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闫然:立法法修改五周年设区的市地方立法实施情况回顾与展望

闫然| 时间: 2020-12-26 16:21:29 | 文章来源: 《中国法律评论》2020年第6期

立法法修改五周年设区的市地方立法实施情况回顾与展望

闫然

全国人大常委会法工委工作人员,法学博士


2020年是立法法颁布实施二十周年,也是立法法赋予所有设区的市地方立法权五周年。2015年3月,十二届全国人大三次会议修改立法法,赋予所有设区的市地方立法权。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,进一步确认了设区的市具有地方立法权的宪法地位。

立法法修改五年来,全国人大常委会法工委高度重视设区的市地方立法工作,通过地方立法工作座谈会、法律询问答复、立法培训班、立法统计分析等多种措施推进设区的市地方立法工作。据统计,自2015年3月至2020年2月,各省、自治区人大常委会共批准322个设区的市、自治州制定地方性法规1864件,其中新赋予地方立法权的设区的市共制定地方性法规1376件。

一、关于赋予设区的市地方立法权的相关规定

2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》(以下简称《修改决定》),从实现立法和改革决策相衔接、设区的市地方立法、税收法定、完善立法程序、加强备案审查等方面对立法法进行了部分修改完善。其中,赋予所有设区的市地方立法权是本次修改中的一大亮点,对立法主体、立法权限、审批程序、批准确定开始立法的程序等方面作出规定。

(一)关于设区的市立法主体

立法法修改前,根据地方组织法和立法法的原规定,我国共有49个享有地方立法权的较大的市,包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市,尚没有地方立法权的市有235个。2015年立法法修改,赋予所有设区的市地方立法权,同时根据全国人大代表审议意见,将原立法法中使用的“较大的市”概念表述修改为“设区的市”。

除设区的市以外,立法法还同时赋予自治州和四个不设区的地级市地方立法权。一是在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上,《修改决定》相应赋予30个自治州人大及其常委会制定地方性法规的职权。二是广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市属地级市,虽不设区,但按照赋予设区的市地方立法权的精神,仍赋予地方立法权。

(二)关于设区的市立法权限

设区的市地方立法权限,是立法法修改过程中的焦点问题之一,对这一问题,修改过程有几种不同意见。提交常委会和代表大会审议的草案,曾做过两次修改。

2014年8月,立法法修正案草案一审稿规定:“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”2014年12月二审稿规定:较大的市可以“对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项,制定地方性法规,但法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。2015年3月提交全国人民代表大会审议的立法法修正案草案规定:较大的市“对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项,制定地方性法规,但法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的除外”。

考虑到赋予所有设区的市地方立法权,既要适应地方的实际需要,又要相应明确其地方立法权限和范围,避免重复立法,维护法制统一,《修改决定》在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时,明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规,法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。这一规定,一方面对新赋予地方立法权的设区的市立法事项作出了规范,另一方面也对原较大的市今后立法的事项范围作了限制规范。

(三)关于设区的市立法审批程序

在立法法修改时,曾有意见提出进一步简化设区的市地方立法的审批程序,将省、自治区人大常委会批准改为备案程序。但同时也有意见认为,倘若赋予设区的市完整立法权似与宪法规定的地方立法主体不一致。对此,考虑到全面赋予设区的市地方立法权后,立法主体大量增加,为了维护法制统一,还是有必要由省级人大常委会对设区的市地方性法规进行批准。

因此,修改后的立法法延续原较大的市行使地方立法权的审批程序规定:设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在4个月内予以批准。

这一规定,一是明确了省级人大常委会的审查是合法性审查,对设区的市地方性法规的适当性、立法技术是否完美、文字表述是否优美等不作审查;二是明确了省级人大常委会的审批时间。

(四)关于确定设区的市开始行使地方立法权的时间

立法法修改后,从法律层面全面赋予所有设区的市地方立法权。但是,考虑到设区的市以及自治州、四个不设区的地级市数量较多,地区差异较大,这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。

为此,《修改决定》规定,由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市、自治州的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素,确定其他设区的市、自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间,并报全国人大常委会和国务院备案。

这一规定,一是明确了省级人大常委会在积极稳妥推进所辖设区的市地方立法权上的职权;二是明确了省级人大常委会考察确定设区的市行使地方立法权的主客观因素;三是明确了省级人大常委会向全国人大常委会和国务院的备案程序。

二、设区的市地方立法五周年基本情况

立法法修改赋予所有设区的市地方立法权,这一制度规定在实施中包含了“全国人大—省级人大—设区的市人大”三个结构层次的实施路线图。

具体而言,一是全国人大修改立法法进一步确立设区的市这一概念的法律地位;二是省级人大常委会通过积极稳妥确权保证了地方立法的平稳实施;三是设区的市人大及其常委会地方立法热情高涨,五年来设区的市地方立法取得丰硕成果。

最后还要说明的是,在以上三个结构层次之外,经过2015年至2017年的实践经验,十三届全国人大一次会议在2018年3月通过宪法修正案进一步明确了设区的市地方立法权的宪法地位。

(一)立法主体:新赋予273个设区的市地方立法权

截至2020年8月,我国享有地方立法权的设区的市、自治州共322个,包括289个设区的市、30个自治州和3个不设区的地级市。其中,除去49个原“较大的市”之外,立法法修改后新赋予地方立法权的设区的市目前共有273个。

289个设区的市,包括:(1)立法法修改前即具有“较大的市”立法权的设区的市,共49个;(2)立法法修改后获得地方立法权的设区的市240个。2015年立法法修正案通过时,设区的市共有284个。立法法修改后,国务院又先后批准设立了西藏林芝、山南、那曲,新疆吐鲁番、哈密和海南三沙等6个设区的市。2019年2月,经国务院批准,撤销莱芜市,将其所辖区划归济南市管辖。

(二)省级确权:省、自治区人大常委会积极稳妥完成确权工作

根据修改后的立法法规定,由省、自治区的人大常委会确定设区的市开始行使地方立法权的时间。2015年5月21日,安徽省人大常委会率先确定第1批6个设区的市可以开始制定地方性法规;2017年11月30日,西藏自治区第十届人大常委会第三十七次会议通过《关于确定山南市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。

截至2020年2月,除西藏那曲市外,新赋予地方立法权的设区的市已全部经省级人大批准可以开始制定地方性法规。其中,16个省、自治区采取分批批准的方式,11个省、自治区采取一次性全部批准的方式。各省、自治区通过积极稳妥推进赋予设区的市立法权工作,地方立法取得实质性进展。

(三)地方实践:321个设区的市已制定地方性法规

截至2020年8月,除西藏那曲市外,其余全部321个设区的市已制定地方性法规。自2015年3月至2020年2月,省级人大常委会共批准设区的市制定地方性法规1869件,修改913件,废止314件。进一步分年度考察分析,随着地方立法主体扩容,设区的市地方立法呈现逐年增长态势。

2015年,大部分新赋予地方立法权的设区的市尚处于探索阶段,立法仍以原较大的市为主,全年共制定地方性法规103件,修改160件,废止66件,其中新赋权的设区的市制定地方性法规4件。2016年共制定365件地方性法规,修改102件,废止24件。2017年共制定405件地方性法规,修改158件,废止64件。2018年共制定441件地方性法规,修改277件,废止93件。2019年共制定540件地方性法规,修改204件,废止55件。

图1 所有设区的市地方立法情况统计(2015—2019年)

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三、各类地方立法主体立法的具体情况

2015年立法法修改,赋予所有的设区的市地方立法权。2018年宪法修改,进一步明确了设区的市地方立法权的宪法地位。因此,一方面,有必要对于所有设区的市地方立法情况做统一、全面的分析研究;但另一方面,对于243个新赋予地方立法权的设区的市、30个自治州以及49个原较大的市而言,不同的立法主体在运行实践中存在不同的问题挑战和需求差异,也需要我们在研究分析设区的市地方立法权时区分不同立法主体的实践情况。

(一)新赋予地方立法权的设区的市立法情况:持续保持较高立法热情

2015年9月25日,《三亚市白鹭公园保护管理规定》成为新赋权的设区的市出台的第一件地方性法规。截至2020年2月,立法法修改五年来,新赋权的设区的市共制定地方性法规1375件,市均5件。逐年分析,2015年立法法修改后的第一年,经省级人大常委会批准的新赋权的设区的市的地方性法规仅有4件。随后设区的市地方立法进入高速增长阶段,2016年、2017年、2018年数量分别为279件、318件、353件。2019年以来数量再创新高,达到了411件。以2016年制定数量为基数,年均增长幅度13.4%。

表1 新赋予地方立法权的设区的市地方立法情况统计

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(二)原较大的市地方立法情况:与新赋权的设区的市立法协调工作已基本完成

1986年地方组织法赋予“省会市和经国务院批准的较大的市”地方立法权,2000年立法法又赋予经济特区所在地的市制定地方性法规的权力。三十多年来,49个原较大的市人大及其常委会充分运用地方立法权,在经济社会发展中发挥了重要作用。

2015年立法法修改以来,49个原较大的市地方立法工作面临了新的机遇和挑战。一是《立法法》第72条将设区的市地方立法的事项范围明确为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面,49个原较大的市立法选题需及时调整。二是拥有设区的市地方立法权的主体从49个增加为322个,原较大的市地方立法工作面临了更多的竞争和关注,立法获得省级人大常委会审批的排期也更为紧张。

图2 原较大的市与新赋权的设区的市地方立法数量比较

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从立法数量上来看,2014年,49个较大的市共制定通过地方性法规120件,市均2.45件;立法法修改后,2015年至2018年,49个原较大的市制定地方性法规数量分别为99件、86件、87件和88件,市均1.83件,立法数量出现一定幅度下降。一方面,可能是立法主体增加后,省级人大常委会面临审查批准的压力增大,一定程度上挤占了原较大的市立法资源;另一方面,原较大的市经过了三十余年的立法实践,已形成了较为完备的地方性法规体系,地方立法工作已由立新法转向了立改废相结合,并着力通过修改、废止已出台的地方性法规,确保地方性法规与经济社会的发展相适应。

值得注意的是,2019年原较大的市共制定地方性法规129件,为六年来新高,从一个侧面显示出原较大的市与新赋权立法主体的立法资源协调工作已基本完成。

图3 原较大的市制定、修改、废止地方性法规情况统计

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(三)自治州立法情况:探索磨合单行条例与地方性法规的双轮并行

根据修改后的立法法规定,30个自治州在原有自治条例和单行条例立法权的基础上,又被赋予了地方性法规的制定权。2015年以来,30个自治州人大及其常委会不断探索完善地方性法规立法权的行使,共制定地方性法规76件。其中,2016年和2017年分别制定11件、16件,2018年和2019年分别制定地方性法规22件、27件。

具体而言,立法法修改以来,自治州关于地方性法规的立法情况与其原有的自治条例和单行条例立法相比,具有以下几个特点:

一是立法主体放宽至自治州人大常委会,较之每年一次自治州人民代表大会才能制定通过单行条例而言,立法法修改后进一步提高了自治州的立法效率,同时也对自治州人大常委会的立法能力提出了更高的要求。

二是立法程序上,自治州单行条例多由自治州人大民族宗教委员会承担起草、审议等具体工作,根据立法法规定和实践情况,自治州地方性法规多由自治州人大法制委、常委会法工委承担具体工作;同时,在省、自治区人大常委会审查批准阶段,也出现了具体审查工作是由民族宗教委还是法工委来做的不同安排,对省级人大立法的体制机制提出了新的调整需求。

三是在立法事项上,根据《立法法》第75条中的规定,“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”,就立法原意而言,自治州单行条例旨在落实民族区域自治下需要变通法律法规的情况。有意见提出,实践中在立法法修改前自治州单行条例已有突破单行条例立法事项范围,就环境保护、城市管理等事项出台多项单行条例的情况。

对此,立法法修改以来,各自治州积极制定或修改自治州立法条例,进一步厘清了单行条例与地方性法规规范事项的区别。同时,各自治州及时制订调整地方立法计划,根据不同情况分别制定地方性法规和单行条例。

四、设区的市地方立法实践的特点与经验

立法法修改以来,各省、自治区人大常委会积极稳妥分批确定各设区的市行使地方立法权时间,不断完善对设区的市地方性法规的审查批准工作规范,引导设区的市地方立法从“新手上路”逐步走向正轨;各设区的市逐步充实配备地方立法工作力量,探索完善立法工作机制程序,围绕中心工作和地方实际,积极做好地方立法工作,助力地方经济社会发展和改革攻坚任务,积累了有益经验。

(一)立法程序先行,设区的市地方立法条例制定工作基本完成

关于地方立法程序,《立法法》第77条中规定,由本级人民代表大会规定。2015年第21次全国地方立法研讨会上,张德江同志在讲话中要求,省级人大和原49个有地方立法权的市级人大要根据立法法修改地方立法条例,准备行使立法权的设区的市要着手研究起草本市的立法条例。

立法法修改以来,各设区的市积极启动各自立法条例的制定工作,仅2016年各省、自治区便批准新赋予地方立法权的设区的市和原较大的市制定、修改地方立法条例共146件,近半数设区的市完成立法条例的制定工作。截至2020年2月,各设区的市共制定修改立法条例274件。

其中,一是新赋权的设区的市制定立法条例212件,在行使地方立法权之初即明确了立法程序机制;二是各自治州全部完成立法条例制定或修改工作,对单行条例、自治条例、地方性法规的制定程序做了细化规定,进一步厘清明确了单行条例与地方性法规规范事项的区别;三是原较大的市根据新修改的立法法精神重新制定或修改本市立法条例37件。山西、内蒙古、湖北、贵州等18个省、自治区所有设区的市全部制定通过立法条例,各地地方立法工作更加“有章可循”。

(二)地方立法事项日益丰富完善,充分发挥实施、补充、探索性功能

关于设区的市立法权的范围,立法法规定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”,这是在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的基础上,适应设区的市经济社会发展和民主法治建设需要,从实际出发反复考虑确定的。

2015年修改立法法时,针对认为该范围过窄的意见,全国人大法律委员会在立法法修改审议结果的报告中专门作了说明:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。同时,草案规定还考虑了原有49个较大的市的情况,规定其已制定的地方性法规继续有效。总体上看,这样规定能够适应地方实际需要。”

2015年立法法修改后,一些地方就设区的市地方立法权限问题,向全国人大常委会法工委请示,主要集中在对“城乡建设与管理”的理解,包括政府数据共享、养老服务、科技创新、妇女权益保障、鼓励见义勇为、农村留守儿童保护、多元化纠纷解决促进等是否属于“城乡建设与管理”事项范围。

总的来看,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的含义有很大的容纳度和实践空间,而我国当前经济社会事业发展快、变化大,不断出现新情况、新问题。

全国人大常委会法工委主任沈春耀在第二十四次地方立法工作座谈会上的小结讲话中指出,法工委在有关具体工作中的理解和答复,掌握上是比较宽的,特别是“城乡建设与管理”的范围是比较宽的,其中城乡建设既包括城乡道路交通、市政管网等基础设施建设,也包括医院、学校、体育设施等公共机构、公共设施建设;城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,还包括对城乡人员、组织提供服务和社会保障以及行政管理等。可以说,在这方面设区的市立法权限有比较大的空间。

图4 设区的市地方性法规名称词云(去除立法条例)

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从立法实践看,设区的市地方立法取得了良好的实施效果。通过对2015—2020年2月所有设区的市地方性法规的法名进行分词处理,并进行词云分析,“管理”与“保护”仍是设区的市地方立法的核心主题,分别出现了548次和346次;“促进”与“防治”分别出现108次和106次,成为设区的市地方立法的第三、第四大主题。

具体而言,各地用足用好立法法关于设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项上行使立法权限的规定,充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能,在市容管理、城乡规划、饮用水保护、大气污染防治、非物质文化遗产保护以及文明促进等方面制定出台一系列有效管用的地方性法规。

表2 设区的市地方性法规主要事项分类统计

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(三)及时做好地方性法规修改废止工作,保证国家法制统一

设区的市地方性法规作为以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系中的“新成员”,在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。近年来,随着“四个全面”战略布局深入推进,全国人大及其常委会着力提高立法质量和立法效率,加大加快了法律制定修改工作。为维护法律体系内部的和谐统一,在法律、行政法规制定修改后,许多内容都涉及地方性法规的配套实施等问题。

对此,各设区的市及时关注并跟进上位法的发展变化,结合本地区实际,对有关地方性法规及时作出修改完善,积极进行修改废止工作。立法法修改以来,设区的市地方性法规的修改工作逐渐占据地方立法任务的重要位置。据不完全统计,截至2020年2月,立法法修改以来所有设区的市共修改地方性法913件,废止314件。其中原较大的市修改849件,废止309件,新赋权的设区的市修改64件,废止5件。

表3 设区的市修改废止法规情况统计

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具体分析修改废止情况,立法法修改后设区的市地方性法规的修改废止可主要分为两个阶段。

第一阶段是在立法法修改之后,2015—2017年,原较大的市贯彻落实立法法修改要求,在新制定地方性法规节奏放缓的同时,针对地方实际情况加快了对已制定的地方性法规修改废止清理工作,修改法规数量从2014年的84件,一跃上升至2015年的160件,翻了近一番。

第二阶段是贯彻生态环保等领域法规清理工作,修改废止设区的市地方性法规。2017年9月,全国人大常委会法工委下发了《关于做好涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规专项自查和清理的函》,要求各地在自查和清理的基础上,对不符合生态文明建设和环境保护要求,与国家有关法律法规不一致的,按法定程序予以修改或废止。

据不完全统计,2018年共有277件设区的市地方性法规进行了修改,同时废止93件,修改和废止地方性法规的数量均创2015年立法法修改以来的最高值。2019年,各设区的市又修改地方性法规204件,对生态保护在内的有关地方性法规进行修改清理。值得注意的是,2018年以来,新赋权的设区的市已先后对63件地方性法规作出修改,及时对新制定的地方性法规作出修改完善,如《温州市市容和环境卫生管理条例》《宿州市城镇绿化条例》《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》等。

在修改废止形式上,设区的市地方性法规修改废止主要包括四种形式:

一是全面修订。二是部分修改。三是通过打包修法方式进行统筹修改。例如2019年3月,广东省人大常委会一次会议上便批准通过了13个设区的市对16件地方性法规的修改决定,有力保障了国家法制统一。四是适时清理存在与上位法相抵触、内容已严重滞后、已明显不适应形势需要等问题的地方性法规,作出废止有关地方性法规的决定,或在制定新的地方性法规中废止原法规。

五、存在的问题和建议

2019年7月,习近平总书记在对地方人大及其常委会工作所作重要指示中提出,新形势新任务对人大工作提出新的更高要求,地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法、监督等工作,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

总书记的重要指示为地方立法工作指明了方向,同时也对做好新时代设区的市地方立法工作,提出了更高的要求。栗战书委员长在省级地方立法座谈会上进一步指出:要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是对立法工作的重要指示要求,自觉担负起新时代对地方立法提出的新任务,健全完善地方立法体制机制,形成立法工作整体合力,共同提高人大立法工作水平。

(一)完善立法体制机制,进一步找准设区的市地方性法规定位

党的十九大作出“完善立法体制机制”的明确部署,关于地方立法工作,王晨副委员长在第二十五次全国地方立法座谈会上指出,做好新时代地方立法工作,要把坚持党的领导落实到地方立法全过程各方面,以完善立法体制机制为重点,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,切实提高地方立法质量和效率。

立法法修改赋予所有设区的市地方立法权,在立法工作实践中,就有一个省级人大与辖内设区的市人大立法工作如何协调分工的问题,从提高立法质量和立法效率,避免立法资源浪费的角度,有必要在工作中进一步明确设区的市地方性法规的定位,做好省级人大和设区的市人大立法权限分配工作,完善立法体制机制。

一是法律在规定相关制度和行为时,需要充分考虑各地的差异和不同需求,必要时可为地方性法规留有适当的空间。例如有的法律明确授权地方性法规可以增加规定违法行为。还有一些法律授权地方就特定事项规定管理制度,地方可以在规定管理制度时规定相应的行政处罚。

二是省级人大及其常委会通过“留白”,给设区的市保留必要的立法空间。立法法明确将所有设区的市立法权限限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,在立法工作实践中,省级人大可以通过在上述领域必要的“留白”,鼓励设区的市对一些难点问题进行先行探索、立法规范,为全省立法积累经验,对实践证明切实可行并可复制推广的,再由省、自治区人大立法。

三是对于法律、行政法规已经明确由省级人大或人民政府实施的事项,设区的市在制定地方性法规的时候不宜进行规范。

(二)增强地方立法实效性,为各地改革发展提供坚实法治保障

习近平总书记要求增强人大工作整体实效,很重要的一点,就是在立法上形成整体合力、增强整体实效。地方性法规及时跟进国家立法,是人大工作形成整体合力、增强整体实效的内在要求。然而应当看到,地方立法特别是设区的市地方性法规在实效性上还存在较大的提升空间,在执法、司法、普法中存在干部群众认知度不高、掌握度不够、执行力不强的问题。对此,要在“不抵触、可操作、有特色”的基础上牢牢抓住“强实效”这个目标,坚持问题导向,突出地方特色,着力增强设区的市地方立法实效性。

一是政治效果方面,应立足地方需要,科学确定立法项目,着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题,以保障和改善民生为出发点,选择人民群众关心的热点问题来进行立法,在引领和推动地方各项事业改革发展方面发挥重要作用。同时,对于不宜制定地方性法规的事项或者超出地方立法权限的,地方人大要实事求是,不搞立法攀比。

二是社会效果层面,应坚持问题导向,深入了解本地的实际情况,对关键条款进行深入研究,做到具体、明确,重在管用,切实增强有效性、实用性、可执行性和可操作性,把法律赋予设区的市的地方立法权变为本地方人民群众看得见、感受得到的实际成果。2016年以来,习近平总书记多次对垃圾分类作出重要指示。2017年以来,设区的市人大制定垃圾分类、处理有关地方性法规36件,还有多地在市容和城市卫生管理条例中作出专门规定,产生了良好的社会效果。

三是行政效果层面,应根据法律、行政法规规定,及时制定保证法律、行政法规有效实施必需的、配套的设区的市地方性法规。

具体而言,一要厘清各部门职责权限。例如济南市在制定《济南市户外广告和牌匾标识管理条例》过程中,针对镇人民政府和街道办事处监管越位、要求千篇一律的问题,全面落实“放管服”改革要求,在多方征求意见的基础上果断取消其管理职责。二要规定规范行政管理制度。以多地制定的城市市容和环境卫生管理条例为例,各地根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》,针对本市面临的突出问题,着力规范市容和环境卫生工作管理制度,科学划分各部门责任权限,对于统筹推进城市市容和环境卫生工作发挥了重要作用。

四是司法效果层面,针对目前司法审判实践中设区的市地方性法规较少得到适用的情况,第一应进一步增强设区的市地方立法权的“硬度”,通过科学规范公民、法人和其他组织权利义务关系增强设区的市地方立法实效性。第二应认真调研了解基层法院在选择适用设区的市地方性法规中遇到的问题,科学区分设区的市地方性法规与上位法规定不一致时的不同情况,规范完善基层法院的选择适用程序机制。

(三)进一步规范完善省级人大常委会审查批准程序机制

根据《立法法》第72条的规定,设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会对其合法性进行审查并批准后施行。实践中,一个省、自治区人大常委会从原来一般只面对一两个较大的市的地方性法规报批,到立法法修改后增加到10—20个立法主体,从原来每年批准几件到批准几十件,对省级人大常委会的审查批准工作提出了更高的要求和挑战。统计中发现,各地省级人大常委会对设区的市地方性法规的审查批准情况不尽相同,有待进一步研究规范。

第一,关于省级人大常委会对设区的市地方性法规的审议是听取草案说明还是审查结果的报告存在不同安排。具体而言,主要包括四种情况,一是由设区的市人大常委会同志作草案说明,并书面印发省人大法制委审议结果的报告;二是由省人大法制委有关负责同志作草案审议结果的报告,书面印发设区的市人大常委会关于草案的说明;三是同时听取草案说明和省人大法制委针对全部草案作审议结果的报告;四是全部采取书面审议形式,不安排做法规草案口头说明及审查结果的报告。从统一规范审查批准程序角度,可考虑在各地充分实践的基础上,从工作层面提出指导性意见。

第二,对合法性审查的标准和机制还有待进一步研究和完善。实践中,省级人大常委会一般采取立法过程中提前介入修改沟通、常委会上原则同意的操作办法,但也有省级人大常委会在审议中提出较多修改意见的情况。

例如,某省人大常委会审议某市城市地下管廊有关地方性法规时,因各方面有较多修改意见,决定当次会议不安排表决,有关法规经两次审议才批准通过。又如,某省人大法制委在审议某市人大常委会报请批准的自然保护区有关条例时提出,条例第五条对于自然保护区主管部门的表述超越法定权限,经审查决定以附审查修改意见的方式批准该市人大常委会报请批准的条例,由该市按照审查修改意见修改后颁布实施。

还有地方在审议中对报送的法规草案提出了包括文字措辞等较多的技术性修改意见。对此,有省级人大常委会专门制定了设区的市法规审查指导工作规范,对于各地进一步规范完善省级人大常委会审查批准程序机制做了有益的探索实践。

 


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