权限范围内颁发决议。为什么政务院等行政机关也有权发布决议呢?从建国初期政务院的组织领导体制上,似乎可以找到有说服力的线索。根据《中央人民政府组织法》和1949年由中央人民政府委员会会议通过的《政务院所属各机关组织通则》的规定,召开会议不仅是中央人民政府委员会,也是政务院及其所属各机关行使职权的重要形式。其中,政务院的政务会议每周举行一次,其决议和命令也须由出席会议的政务委员过半数同意始得通过,而政务院所属各机关也一律实行委务会议、部务会议、会务会议、院务会议等会议制度。由此可见,在很大程度上可以说,与中央人民政府委员会一样,政务院及其所属机关实行的也是多数通过的会议制,与现在行政机关实行的首长负责制有很大区别,而与此相应,由会议通过的很多重要决策就被称为决议。由这一线索进一步延伸即可发现,为什么前述几类工具书在区分决议、决定时,都一概将由会议讨论通过的决策称为决议了。应当说,工具书的解释是此前实践做法的一类总结。

但是,《中央人民政府组织法》在规定决议以及法律、法令、命令、施政方针等公文形式时,却没有一处关于“决定”的表述。也就是说,与决议相比,决定不是法律规定的公文形式。

那么,实践中的情况如何?检索那一时期的文献资料可以发现,从1949年全国政协第一届全体会议召开以及随后的中央人民政府成立,到1954年第一届全国人大会议通过《宪法》前的近5年中,全国政协及其常委会、中央人民政府以及政务院,通过和发布了不少决议,内容涉及中央人民政府工作报告、政协常委会工作报告、抗美援朝工作、政府机构调整和省区建置、召开地方人大会议等。由此可以合理推想,政务院下属各机关以及地方政府发布的决议内容更为庞杂。质言之,通过或者发布决议是各级政权机关行使职权的最主要的形式。

鉴于掌握资料有限,笔者目前尚未发现那一时期全国政协就有关问题作出决定的史料,但是,中央人民政府委员会和政务院有使用决定的情况。比如,中央人民政府委员会于1949年通过关于发行人民胜利折实公债的决定,1952年通过关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定,1954年通过关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建置的决定,以及批准绥远省划归内蒙古自治区并撤销绥远省建置的决定。又比如,政务院于1952年第125次政务会议通过了关于地方民族民主联合政府实施办法的决定、关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定。这说明,决定虽然不是中央人民政府委员会和政务院行使职权的法定形式,但实践中仍然偶有使用。而与此同时,又有一个问题需要提出:同样是中央人民政府委员会会议或者是政务院政务会议通过的,为什么绝大多数的叫决议,少数的又叫决定?两者的区别是什么?

(二)1954年《宪法》及相关法律的规定

1954年,一届全国人大第一次会议一揽子通过了宪法、全国人大组织法、国务院组织法以及地方各级人大和人民委员会组织法等法律。这部宪法和相关法律对有关国家机关通过或者作出决议、决定,也作了规定。

宪法没有对全国人大及其常委会以决议的形式行使职权作出规定,但全国人大组织法中有相关规定,即全国人大举行会议,必要时,可以由全国人大“决议”举行秘密会议。这是这部法律中唯一关于全国人大会议作出决议的规定,可以理解为,代表大会必要时可以通过一项决议,举行秘密会议。当然,没有规定全国人大以作出决议的形式行使各类职权,并不意味着它不能作出决议。全国人大组织法还规定,“常务委员会的决议,由常务委员会全体委员的过半数通过”。这说明,决议是常委会行使职权的法定公文形式。

与没有对决议形式作出规定相对照的是,1954年《宪法》对全国人大及其常委会行使决定权的事项却作了不少规定。比如,决定国务院以及国防委员会组成人员的人选,决定国民经济计划以及勋章荣誉称号等事项。行使决定权的结果,当然可以,而且一般也应当称为关于某一事项的决定,但实践中,全国人大及其常委会对这类事项的决定,最终多数是被称为决议的。对此,下文将述及。

对于决定,全国人大组织法还有一处专门规定,即法案委员会根据全国人大及其常委会的决定,拟定法律和法令的草案。这说明,在立法方面,全国人大及其常委会的一些决定,是制定法律、法令的基础和依据。但问题是,决议、决定与法律、法令的位阶有无高低之分?既然决定是拟定法律、法令的根据,是否意味着其效力高于法律、法令?按照1954年《宪法》的规定,全国人大是行使国家立法权的唯一机关,只有它才能制定法律,常委会不能制定法律,只能解释法律,它所制定的法律性质的规范,只能叫法令。所以,决定的效力不可能高于法律、法令,合理的解释恐怕只能是:全国人大及其常委会的决定虽然可以作为拟定法律、法令的根据,但毕竟不能等同于法律、法令,它仅类似于拟定法律、法令的基础材料和源头,而不具有法律、法令的效力。如果再与前述两本人大工具书中认为决议、决定都不得与宪法法律相抵触的观点联系起来,就基本可以做出一个推论,即在那一时期,决议、决定虽然是全国人大及其常委会行使职权的一种法定形式,但它们的效力都被认为是低于宪法、法律甚至法令的。这种认识和观点具有官方性质,一直延续到20世纪八九十年代。

与全国人大及其常委会的决议、决定相对比,这里有必要对1954年《宪法》和地方组织法等法律对国务院和地方政权机关作出决议、决定的有关规定予以关注。根据1954年《宪法》和地方组织法的规定,国务院以及地方各级人民代表大会和人民委员会(地方人民委员会既是行政机关,也行使人大常设机关的职权),甚至乡镇一级的人民代表大会和人民委员会都有权发布决议(当然,政府部门,包括国务院部门负责人和地方人民委员会工作部门只能发布命令和指示,没有发布决议的权力)。其中,1954年《宪法》有11处、地方组织法有14处提到了决议,由此可见决议在国务院以下各级国家机关中的运用之频繁,可以说其运用的数量和范围是远超全国人大及其常委会的。但是,梳理1954年《宪法》和相关法律的规定可以发现,除了决议之外,行政措施、命令、指示、政策等,都是国务院以下各级行政机关和人民委员会行使职权的法定形式,但决定不是。这是很值得注意的。为什么全国人大及其常委会可以作出决定,而国务院及其以下的行政机关、人民委员会不能呢?

(三)实践中的做法及问题

梳理从1954年《宪法》实施到1982年底五届全国人大四次会议颁布新的宪法之前全国人大及其常委会行使职权的历史,可以发现,两机关在实践中通过或者作出了439件决议、决定。据笔者大致统计,其中的决议有341件,决定有98件,决议的数量差不多是决定的3.5倍。对这些史料加以分析,大概可以总结出以下特点。

1.从作出的主体看,既有全国人大的决议、决定,也有常委会的决议、决定。在341件决议中,由全国人大作出的有75件,由常委会作出的有266件。由于全国人大召开会议不像常委会那样频繁,“文革”期间,又有多年不开会,所以,这样的数量相对而言并不少。按照全国人大组织法的规定,全国人大虽然可以作出决定,但实践中,决定主要还是由常委会作出的,仅有一例是由全国人大会议作出的,即1958年一届全国人大五次会议通过的关于调整国务院所属组织机构的决定。这个情况很特殊。

2.无论全国人大还是它的常委会,所作出的决议,其内容都相当宽泛。这方面,除了有关负责人在代表大会上所作的“一府两院”工作报告、全国人大常委会工作报告以及决算和预算的报告,均由全国人大会议作出批准的决议以外,对于以下事项,全国人大也作出过决议:(1)关于省一级行政区域建置的事项。比如,1957年、1958年先后作出了关于成立广西壮族自治区、宁夏回族自治区以及将直辖市天津市改为河北省省辖市的决议。(2)关于国务院机构改革的事项。比如,1959年作出关于撤销司法部、监察部的决议。(3)对内对外发出政治声明或者向全国发出号召的事项。比如,1959年、1960年作出关于西藏问题的决议、关于为提前实现全国农业发展纲要而奋斗的决议。(4)关于修改宪法的事项。比如,1979年、1980年通过了关于修正宪法若干规定的决议、关于修改宪法第45条的决议、关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。(5)关于个别重大问题的事项,如1955年通过关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议。此外,关于立法中法律适用和法律解释的事项,全国人大也作出过决议,这个问题下文将专门述及。

与全国人大相比,全国人大常委会作出的决议,内容同样相当宽泛,而且数量远超全国人大。外事方面的事项,大多数由常委会作出决议,决议的范围不仅包括批准条约协定,还包括对外发表宣言、声明、呼吁和结束战争状态等。立法方面,除了制定法令外,常委会还采用决议的方式修改法律,批准国务院的有关规定和民族自治地方的立法条例。凡是荣誉勋章的授予,也由常委会作出决议。而对国务院机构改革的事项,除了由全国人大作出决议、决定外,绝大多数均由常委会作出决议。另外,在人事任免、全国人大召开会议等议事规则方面,常委会也作出了不少决议。

3.常委会对法律问题和重要事项作出了不少决定。这些决定所涉及的主要是法律问题。其中,有的是带有普遍立法性质的,如1954年通过的关于同外国缔结条约的批准手续的决定。有的是针对单一法律问题进行补充、解释、细化或者具体落实的,如1980年、1981年通过的关于县级直接选举工作问题的决定,关于死刑核准问题的决定等。有的是带有法律询问答复性质的,如1955年、1956年通过的关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人民代表问题的决定,关于地方各级法院院长、检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定,关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定。还有的是针对各级人大举行会议、选举代表等工作方面事项的决定。

除了有关法律问题外,对其他一些重要事项,全国人大常委会也作出过决定,如1955年、1957年、1958年、1959年就先后通过关于处理违法的图书杂志的决定、关于增加农业生产合作社社员自留地的决定、关于适当提高高级农业生产合作社公积金比例的决定,以及关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定,1981年还通过了关于授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席荣誉称号的决定。

总结全国人大常委会作出决定的内容可以发现,与决议相比,作出决定比较灵活,涉及的事项比较具体,其中多数是专业性较强的法律问题。

4.对决议、决定的使用,与宪法规定不尽一致,缺乏严格、稳定的区分标准,甚至存在一定程度的混乱。第一个问题是,宪法的规定并没有得到严格遵守。这主要集中在前面所述宪法规定的决定权这方面。宪法在规定全国人大及其常委会各项决定权的同时,又明确规定国家主席根据全国人大及其常委会的决定,行使人事任免、授予荣誉勋章称号、发布大赦特赦令、批准缔结条约等职权。也就是说,全国人大及其常委会在行使上述诸多职权时,应当作出决定,但多数情况下,两机关作出的是决议。比如在缔结条约方面,作出了很多决议,这样,国家主席最终是根据全国人大及其常委会的决议而非决定,予以批准废除有关条约的。

第二个问题是,全国人大和它的常委会之间作出决议、决定的界限不清晰。有以下例子:

1:同样是批准成立或者改变省一级行政区域的建置,如前所述,广西、宁夏两个自治区由全国人大以决议批准,将天津直辖市改为河北省辖市也由全国人大以决议批准。但是,全国人大常委会却于1955年、1965年分别作出关于成立新疆维吾尔自治区、撤销新疆省建置的决议,以及关于成立西藏自治区的决议。这就导致省一级行政区域的建置,全国人大和它的常委会存在职权不分的情况。

2:同样是具体的法律问题,一般由常委会解释或者作出决定、决议。但1956年,一届人大三次会议却作出一个关于修改《地方各级人大和地方各级人民委员会组织法》第25条第4款第5项规定的决议;1957年,一届全国人大四次会议又专门作出关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议。

3:对于普遍性法律的效力或者解释问题,1954年、1955年,一届全国人大第一、二次会议先后作出关于现行法律、法令继续有效的决议,关于法律解释问题的决议。但1979年、1981年,常委会又通过关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议,关于加强法律解释工作的决议。这就使普遍性法律效力的确定和法律问题的解释,出现了全国人大和常委会职权区分不清的情况。

4:关于代表选举方面的一些问题,一般均由常委会作出决定,但1957年、1963年,全国人大会议却分别作出关于二届全国人大代表选举问题的决议,关于三届全国人大代表名额和选举问题的决议。

5:在个别人事任免方面,全国人大和常委会也出现了职权不清的现象。如1958年,一届全国人大五次会议作出了关于罢免全国人大常委会民族委员会、法案委员会和国防委员会黄绍竑等10人职务的决议、关于中国科学院副院长任免问题的决议。同样是1958年,关于撤销右派分子章乃器、章伯钧、罗隆基部长职务的决定,却又是由常委会作出的。而到了1981年,常委会又通过了关于接受彭真辞去法制委员会主任职务的请求和任命习仲勋兼任法制委员会主任的决定。

第三个问题是,全国人大常委会决议、决定的界限不甚清晰。有以下例子:

1 对于涉外条约的事项,常委会一般均作出决议,但1956年常委会在批准几个日内瓦公约时,用的却是决定。此后,常委会在对外事项方面,又陆续作出了不少决定。这就容易混淆在处理对外事项方面决议和决定的区别。

2 对于刑事诉讼法的实施问题,常委会在19802月通过了关于刑事诉讼法实施问题的决定,4月又通过了关于实施刑事诉讼法规划问题的决议,而1980年通过了关于成立最高人民检察院特别检察厅、最高人民法院特别法庭,审查林彪、江青反革命集团案主犯的决定,1981年却又通过了关于撤销“两高”特别检察厅和特别法庭的决议。同样是实施刑事诉讼法,同样是针对“两高”特别检察厅、特别法庭,决议和决定的使用前后却不一致。

3:对于全国人大及其常委会会议的召开以及代表选举方面的具体事项,常委会一般以作出决议的方式解决问题。但1958年、1977年、1980年,常委会又作出关于二届全国人大代表选举时间和二届全国人大一次会议召开时间的决定,关于召开五届全国人大一次会议的决定,关于召开五届全国人大三次会议的决定,以及关于五届全国人大三次会议召开日期的决定。在这些会议的细节性问题上,常委会决议和决定的使用,也缺乏确定的标准。

4 同样是解决某个时间方面的法律问题,1989年常委会作出将香港特别行政区基本法(草案)的征求意见时间延长至10月底的决议,但同年又作出关于县乡两级人民代表大会选举时间的决定。

5 同样是设立一个节日,常委会于1981年通过了一个设立植树节的决议,但1985年设立教师节,用的又是决定。

6 同样是外事的事项,常委会于1984年对国务院提请审议的中英联合声明的议案,在审议后作出的是决议。但中英两国政府正式签署后,1985年对这个声明审议后作出的又是一个决定(决定批准中英联合声明),而不是决议。

5.在决议、决定以外,全国人大常委会还采用了其他一些行使职权的表现形式。比如,1955年,常委会还发出了一封《全国人大常委会给全国人大代表的信》,请代表把自己在工作、生产、生活和社会活动中了解的情况,以及人民群众向代表反映的问题和代表意见,随时告知常委会。这封信可能是常委会历史上独一无二的公文形式。1955年、1956年、1957年,常委会还先后发出了《关于全国人大代表视察工作问题的通知》《全国人大常委会、政协全国委员会关于1956年上半年视察工作有关事项的通知》《关于1957年上半年视察工作的通知》。而1957年,常委会还通过《关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议如何执行问题给最高人民法院的批复》。这几个通知也是独特的公文形式,但常委会在1957年后再未运用,而批复实际类似于决定或者今天常委会法工委的法律询问答复。到了1978年,全国人大常委会还发出了著名的《告台湾同胞书》,这个文件实际类似于一项政治方面的决议。1981年,常委会又通过了《中国人民解放军选举全国人大和地方各级人大代表的办法》《关于撤销江礼银的全国人大常委会委员职务的公告》,此后,“办法”“公告”的形式被一直运用至今。此外,在立法中,全国人大常委会还用了不少“补充规定”和法律问题的解释,这些形式也一直沿用至今。


三、1982年后有关决议、决定的规定、实施情况与新问题


先说决议。对于全国人大及其常委会作出决议,宪法只规定了一种情况,即全国人大和它的常委会可以组织特定问题调查委员会,并根据调查委员会的报告,作出相应的决议。而根据全国人大及其常委会两个议事规则的规定,对全国人大常委会和国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,代表大会“可以作出相应的决议”。这个情况说明,两个议事规则将全国人大作出决议的范围,扩大到全国人大常委会和“一府两院”的工作报告。而根据监督法的规定,对于预算草案和预算执行情况的报告,各级人大常委会要重点审查本级人大批准预算的决议的执行情况。这从一个侧面说明,各级人大包括全国人大,对于有关预算的报告,要作出批准的决议。监督法还规定,全国人大常委会听取审议专项工作报告和审计工作报告后,认为必要时,可以作出决议。以上情况说明,全国人大及其常委会作出决议的范围,除了宪法规定外,主要是由两个议事规则和监督法规定的,而且是在行使监督权时所运用的一种法定形式。与1954年《宪法》和相关法律相比,作出决议的针对性很明确,即针对的是其他国家机关和组织所作的报告,包括特定问题调查的报告、全国人大常委会和“一府两院”的工作报告、计划和预算报告、审计报告和专项工作报告,即决议是听取报告后作出的。而根据宪法法律的规定,全国人大及其常委会作出决定的情况,大致有以下四类:

1.全国人大及其常委会行使决定权并由国家主席再行使职权的事项。这个情况与1954年《宪法》的规定大致相同。比如,有关人事任免、战争和平、条约协定、勋章荣誉称号等事项,全国人大及其常委会有决定权,作出决定后,再由国家主席行使任免、发布、宣布、接受、派遣召回或者批准废除等职权。

2.全国人大及其常委会单独行使决定权的事项。比如,宪法规定,全国人大决定特别行政区的设立及其制度。根据这一规定,香港、澳门两个特别行政区就是由全国人大以作出决定的形式设立的。但行使决定权并不等于就要作出一个决定。比如,两个特别行政区的制度就是由全国人大及其常委会制定香港、澳门基本法等法律而非作出决定予以规定的。

3.全国人大为举行会议作出决定的事项。按照全国人大组织法和议事规则的规定,全国人大每次举行预备会议,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。这说明,全国人大每年召开会议的议程和各类准备事项,应当由全国人大会议作出决定。

4.有关授权立法的事项。根据立法法的规定,全国人大及其常委会有权作出决定,对国务院进行立法授权;全国人大也可以作出决定,授权常委会对有关法律案进一步审议并作出决定,或者提出修改方案并提请全国人大审议决定。

当然,实践中全国人大及其常委会作出决定的情况已经超过这四类了,下文将继续分析。

值得注意的是,与1954年《宪法》和那一时期的相关法律规定国务院以及地方行政机关有权发布决议不同,1982年《宪法》和地方组织法均没有规定国务院和地方各级政府有权发布决议,而是规定它们有权发布决定(国务院的部门只可以发布命令、指示、规章,既不能发布决定,也不能发布决议)。宪法规定,地方各级人大可以通过和发布决议,决定地方经济文化公共建设的计划,常委会有权决定本行政区域的重大事项,全国人大常委会有权撤销省级权力机关的决议,即地方人大及其常委会既可以作出决议,也可以作出决定。这样,按照现行宪法法律的规定,各级权力机关既可以作出决议,也可以作出决定,但各级政府只能发布决定,而不能作出决议了。考察这些细微的宪法法律规定,对于进一步区分全国人大及其常委会的决议、决定,以及人大及其常委会与政府行使职权的区别变化,会有所启示。

1982年《宪法》实施后,全国人大及其常委会行使职权的时间始于1983年。据笔者大致统计,从1983年至2019年,两机关通过的决议、决定共914件。其中,决议286件,决定628件。在决议中,全国人大作出的229件,常委会作出的57件。在决定中,全国人大作出的52件,常委会作出的576件。这与此前相比,有了诸多重要的变化。最突出的是,全国人大及其常委会对决议的使用大幅减少,除了全国人大及其会议规律性地每年对几个重要工作报告和计划、预算的报告作出决议外,其他方面作出决议的情况大体属于个别。凡宪法规定作出决定后再由国家主席行使职权的事项,作出的基本是决定,改变了1954年《宪法》实施中经常作出决议的情况。其中,凡属人事任免、条约批准、修改法律的事项,一律作出决定,修改法律之外的法律问题以及其他重要事项,大多数也作出决定。实践中,决议、决定的使用趋于规律。但是,仍然有几个重要问题需要研究回答。

(一)决议、决定有什么区别

实践中,全国人大及其常委会作出的决议、决定,仍然存在界限不清晰甚至混乱的地方。

一个问题是,在作出决议的过程中,本身就将决定与决议混同起来了。几乎历年全国人大会议对“一府两院”和常委会工作报告所作的决议中,都有“会议决定”批准这个报告的表述。其他决议中也常有这样的情况。如全国人大1988年、1992年作出的关于建立海南经济特区的决议和关于兴建长江三峡工程的决议中,就表述为“决定设立”经济特区,“决定批准”三峡工程。而常委会在1981年、1985年、1991年作出的关于加强法律解释工作的决议,关于在公民中基本普及法律常识的决议,关于深入开展法制宣传教育的决议中,对于要加强法律解释、法制宣传的事项,都表述为“决定如下”。这些都容易给人一种决议与决定含义相同的认识倾向。值得注意的是,全国人大常委会法工委立法规划室编著的最新立法统计资料中,也把立法方面的决议明确归入法律之外“有关法律问题的决定”中,这就在技术和认识导向上,也将决议与决定等同起来了。

另一个问题是,对于同一类型的事项,作出决议和决定时,有明显的矛盾。比如,同样是开展法制宣传教育,常委会自1985年起先后作出7个决议,但1987年、1988年又作出关于加强法制宣传教育维护安定团结的决定、关于加强民主法制维护安定团结保障改革和建设顺利进行的决定。比如,同样是行政区域的事项,1988年七届全国人大一次会议在通过关于海南行政区建置的决定和关于设立海南省的决定的同时,又通过了前述关于建立海南经济特区的决议,海南经济特区当然不是一级行政区划,但这里的决定和决议究竟又有什么区别?而关于海南经济特区的决议,主要内容是授权海南省人大及其常委会特区立法权,但全国人大及其常委会于1989年、1992年、1994年、1996年,又是以作出决定的形式,对深圳、厦门、珠海、汕头进行立法授权。再比如,同样是重要问题或者重大事项,全国人大及其常委会要批准对外开放或者进行各类改革,一般是作出决定,但对前述三峡工程作出的又是决议。还有,同样是宪法规定的批准事项,为什么批准有关经济社会发展和预算执行情况的报告,用的是决议,而批准海南省、重庆市的行政区划建置,却要用决定?分析这些情况,再联系前述有关工具书对决议、决定模糊不清的解释,可以发现,决议、决定的使用确实还有不少混乱,需要加以区分。

笔者认为,从宪法法律的规定出发,总结实践中的经验和惯例性做法,尊重汉语语言中对决议、决定含义的惯常区分,对哪些事项适宜采用决议,似可确立以下一些原则标准。

1.决议主要是针对报告或者汇报作出的,即有报告或者汇报才作出决议。这方面已经形成规律性做法。此外,在常规性工作报告之外,凡对重大问题、重大事件听取汇报或者报告,总结经验教训、表明态度、部署工作、提出要求的,也以称决议为宜。比如,1997年,针对农业法实施中存在农民负担过重等突出问题,八届全国人大五次会议在听取常委会所作的关于检查农业法实施情况的报告后,专门作出决议,要求采取坚决有力的措施,切实解决农业法实施中存在的问题。这是针对重大问题的报告作出决议的典型。再比如,1987年常委会作出的关于大兴安岭特大森林火灾事故的决议,就是针对重大事件作出决议的典型。作出这个决议前,常委会听取了国务院秘书长陈俊生的汇报,对国务院在扑火救灾工作中采取的措施表示满意,深刻总结了教训,批准撤销林业部部长职务,并对相关各方面的工作进一步提出要求。

2.凡宪法法律规定应当作出决议的事项,就应严格执行宪法法律的规定;对于宪法法律规定应当行使决定权的事项,就应当以决定作为行使该项职权的结果或者载体,而不适宜作出决议,避免1982年《宪法》实施前大量使用决议形式作决定权行使载体的做法。如果缺乏宪法法律的规定,但实践中已经形成惯例的,就适用惯例。比如,宪法没有规定国民经济和社会发展五年规划须经全国人大会议批准,监督法从侧面对此作出规定,但并没有规定是以决议还是决定的方式批准,而实践中,以决议方式批准是惯例,所以,应当延续这种惯例。

3.凡属存在重大争议和不同意见,经全国人大及其常委会审议并形成多数共识的,应当用决议而非决定。所谓决议,常常是面对重大纷争歧见而讨论后形成的多数共识,议而后决。这方面,党的十一届六中全会形成的关于建国以来党的若干历史问题的决议,就是典型。当时,党内对毛泽东功过是非的评价,以及要不要坚持党的领导和走社会主义道路,出现了疑惑和争论,在经过数千高级干部讨论的基础上,再由中央全会充分讨论形成的共识,就是一项十分重要的决议,而不宜叫决定。而在全国人大及其常委会行使职权的过程中,也有这样的情况。比如,对于要不要兴建三峡工程,是存在重大认识分歧的,人大作出的就是决议而不是决定。而前述1987年、1988年两个关于加强法制宣传教育维护安定团结的决定,也以叫决议为好。因为当时社会上出现了思想潮流的重大分歧,以致引起动乱,所以,常委会讨论后形成共识并针对性地作出的回应,应当叫决议而非决定。而1989年常委会作出的关于制止动乱和平息反革命暴乱的决议,这份文件称决议而非决定,就是恰当的。

4.凡属号召性、倡导性、加强性的事项,以称决议为宜。比如,常委会于1981年作出的关于开展全民义务植树运动的决议,以及每隔5年左右就作出的关于加强法制宣传教育的决议,就是典型。而全国人大常委会于1996年、2001年、2006年、2011年、2016年连续作出的五个关于法制宣传教育的决议中,对于加强法制宣传教育的具体事项,也将此前的“决定如下”一律改为“决议如下”,就是适宜的。再比如,2018年,常委会通过的关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议,也是适宜的;而1991年常委会作出的关于加强社会治安综合治理的决定,主要是号召性内容,实际应当属于决议而非决定。

5.凡属政策性的事项,也应当称决议。比如,2009年,常委会在听取了解振华关于应对气候变化工作情况的报告后,就作出关于积极应对气候变化的决议。2013年,常委会在听取李斌的说明后,通过了关于调整完善生育政策的决议。这两个决议都是政策性的。

6.在批准条约协定之外,凡属对外发表宣言、声明、呼吁,以及表明国家立场、阐明外交原则等事项,应当称决议而不宜称决定。这方面,建国之初到1982年《宪法》之前,全国人大常委会作出了不少决议,应当继续沿用。比如,1983年,全国人大常委会在听取外交部部长吴学谦所作的关于当前国际形势和一年多来的外交工作的报告后,就作出关于外交工作报告和谴责美国国会制造“两个中国”严重事件的决议。

7.修改宪法方面的重大事项,必要时可以采用决议的方式。这方面,1980年,常委会对修改宪法个别条文和成立宪法修改委员会,所采用的都是决议。1981年,全国人大通过了关于推迟审议宪法修改草案期限的决议,1982年又通过了关于国歌的决议。这些做法值得今后进一步参考。凡属修改宪法的事项,如果不是采取修正案的形式,其他的均应当采取决议为宜,因为宪法是全体人民的共识,又具有很强的政治性,作出决议显得更严肃庄重。

8.提案主体要求作出决议的,适宜作出决议。

在应当或者适宜作出决议的事项大体界定清楚后,适宜作出决定的范围就相对清晰了。总体上看,下列事项一般以作出决定为宜:(1)凡宪法法律规定应当行使决定权的事项,均以作出决定为宜,对此前面已有述及。(2)与决议的政治性较强相对应,凡属法律性较强的,一般以作出决定为宜。

3)凡属解决具体问题的,即操作性、执行性的事项,以作出决定为宜。这方面,从1954年《宪法》开始,就形成了传统,可以保持。但是,1981年,常委会作出的关于法律解释问题的决议,实际是对解释法律所作的具体规定,就以作出决定而非决议为宜。(4)凡属改革性、试验性、探索性的事项,适宜叫决定。比如,这些年,全国人大及其常委会针对机构改革、公益诉讼和设置监察委员会等事项,作出了一系列决定。这类事项在1982年《宪法》之前更多是作出决议的,但从这些年的实践看,叫决定已经成为惯例。(5)凡属制定法律或者作出重大决议条件不成熟,需要临时性地解决问题的,应当作出决定。比如,在新冠肺炎暴发时,尚来不及修改野生动物保护法,不能按时召开全国人大会议,全国人大常委会就作出关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习,切实保障人民群众生命健康安全的决定,和关于推迟召开十三届全国人大三次会议的决定。(6)凡属修改法律的事项,一律称决定,这方面已形成惯例。此外,提案主体要求作出决定的,一般也以作出决定为宜。

当然,也应当承认,对决议和决定作绝对的区分,并不容易,也不完全必要,因为全国人大及其常委会应当有行使职权的灵活性,甚至也难免失误和不科学。

(二)如何区分有关法律问题的决定和重大问题的决定

如何界定有关法律问题的决定、重大问题的决定的含义及彼此的区别,是一个难题。先说有关法律问题的决定。这是惯用提法,但是否准确、科学,值得研究。

1.宪法、立法法等法律除了规定全国人大及其常委会制定、修改法律,行使各类决定权,以及常委会进行宪法法律解释外,并没有关于作出有关法律问题的决定的规定,即“有关法律问题的决定”不是宪法法律规定的用语。

2.有关法律问题的决定,既有立法方面法律问题的决定,也有行政执法方面法律问题的决定,还有监察机关、司法机关执行法律问题的决定,但各类国家机关行使职权的依据不就是宪法和这几方面的法律吗?即使国家主席、中央军事委员会也要依据宪法法律行使职权,所以,所有针对国家机关职权行使作出的决定,都可以从不同的侧面找到与法律的关联点,都可以说是有关法律问题的决定。

3.全国人大及其常委会作出的所有决定,都是依据宪法法律行使职权的结果,不是直接执行就是间接执行宪法法律的决定,而无论直接还是间接执行宪法法律的决定,不仍然都是有关宪法法律问题的决定吗?一言以蔽之,不就是有关法律问题的决定吗?

4.从形式上看,有关法律问题的决定,无法包括全国人大及其常委会对法律问题行使职权的所有结果。因为两机关针对各类法律问题,所作出的并非都是决定。比如,1983年,常委会就作出了关于县级以下人大代表直接选举的若干规定,以及关于刑事案件办案期限的补充规定。而对于法制宣传,常委会已经形成作出决议而非决定的惯例。对于法律解释,作出的就是针对某个法律条文的解释,而不是决定。常委会通过的选举某届特别行政区全国人大代表的办法、某届全国人大代表名额的分配方案、少数民族代表名额的分配方案,以及台湾省代表的协商选举方案等,作出的也都不是决定。

5.实际工作中对有关法律问题的决定所进行的分类,是否科学,值得研究。比如,前述若干规定、补充规定、法律解释、决议、办法、方案等文件,均被法工委收入历年的法律汇编中,成为法律的一部分。前述法工委编辑的立法统计一书,以及全国人大常委会办公厅这些年编辑的《全国人民代表大会年鉴》,更是将这些文件直接归入有关法律问题的决定中。但是,全国人大每年召开会议之前,都要先通过一个表决议案的办法,这个办法显然也与全国人大组织法和议事规则相关,类似一个法律问题的决定,却没有收入法律汇编。

6.一般法律问题的决定,均由国家主席签署。但实践中,即使没有国家主席签署的,也可能被视为法律问题的决定。比如,常委会于1987年通过的《关于对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定》,1988年通过的《关于批准中央军事委员会〈关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉勋章的规定〉的决定》,没有国家主席的签署,也被法工委统计入法律的范围。而有的决定一般不被认为是法律问题,但由国家主席签署了,就被视为法律问题的决定。比如,常委会于1984年通过的关于设立海事法院的决定,1993年通过的关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定,由国家主席签署公布,就被法工委作为法律予以统计。所以,仅从是否由国家主席签署来区分是否属于法律问题的决定,就有含混不清的地方。

以上情况说明,有关法律问题的决定,实际是很难定义,也很难分类的。

那么,什么叫“重大问题的决定”?这个说法与“重大事项的决定”一样,都经常被使用,但也没有宪法法律的依据,细究起来,同样难以界定其含义和范围。因为重大问题的标准是什么,就不好界定。从法理上说,凡由全国人大及其常委会作出决定的,都可以说是重大问题。

而重大问题的决定与有关法律问题的决定的区别,也难以界定。既然重大问题的标准难以界定,那么,所有法律问题的决定,就都可以说是重大问题的决定。更重要的是,所有重大问题的决定,都可以从不同的侧面找到与法律的关系或者联系点。比如,全国人大批准设立省级行政建置,就是依据宪法规定行使的职权,设立海事法院等专门法院就是实施法院组织法的事项,即使对调整计划生育政策作出的决议,所解决的也是与宪法和计划生育法密切相关的法律问题。所以,所有重大问题的事项,实际都是有关法律问题的事项,对这些问题的决定,当然就是有关法律问题的决定。实际上,前述法工委编辑的立法统计资料,从2013年起,就将原来“有关法律问题的决定”改为“有关法律问题和重大问题的决定”,用编者的话说,是扩大了统计的范围,将一些关于特定问题或者重大事项的决定纳入统计范围。但在具体的统计中,这本统计资料并没有标明哪些是有关法律问题的决定,哪些是有关特定问题或者重大事项的决定,即两者的关系仍然是模糊不清的。

当然,如果一定要对两者做一个大致的界定,也可以拿法律的一些基本特点做参照。比如,可以认为,有关法律问题的决定应当体现法律方面的权利义务和职权责任,具有创设法律规范的特点,并且可以反复适用,而对重大问题的决定,往往是一次性地解决一个问题,更多体现执行宪法法律的特点。可以举例子说明:关于设定纪念日、进行司法鉴定管理、加强网络信息保护的决定,就是创设了很多规定,属于法律问题的决定。但是,决定宣布进入战争状态或者全国总动员或者局部动员,就是有了宪法的规定,常委会来执行宪法;决定授荣誉勋章,就是有了法律,常委会来执行法律;决定宣布进入紧急状态,也是有了法律,常委会以执行法律的方式决定宣布进入紧急状态。

但是,以上这种对法律属性的认识,主要是学理的认识,大体只能适用于具有立法性质的决定,并不能囊括实践中的所有情况。比如,全国人大及其常委会通过的对某届全国人大代表名额分配的方案、选举的方案,以及每届全国人大第一次会议通过的选举和决定任命的办法及专门委员会组成人员人选的表决办法等文件,实际就适用一次,不具有法律规范反复适用的特点,以学理上的认识为标准,就很难说它们是有关法律问题的决定。

所以,对有关法律问题的决定和重大问题的决定,有没有必要区分,是很值得怀疑的。

(三)不同决议、决定的效力问题

1982年《宪法》规定,全国人大常委会有权撤销省级权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议,而没有规定有权撤销与全国人大及其常委会决议、决定相抵触的地方性法规与决议。这实际使决议、决定的效力处于模糊和易引起质疑的状态。

对这一问题的认识,需要与前述1954年《宪法》和1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的“法令”联系起来。按照1954年《宪法》的规定,只有全国人大才能制定法律,常委会只能制定法令。显然,法律的效力高于法令。但什么叫法令?它与法律有什么区别?对这个问题,胡乔木在1982年宪法修改委员会第二次全体会议上曾说:“问了很多法学家,对法律和法令怎样区别,没有解释过。”他设想要在宪法草案中做一个解释,即:凡全国人大及其常委会通过的,在一定期限内有效的命令、决议和其他文件,统称法令。法令具有与法律同等的约束力。法律是长期的,法令则不具有长期的效力,“比方说,通过一九八二年度的计划或者通过一九八二年的预算的决议,就是一种法令,它有法律效力,但是这种法律效力是有一定期限的。”胡乔木设想,通过法律效力的期限长短,就可以把法律和法令区别开来。他接着说,如果这样的话,全国人大及其常委会在通过决议时,就要考虑到这个决议就是法令,因此,“不作一般的、没有法律意义的决定,如果作了决定,那么就是法令”。“因为过去没有明确这一点,有时人大通过一些决议……它没有特定的法律效力”,“它的含义往往是不清楚的”,“这个决议变得不能受到应有的重视,不能发挥应有的作用”。

胡乔木关于法律、法令、决议、决定相互关系的论述很罕见,也很有价值。他的设想是,全国人大及其常委会的决议、决定都应当归入法令的范围,并具有法律效力,而法令与法律具有同等约束力,它们的区别就在于法律效力的期限长短,法令的效力有一定的期限,法律的效力是长期的。值得注意的是,胡乔木虽然认为法令与法律具有同等约束力,但他并没有回答这个问题:一旦法令与法律发生抵触,有没有效力的高低之分。实际情况是,1982年《宪法》最终还是没有写上法令这一用语,也没有将决议、决定归入法令,没有对决议、决定的效力与位阶作出规定。为什么?恐怕还是源于问题的复杂性,至少有以下三个:

1.能否要求决议、决定一概地具有法律效力?所谓法律效力,主要还是一个理论认识上的用语,要将它与实践中各种法的形式及其具体内容一一对应起来,并非易事。一般而言,法律效力要求法的规定是具体的、可执行的,并得到具体执行才会有效力;相反,如果没有具体的执行内容和法律责任,也得不到执行,就不会有效力。但是,全国人大及其常委会作出的决议、决定,内容十分庞杂,有的有具体规定,有的没有具体规定;有的针对特定、具体的问题,有的就是号召性、宣示性、表态性、方向性的要求;有的规定了法律责任,有的没有规定法律责任,所以,很难要求决议、决定都具有法律效力。

2.能否以有效期长短来衡量决议、决定与法律的区别?恐怕也难以一概而论。一般来说,一件法律应当长期有效,但也不能绝对化,在特定情形下,生效时间不长的法律也可能被废止,法律的修改则是随时可以进行的。而决议、决定的有效期同样具有很大的不确定性,不能说就比法律短。比如,1981年全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议,至今已40年了,仍然在生效,而1993年常委会制定的国家安全法,于2014年即废止,被反间谍法所取代,有期效也就21年。又比如,每年全国人大会议对计划、预算报告作出的决议,有效期大体为一年,可以说是有一定的有效期,但全国人大及其常委会为召开代表大会而通过的一些选举任命和代表名额方面的办法、方案,往往都是一次性的。如果这些都可以归入决议、决定一类的话,那么,如何看待这种一次性的有效期?

3.能否认为决议、决定的效力就低于法律?这也难以一概而论。前述两本人大制度的工具书关于决议、决定不得与宪法法律相抵触的观点,如果按照1954年《宪法》的规定,有一定道理,因为那时全国人大是唯一行使国家立法权的机关,它制定的叫法律,决议、决定,包括常委会的法令,都不叫法律,当然不能与法律相抵触。但实践中很难对一些具体问题做出一一对应的理解。比如,1954年《宪法》规定,常委会有权解释法律,1955年,常委会专门作出关于解释法律问题的决议,规定凡属于法律条文需要进一步明确界限或者作补充规定的,由常委会进行解释。这样,解释法律是宪法赋予常委会的重要职权,它所作出的解释法律的决议或者决定,本身就是法律的内容,很难说与法律的规定在效力上有高下之分。再比如,全国人大于1955年对自己制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第25条关于地方人民委员会组成人员人数的规定,作出修改的决议,这个决议本身取代了法律的原有规定,成为法律的新内容,又怎么能说其效力低于地方组织法呢?

离现实更近的例子是,2020年,全国人大通过了关于建立香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定,这个决定虽然是根据香港基本法的有关规定作出的,但是,能说它的法律效力就比基本法低吗?恐怕不能。而根据这个决定,常委会很快就通过了香港特别行政区维护国家安全法,也就是说,根据全国人大的决定,常委会制定了一部法律,决定成了法律制定的根据。在这种情况下,就更难说决议、决定与法律的效力有高下之分了,也不能用前面所说的有效期间长短来衡量决议、决定与法律的区别了。

也是在2020年,全国人大常委会通过了关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定。按照这个决定的表述,该决定制定的根据不仅包括宪法,还包括香港基本法、全国人大关于建立香港特别行政区国家安全的法律制度和执行机制的决定、常委会制定的香港特别行政区维护国家安全法的有关规定,以及常委会关于《香港特别行政区基本法》第104条的解释和关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定。

除宪法外,香港基本法、全国人大的决定、香港维护国家安全法虽然都是制定这个决定的根据,但肯定不能说这个决定的法律效力就比基本法等法律低,也不能说比全国人大的决定低。而更值得注意的是,常委会关于《香港特别行政区基本法》第104条的解释,以及关于特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定,也成为这个决定制定的根据。也就是说,常委会的法律解释和关于一届立法会议员履行职责的决定,也是这个决定的制定根据。这就出现常委会的法律解释或者决定成为作出其他决定根据的问题,那么,推而广之,如何看待法律解释和决定之间法律效力的高低?如何看待常委会的两个或者多个决定之间法律效力的高低?而且在这个案例中,前一个决定只适用于第六届立法会的履职,即发生法律效力的时间较短,后一个决定却是“今后参选或者出任立法会议员的,如遇有上述情形,均适用本决定”。这就出现一个问题:一个法律效力时间较短的决定,却成为另一个法律效力时间很长的决定的制定根据,那么,如何看待两者法律效力之间的关系?

在决议、决定与法律的效力高低方面,还有一个很不容易被理解的案例:2018年,全国人大常委会通过了关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定。这个决定主要是因为制定法律的条件不成熟,为解决问题而临时作出的(下文还会述及)。而2020年,中央军事委员会在提请全国人大常委会会议审议的《海警法(草案)》的说明中,介绍这部法律草案的主要内容时,却出现了“依据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》”规定海警机构职责,“根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》”规定海警机构执法基本程序的表述。如果较起真来,这样的表述就容易让人理解为海警法这部法律是根据常委会的上述决定制定的,并进一步认为,常委会决定的效力可能是高于其制定的法律的。

鉴于以上情况,是否可以淡化对一些决议、决定法律效力的认识?因为不少决议、决定,或者介于法律和其他文件(比如政策、号召、指导意见)之间,或者是为解决个别问题、临时性问题,具有一事一议的特点,其规定性、明确性、长期性、稳定性以及适用的普遍性和反复性等方面,都没有法律的要求高,所以,它的法律效力也不能绝对化。决议、决定对于法律而言,所起的往往是拾遗补阙、锦上添花、修修补补的作用,所以,不必像法律一样过于突出它的法律效力。而且,决议、决定的内容和形式可以不拘一格,有几条写几条,不需要体系结构之类的严谨,可明确、可模糊,没有法律的要求严格,所以也不必过于强调法律效力。

对于决议、决定的效力,似乎可以大致分为政治效力、法律效力和政策效力。决议、决定的效力是由其内容决定的,而它们的内容有政治性的、法律性的,也有政策性的,因而应当有相对应的三种效力。以决议为例:每年全国人大会议对“一府两院”和常委会工作报告所作的决议,主要是政治性质的评价、态度和要求,不具一般法律规范的特点,所以,应当强调它的政治效力。但是,根据监督法的规定,常委会在必要时,可以对专项工作报告作出决议,“一府两院”应当在决议规定的期限内,向常委会报告执行决议的情况。这样,决议就具有了要求执行的内容和期限,是法律规范性质的,因而具有法律效力。

而前述常委会关于调整生育政策的决议,其内容是政策性的,因而具有政策性效力,不能简单地认为这就是一件法律性质的决议,具有多强的法律效力。从内容特点上看,政策与法律还有很大的区别,这个问题尚缺乏贴近实践的深入研究。而从权力机关行使职权这一角度看,长期以来,我们过于强调人大及其常委会的立法活动及其行为的法律性,而忽视了其制定政策的功能。应当说,全国人大及其常委会除了制定法律外,也是可以制定政策的。它们作出的一些决议、决定,有不少是政策性质的,不宜简单地从法律的角度去理解。

当然,决议、决定与法律之间,在不少情况下,彼此的效力高低也是明确的,可以区分的,这主要是由我国政治体制的结构和法律本身的特点决定的。比如,全国人大的决议、决定的效力,高于常委会的决议、决定,因为宪法规定,全国人大有权改变或者撤销常委会不适当的决定。但是,两者之间,同一机关作出的决议、决定,在效力上一般不宜有高下之分。比如,关于修改法律的决定,已成为被修改法律的一部分,因而与该法律具有同等效力。再比如,由于没有相关法律而单独作出的立法性质的决议、决定,应当与法律具有同等效力,实际就是一种不完整的法律。这方面的问题需要进一步研究。

4.如何看待决议、决定与法律相比的正当性和权威性?这可能是比较复杂的问题。前面说决议、决定与正式的法律相比,很难以有效期的长短和法律效力的高低来做一概的区分,但仍然有一些问题值得注意,这里有几个例子:

12003年,全国人大常委会通过的关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定,明确说,在作出这个授权决定后,由国务院抓紧提出修改银行法和商业银行法以及其他有关法律的议案,提请常委会审议。这说明,调整职权的这一类决定,还是以修改法律的办法来解决比较合适,以单独作出决定的方式来解决,仅是权宜之计。

2:如前述,2018年,全国人大常委会通过的关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定,规定海警局行使法律规定的公安机关和其他行政机关的相应执法权,即对公安机关等行政机关的法定职权做了调整。同时,决定又说,条件成熟时,有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案,依照法定程序提请审议。这个表述实际也从侧面说明,对于海警局行使其他国家机关法定职权的事项,也是由常委会制定或者修改法律更好,单独作出决定并不适宜。

32019年,全国人大常委会作出关于授权国家监察委员会制定监察法规的决定,赋予国家监察委员会根据宪法制定监察法规的职权。沈春耀在作出这个决定(草案)的说明中明确提到:“对监察法规作出明确规定,较为理想的解决方式是修改立法法……但通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权,时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要”,所以,就由常委会以作出决定的方式赋予国家监察委员会这一职权。这个案例也说明,以修改法律的方式来解决监察法规制定权的问题,比单独作出决定更为合适。

对以上三个案例,后文还将从另外的角度述及。这里要指出的是,决议、决定与法律的效力有无高下之分,虽然存在模糊地带,但是,就一些特殊的立法事项来说,以常委会单独作出决定的方式来解决问题,与修改法律或者制定法律相比,其正当性和权威性可能的确还是有存疑的一面,至少可以说,正当性是相对不足,权威性是相对较低的。但为了尽快解决问题,满足实际工作的需要,常委会也只能以作出决定的方式,进行权宜式立法了。所以,在强调决议、决定的地位作用的同时,对其可能产生的弊端进行研究,也是必要的。


四、区分两机关作出决议、决定以及制定法律权限的几个难点


从实践中的情况看,有以下几个具体问题。

(一)国务院机构改革中的三个问题

1.国务院的组织及其职权,是由法律作出比较稳定详细的规定为宜,还是以全国人大及其常委会作出决议、决定频繁地调整改革为宜,不甚清楚。据笔者大致统计,从1955年到2018年,全国人大及其常委会通过的关于国务院机构调整改革的决议、决定有40余件。其中,1955年到1965年,1979年到1982年的两个时间段内,全国人大及其常委会每年都会作出一个甚至多个关于国务院机构调整的决议或者决定。1983年到1992年的10年间,除间或有一些设立、调整外,国务院的机构总体处于稳定状态。但从1993年的八届至2018年的十三届,每届全国人大第一次会议,都会通过一个综合的关于国务院机构改革方案的决定,对国务院的组成部门、直属机构及其职能进行大规模的调整改革。这种情况容易让人觉得,国务院组织法作为规范中央人民政府组织的重要基本法律,似乎并没有发挥多少作用,真正起作用的倒是全国人大及其常委会不断变化的决议、决定。

宪法规定,全国人大制定国家机构的基本法律;立法法规定,各级人民政府的组织,属于只能制定法律的事项。显然,这是在强调行政机关的组织及其职权,应当由法律特别是基本法律规定,并具有很强的稳定性,所以,由全国人大及其常委会频繁地作出决议、决定来推动国务院机构改革,是明显不符合宪法法律规定的。经过几十年的探索和改革,有没有可能以法律的形式,使国务院以及各级人民政府的组织相对稳定下来,进而避免一届人大、一个方案、一届政府而导致各级行政机关不断地进行大调整、大改变?

2.一揽子国务院机构改革的事项,应当由全国人大还是它的常委会作出决议、决定,缺乏标准。比如,1956年、1958年、1959年,全国人大常委会曾作出关于调整国务院所属组织机构的决议,关于批准国务院调整若干直属机构的决议,关于批准国务院调整直属机构的决议,这说明常委会可以对较大范围的国务院组成部门和直属机构进行调整。但1958年,全国人大通过了关于调整国务院所属组织机构的决定,撤销国家建设委员会,并对9个部门的职能做了调整,似乎这类国务院组织机构的调整又应当由全国人大决定。而1982年,常委会又先后通过了关于国务院机构改革问题的决议,关于国务院部委机构改革实施方案的决议。其中,第一个决议的内容,不仅批准国务院机构改革的总体方案以及几个部门的合并、设立,还涉及国务委员的设置问题,而第二个决议则涉及国务院46个部门的设立、调整。如此大规模、全局性的国务院机构改革,由常委会作出决议,与前述1958年全国人大行使的决定权又显然相矛盾。而从1988年至2018年,6次综合的国务院机构改革方案,都是由全国人大会议作出决定的,这又与1982年的做法不一致,也似乎形成一个惯例:较大范围的国务院机构改革方案,由全国人大作出决定。但惯例并不代表规则和标准,国务院的机构改革以及多大范围的机构改革,究竟应当由全国人大还是它的常委会作出决议、决定,需要从宪法体制和法理上加以论证。

3.国务院部门的设置与撤销,由谁作出决议、决定,不甚清楚。比如,1959年全国人大作出关于撤销司法部、监察部的决议,但同样是1959年,常委会又作出关于设立农业机械部的决议,似乎常委会也可以决定设立个别部门。如果说由此可以觉得一个部门的设、撤、并可以由常委会决定,两个以上部门就应当由全国人大决定的话,就又出现了问题:1963年、1979年,常委会又通过了关于设立第五机械工业部和第六机械工业部的决议,关于设立第八机械工业部、司法部、地质部和任免名单的决定,涉及几个部门的调整。再比如,国家安全部是1983年由全国人大会议决定设立的,但1986年,常委会又通过了设立监察部的决定,同样是国务院的部门,一个由代表大会设立,一个又由常委会设立,这种设立的权限和区别是什么呢?是不是有些特殊重要的部门只能由全国人大设立,而一般的部门可以由常委会设立?要不要根据部门的重要性及其与公民基本权利的关联性来区别是由全国人大还是由常委会作出决议、决定更好?

以上说的是国务院,其他中央一级国家机构也有一个组织设置的问题。比如,全国人大设立专门委员会,它就有权力,常委会设立工作机构,它自己就可以作出一个决定。但人大及其常委会设立内部机构,以及对国家监察委员会、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的机构设置,都应当与国务院的机构设置一样,需要有确定的标准和权限,建议有关方面对这类问题进行系统的研究并作出规范。

(二)国家机构职权调整方面的问题

1982年《宪法》实施之前的情况看,常委会以决议、决定调整职权的,主要集中于国务院的内部组织。1982年《宪法》实施后,常委会这方面的决定数量仍然不少,但内容已由国务院扩大到军事机关,有几个例子:

11983年作出关于由对外经济贸易部行使原外国投资管理委员会的批准权的决定。这个决定根据常委会1982年通过的关于国务院机构改革问题的决议,将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并,设立对外经济贸易部,并明确,中外合资企业法及有关涉外经济法规规定由原来投资管理委员会行使的批准权,相应地由对外经济贸易部行使。也就是说,常委会通过决定的方式,将原来法律法规规定的有关批准权,从投资管理委员会调整给对外经济贸易部。

21983年、1993年,先后作出关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和逮捕的职权的决定,关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定。对于行使调整后职权的两个机关,第一个决定强调,国家安全部是六届全国人大一次会议设立的,具有公安机关的性质,第二个决定强调,军队保卫部门所承担的军队内部刑事案件的侦查,与公安机关刑事案件侦查性质是相同的。同时,这两个决定都强调,国家安全机关、解放军保卫部门可以行使“宪法法律规定的”公安机关的侦查、拘留、预审和逮捕的职权(第一个决定还专门用附件列举了宪法和刑事诉讼法规定的公安机关的各项职权),即,常委会的决定所调整的职权是既有的法定职权,而不是新创的职权。

32003年作出关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定。这个决定说,银监会履行银行监督管理职责的根据,是全国人大批准的国务院机构改革方案;由国务院根据人民银行法、商业银行法和其他有关法律的规定,确定银监会行使原来由人民银行行使的有关职权。

42018年,全国人大常委会作出关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定。决定说,按照党中央批准的深化党和国家机构改革方案和武警部队改革实施方案,组建中国海警局,行使法律规定的公安机关相应执法职权,以及有关行政机关相应执法职权。

分析以上4个案例,可以发现几个特点:(1)常委会的决定所调整的都是国务院或者军队内部组织的职权,属于国务院或者军队职权的一个分支,而不是对国务院或者中央军事委员会的职权调整。(2)决定所赋予职权的部门,要么是根据全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决议设立的,要么是全国人大会议设立的,要么是实践中长期存在并行使职权的(军队保卫部门),而不是常委会为赋予新的职权而同时设立的新部门。(3)决定所要调整的职权,本身就是宪法法律或者相关法规已经规定的,而不是常委会新创设的一项职权,即常委会没有为一个或者几个部门创设新的职权。(4)决定的内容是将一项法定的职权,从一个或者多个旧的部门调整给一个新的部门,或者本来就由该部门在行使,决定只是做了明确而已(军队保卫部门),而不是由常委会对于个别部门进行新的授权。

但是,近几年,全国人大常委会在国家机构职权调整方面,还采取了一些与前述几个决定相比,具有重大改变的举措。这也有几个案例:

12016年,全国人大常委会作出决定,在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革试点。2017年,常委会进一步作出决定,在全国推开监察体制改革试点。在这两个试点改革的决定中,常委会在原来的地方国家机关体系之外,设立了监察委员会这一新的国家机关,改变了人民代表大会制度下“一府两院”的国家机构的结构形式,新设了与“一府两院”平行的监察委员会,并将原来由政府下属监察部门及其行使的职权合并到监察委员会,将检察机关的部分职权也调整到监察委员会。

与前述几个决定相比,这两个决定有几个特点:(1)这两个决定作出的依据,并不是全国人大的相关改革决议,而是党中央关于监察体制改革的重大决策部署;(2)监察委员会这一新设的和被赋予职权的重要国家政权机关,也不是根据全国人大及其常委会的相关决议或者宪法法律产生的;(3)决定所赋予的监察委员会的职权,也并非全部源于宪法法律的既有规定,而是常委会赋予监察委员会的新的职权;(4)这两个决定所调整的不仅是政府、法院、检察院内部的职权分支,而是横向多个国家机关的重要职权,改变了人民代表大会制度下横向国家机关体系的组成结构;(5)两个决定所调整的虽然是地方国家机关的职权,但其试点措施对中央一级国家机关具有重大示范意义,是为中央国家机关的改革打基础的。全国人大常委会的两个决定是成功的,为监察法的制定打下了基础。

22018年,全国人大常委会作出关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定。这个决定突破了以前对国务院个别部门调整职权的做法,其规定:根据国务院机构改革方案组建的行政机关或者划入职责的行政机关,在有关法律尚未修改之前,调整适用有关法律规定,行使原来有关行政机关行使的法定职权。这个决定的特点是,调整了国务院新组建或者划入职责的所有行政机关的职权,涉及面宽广。

32019年,全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定,明确规定,国家监察委员会有权根据宪法和法律制定监察法规。2018年修改宪法,在国家机构一章中增设监察委员会一节,规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权,类似法院、检察院行使审判权和检察权。但宪法没有像规定国务院有权根据宪法和法律制定行政法规一样,规定国家监察委员会有权根据宪法和法律制定监察法规。这样,常委会的决定就涉及对宪法规定的国家监察委员会的职权的重大调整,在行使具体的监察权之外又赋予了其制定监察法规的职权。作出这一决定时,没有宪法法律的根据,也没有全国人大的相关决议、决定以及党中央的决策部署方面的依据。决定只强调了赋予国家监察委员会制定监察法规职权的必要性,即为贯彻实施宪法和监察法,“保障国家监察委员会履行最高监察机关职责,根据工作实际需要。”沈春耀在决定(草案)的说明中还强调了时间上的必要性:“通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权,时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要。”与此同时,沈春耀还特别提出,作出这个决定,是基于国家监察委员会的要求,即“20198月,国家监察委员会致函全国人大常委会办公厅……建议全国人大常委会修改立法法或者作出相关决定,为国家监察委员会制定监察法规提供法律依据”。这给人的理解是,常委会是很大程度上根据国家监察委员会的要求作出决定的。综合看,常委会的这一决定无论形式还是内容,都没有宪法和立法法、监察法等法律的依据,但对于贯彻实施宪法和监察法,保障国家监察委员会行使职权,有重要意义。

但是,以上几个决定,从宪法法律和法理上看,仍然有一些需要研究的问题。

1.全国人大常委会以决定的方式,对国家机构的职权进行调整,是否应当有依据?如果应当有,其依据又是什么?从前述1983年开始到前几年监察委员会试点的决定,到海警局行使海上执法职权的决定,再到授权制定监察法规的决定,其依据都很不确定:有的是人大及其常委会的决议、决定,有的是党中央的重大决策部署或者相关改革方案,有的并没有这类依据,而是根据实际工作需要或者相关国家机关的建议要求作出决定的。需要引起注意的是,如果没有依据或者依据的法理不充分,常委会的这类决定有没有陷于随意性的可能?

2.常委会能否通过作出决定的方式,对平行的“一府一委两院”的整体性职权进行调整?由常委会作出决定,调整国务院内部组织的职权,包括最高人民法院、最高人民检察院职权的分支,从体制上看,大体是不存在问题的。但是,如果对国务院较多部门的职权,特别是国家监察委员会、中央军事委员会本身的职权进行调整,或者在审判权、检察权之外再赋予“两高”新的职权,就涉及人民代表大会制度体制和宪法规定的问题。因为“一府一委两院”以及中央军事委员会的组织和职权,都是由全国人民代表大会产生和赋予的,也是宪法明确规定的,如果由常委会进行调整,恐怕就应当十分慎重。

3.常委会能否离开宪法法律的规定,以改革试点的方式作出决定,对地方的部分或者全部国家机关的职权进行横向的调整,也是需要研究的问题。因为这一试点决定是以最终改变政治制度的结构为目标的,所以,应当由全国人大还是常委会作出决定,需慎重研究。这又要回到前述两本人大制度工具书中的问题:作出决议、决定应否有宪法法律根据?

4.常委会作出的决定,在多大程度和范围内,可以赋予国家机关新的职权?从前述事例可以看出,常委会于2003年前的几个决定,所调整的职权都是有宪法法律明确规定的,而且所涉及的主要是国务院下属的内部组织,但在有关监察体制改革试点和制定监察法规的决定中,常委会所调整的职权不仅没有宪法法律的规定,而且所调整的是属于监察委员会、人民检察院和政府监察部门的、范围相当大的职权。那么,这样的职权是由常委会,还是由全国人大作出决定予以调整更为合适呢?这恐怕也是值得慎重研究的。

(三)以决议、决定方式进行立法授权的问题

1.如何看待授权决定的期限?按照立法法的规定,全国人大及其常委会对国务院的立法授权应当有明确的授权期限。但是,此前对经济特区的授权决定并没有规定期限,2019年对国家监察委员会制定监察法规的授权也没有规定期限。这就出现一个问题:为什么对国务院的授权有期限,而有关特区法规和监察法规的授权决定就没有期限?授权立法,似乎都应当是临时性的,所以,授权立法的决议、决定严格说来都应当有时间限制,如果是长期、稳定的立法权,即可能违背了授权立法的初衷。

2.全国人大和常委会的授权决定应否有界限?因为如果某一立法权应当属于全国人大而非常委会,那么,就不宜由常委会作出授权决定。2019年,常委会对国家监察委员会的授权,如果从宪法和立法法的规定看,可能就有值得研究的地方。以国务院和中央军事委员会做类比,可以发现,国务院制定行政法规的职权是由宪法规定的,中央军事委员会根据宪法和法律制定军事法规的职权,是由立法法这一基本法律予以规定的,所以,由常委会授权国家监察委员会制定监察法规,从宪法和立法法对立法权的配置看,似乎并不平衡。即使说这个授权是暂时性的,但从法理和宪法体制上看,恐怕也需要做谨慎的论证。

3.对经济特区的立法授权,应当由全国人大还是常委会决定?从以前对几个经济特区的授权可以看出,1981年对广东、福建两省为经济特区制定法规的授权决议,是由常委会作出的,但此后对厦门、珠海、汕头几个经济特区的授权决定,又是由全国人大直接作出的。而1992年,常委会对深圳的立法授权,是源于1989年全国人大会议的授权,从源头上看,仍然是全国人大的授权。由全国人大对经济特区作出立法的授权决定,当然没有问题,但是,常委会能否作出授权的决议、决定?如果可以,法理基础又是什么?

4.能否对普通地方行政区域进行立法授权?现在,除了历史上对经济特区的几次授权外,设区的市已获得立法权。但是,一些未获得立法权的地方行政区域仍然有不少立法需求,而这方面,全国人大及其常委会尚无授权先例。需要研究的问题是,对一般行政区域,比如上海的浦东新区、福建的平潭综合实验区等特殊区域,可否进行适当立法授权?如果可以,是由全国人大还是它的常委会作出决定合适?宪法体制和法理基础又是什么?

(四)设置特殊地方政权机关和批准特殊区域的问题

由全国人大常委会以决议、决定方式设置一些特殊的地方政权机关,实践中时有发生,但有一个问题需要研究:以改革试点为宗旨,临时设置全国性的地方政权机关,是由全国人大还是它的常委会作出决议、决定合适?这方面是有先例的。比如,1979年,全国人大通过的地方组织法规定,要在县以上地方人大设立常委会,将地方各级革命委员会改为人民政府,这部法律自198011日起实施。但是,常委会又在1979年作出决议,提出地方“如果能够做好准备工作”,也可以在1979年设立人大常委会,将革命委员会改为人民政府。这实际是以决议的形式,改变法律实施的时间,在地方普遍设立新的政权机关。这个做法并不违背地方组织法的精神,相反是有利于法律实施的,当然可行。

如前所述,2017年,常委会决定在全国各地推行国家监察体制改革试点工作,在县以上各地方行政区域设立监察委员会,行使相关职权。从试点性、临时性的角度看,常委会作出普遍性设置地方政权机关的决定,并无不可,这个决定实质上是对地方组织法的临时修改。但它存在两个可以讨论的问题:(1)这种修改实际也是对宪法的临时修改,因为宪法那时候没有关于地方监察委员会的设置,在地方人大之下只设立了“一府两院”。那么,常委会能否在不直接修改宪法的情况下,以决定的方式对宪法进行临时性的实际修改?(2)这种对地方组织法的修改,也有与宪法和立法法的规定相抵触的嫌疑。地方组织法是全国人大制定的基本法律。宪法和立法法均规定,常委会可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得与该法律的基本原则相抵触。而监察委员会是地方组织法中没有的国家机关,所行使的职权也与地方组织法的规定有很大冲突,所以,以是否与地方组织法相抵触为标准,常委会的决定是有明显瑕疵的。这样的决定显然是由全国人大作出更为妥当。

除了设置一些特殊的地方政权机关以外,全国人大及其常委会还有一个在宪法规定批准省级建置外,作出决议、决定设置其他特殊区域的做法。宪法规定,全国人大批准省一级行政区域的建置。据此,全国人大已先后作出决定,批准设立了海南省、重庆直辖市。但是,随着改革开放的不断深入,在省一级行政建置外,出现了不少新的经济贸易类的特殊区域。这些特殊区域有的已经变成行政区域,有的虽然没有变成行政区域,但已具有行政区域的特点、功能。比较典型的是已有的几个经济特区和正在不断批准设立的自由贸易试验区。其中,对于经济特区,理论实践中关注较多的是对它的授权立法问题,而对其批准设立的主体和方式,关注并不多。这方面有需要研究的问题。比如,深圳、珠海、厦门、汕头等4个经济特区是1979年、1980年由中共中央、国务院批准设立的,但海南岛是1988年由全国人大会议以决议的方式批准设立的,而新疆的喀什经济特区则是2010年中央新疆工作会议上由中共中央批准设立的。这就出现一个问题:设立经济特区有党中央、全国人大和国务院三个主体,而全国人大作出决议设立的只有海南岛一个经济特区。但宪法和地方组织法所规定的国务院和省级政府批准划分行政区域的职权中,都没有经济特区这一特殊的区域。现在的问题是,深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区已经演变为设置政权机关的行政区域,并享有超过省级行政区域的立法权,其地位的重要性不言而喻。但是,这样的区域从宪法体制上看,究竟应当由哪一主体以什么方式设立?

这些年,在经济特区之后,国务院又批准了不少自由贸易试验区,前不久,党中央又决定在海南设立自由贸易港。这些特殊的自由贸易区域已经具有类似经济特区这类行政区域的特点,不仅有配套的管委会等党政机关,有的地方还设立了自贸区法院,有的地方正在积极研究其中的立法权限和立法内容。现在的问题是,从宪法体制和法理基础上看,这类特殊区域究竟应当由谁批准设立?全国人大及其常委会的决议、决定应当在其中扮演何种角色?


五、结语


由以上可见,全国人大及其常委会作出决议、决定是行使职权的重要公文形式,但这两个公文形式背后反映的是最高权力机关及其常设机关的组织关系,以及两者行使职权的边界。在1954年《宪法》特别是1982年《宪法》以来的实践中,决议、决定在使用中已经形成了一些规律性、惯例性的做法和特点,但仍然有不少需要研究规范的问题。研究和规范全国人大及其常委会作出决议、决定的有关问题,对于两机关严格依照宪法法律规定行使职权,科学理顺决议、决定以及其他公文形式的边界,示范地方人大及其常委会,具有十分重要的意义。建议有关方面组织力量对全国人大及其常委会决议、决定的实践,决议、决定的区别与联系以及应当适用的范围做系统的梳理、总结和研究,出台相关的规范性文件,用以指导实践。

这方面,可以由全国人大常委会,也可以由委员长会议或者法制工作委员会,甚至秘书长办公会议,作出一个专门的决议或者决定,对以下问题予以明确和规范:(1)全国人大及其常委会作出的决议、决定与党中央、国务院以及其他中央国家机关的决议、决定如何区分;(2)决议、决定属于什么性质,能否对两者的性质予以分类明确;(3)与法律以及专门的法律解释相比,决议、决定的法律效力在时间上有无长短之分,在位阶上有无高下之分;(4)行政法规、监察法规、地方性法规一旦与全国人大及其常委会的决议、决定相抵触,怎么办;(5)一般的决议、决定与有关法律问题的决定或者重大问题的决定,有什么区别;(6)全国人大和它的常委会在什么样的情况下可以作出决议、决定,它们作出决议的事项和作出决定的事项有什么区别;(7)常委会作出决议、决定应否有宪法法律依据;(8)常委会的一个或者多个决议、决定包括法律解释,能否成为作出其他决议、决定的根据;(9)全国人大能否经常性地以决议、决定的方式进行大规模的国家机构改革,其作出的有关国家机构改革的决定,与相关国家机构方面的组织法,在法律效力上是什么关系;(10)常委会以决议、决定的方式调整国家机构的职权或者作出其他的授权决定,与全国人大调整国家机构职权的决议、决定,在权限范围上有什么区别;(11)除宪法、法律、决议、决定外,全国人大及其常委会行使职权的其他公文形式还包括哪些?等等。



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