此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 学术资源 >> 宪法学 >> 正文

刘练军:“人民法院的组织由法律规定”之规范分析

刘练军| 时间: 2020-06-02 12:37:40 | 文章来源: 《吉林大学社会科学学报》2020年第3期

摘 要:对于“人民法院的组织由法律规定”之宪法条款,不宜以人民法院组织法来解释,而应坚持以宪法解释宪法原则。关于人民法院,只能从人民制宪权的维度来审视和解读,而不应从政治决断的视角去诠释。人民法院组织立法应由全国人大制定,全国人大常委会仅可对之补充和修改。对于宪法上的相关条款,组织法需要作便利于直接实施的细则性规定,而不宜复制照搬。人民法院的组织可分为整体和部分两个层面。关于整体层面,组织法应对其类型、管辖权限及上下级法院之间的关系等事项作明晰之规定。关于部分层面,组织法应确定其种类、人员规模和职能。同时,它理应对案件分配及法庭程序等事项予以详细规定。概言之,作为宪法性法律的人民法院组织立法“宜细不宜粗”以排除“法院保留”。

关键词:人民法院;宪法解释;人大保留;组织立法


一、问题的提出


2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对人民法院组织法进行了自1979年该法颁布以来最大幅度的修订,由原来的3章40条扩张为6章59条,第3章“人民法院的审判组织”和第5章“人民法院行使职权的保障”都是此次新增的章节。对于法院组织法的此次大修,理论界和实务界都给予了高度关注,《中国应用法学》杂志还专门策划了一个由学者和法官共同参与的专题:“聚焦《人民法院组织法》修改”,其专题论文分别从理论分析和实证研究两个维度,对法院组织法的修改进行了深入探讨。检索既有的研究文献即不难发现,学界更多的是提炼和总结以往的司法改革成果,呼吁适时修订法院组织法,把此等改革成果载入法院组织法,以从组织法上完善我国的司法制度。有关法院组织法的法理基础与规范构造问题,则甚少有学者重点关注并郑重其事。这种偏重于立法对策性的研究对于法院组织法的修改完善固然重要,但比较而言,法院组织法的法理基础与规范构造问题更加重要。毕竟,法院组织法在国家法秩序体系中居于核心地位,其法理基础和规范构造与其他部门法如物权法有着较为显著的差异。职是之故,从国家法秩序的视角解析法院组织法,检视其法理基础和规范构造,对于法院组织法的完善实乃不可或缺的理论前提。

现行宪法第129条第3款规定“人民法院的组织由法律规定”,此乃人民法院组织法最直接的宪法依据。探究法院组织法的法理基础与规范构造,关键在于如何诠释此等宪法条款。人民法院的组织由法律规定,乃是有关法院组织之法规范体系的宪法基础,构成法院组织之法规范体系的各个部分,之所以能被视为有效的法规范,是因为有此等宪法规范赋予它们明确的法律地位,为其法规范效力提供了正当性基础。

对于人民法院的组织由法律规定之宪法条款,笔者检索坊间较为流行的十余本宪法学教科书,均未见有分析此等条款的。现行宪法颁布后不久出版的《中华人民共和国宪法释义》在对宪法第129条进行释义时,亦未对其中的第3款予以解释。蔡定剑教授在《宪法精解》中论及此等条款时,也只是用一小段的篇幅指出“该法律就是《人民法院组织法》……该法律对法院的性质、设置体系、任务原则,法院的组织和职权,法院的审判人员和其他人员作了规定”。显然,这是“以法院组织法解释宪法”。此等解释无疑陷入了宪法解释方法论误区。法院组织法的立法及解释都应该遵循此等宪法规范及其解释,而不是此等宪法规范及其解释需要恪守法院组织法规范及其解释,否则,就难免上下错位、本末倒置。对于“人民法院的组织由法律规定”,理应从宪法的原理与技术出发进行解释,即遵循“以宪法解释宪法”之解释原则,而不宜继续坚持“以法院组织法解释宪法”的错误方法论。否则,有关法院组织法修改的所有研究,都将只能囿于现行的法院组织法框架内。法院组织之立法及其修订应该立足于宪法规范所建构的法秩序,以宪法设定的司法权力结构及宪法所赋予国民的作为基本人权的诉讼权为原则方向,使得依据它设置的各级法院能够承载宪法规范价值,足以维护国家法秩序之权威与尊严。故而,值此法院组织法大修甫定之际,法学界理应肩负起理论解析之学术使命,认真对待宪法规范——“人民法院的组织由法律规定”,为新修订的法院组织法的更好实施提供学理支持和规范指引。


二、人民法院的组织由法律规定之溯源


追溯其起源乃是认识事物的基本方法之一,认识人民法院的组织由法律规定亦然。其实,现行宪法如此之规定并非空穴来风而是其来有自。当初,宪法修改委员会在修改宪法时,就是“以一九五四年宪法为基础,保留和继承一九五四年宪法的好传统”的。而1954年宪法第74条第2款全文即是“人民法院的组织由法律规定”。由此可知,现行宪法第129条第3款只是继承和延续1954年宪法之规定。

那么,1954年宪法第74条第2款是怎么来的呢?它是由1954年宪法草案讨论稿上的“最高人民法院和地方各级人民法院的组织由法律规定”简化而来。1954年3月23日,由中国共产党中央委员会提出的《1954年宪法草案(初稿)》第66条第2款规定“最高人民法院和地方各级人民法院的组织由法律规定”。两个多月后的6月14日,中央人民政府委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国1954年宪法草案》对此规定未作任何修改,只是排列顺序发生了一点变化,被列为该草案的第74条第2款。同时,此等规定在两份宪法草案中的章节位置相当接近,分别为两份草案“第六节法院和检察机关”中第1条和第2条。从现有资料上看,当初1954年宪法制宪委员会审议草案中的“法院和检察机关”一节时,对于“最高人民法院和地方各级人民法院的组织由法律规定”条款,委员们均无疑义而未展开讨论——原始的记录是“第66条第2款没有问题吧。没有。”也就是说,法院的组织由法律规定乃是制宪委员们未曾辩论的一项共识。故而,关于此等条款的宪法解释,制宪委员会未给后来的研究者提供任何原旨主义宪法解释方法意义上的只言片语。

于是,值得亦只能深挖的就是,制宪者们为何能在法院的组织由法律规定问题上未经讨论即可达成共识。对此,阿根廷宪法学家尼诺提出的“历史的宪法(a historical constitution)”理论,定当可以为我们提供一种较好的探索路径。尼诺认为,宪法应被理解为一种复合的结构,在此结构中有“历史的宪法”“权利的宪法”和“权力的宪法”三个维度。而所谓历史的宪法,主要是指一种时间的结构,亦即我们不应该把制宪仅仅理解为一个时刻,而应该梳理出它所处的实践传统,包括通过各种非正式的宪法性纲领和文件所逐渐积累起来的一个国家的宪法传统与惯例,所有这些构成了理解文本层面上的宪法的“背景规范”。根据尼诺教授历史的宪法理论,无论是对人民法院的组织由法律规定之起源的追溯,还是对它的诠释,都应该从更为深广的制宪史中去发现更为悠久的宪法实践传统,并据此揣摩其作为宪法规范之意蕴,而不应该仅仅止步于1954年宪法。

事实上,1954年宪法并非我国制宪的源头和起点,我国的制宪历史迄今已愈百年。在这百余年的制宪长河中,尽管改弦更张频仍,但几乎所有不同时代的制宪者在构建司法制度时,都不忘立下法院的组织由法律规定之宪法规范。如第一份宪法文件即1908年(光绪三十四年)发布的《钦定宪法大纲》就规定:“臣民应专受法律所定审判衙门之审判”。此法律所定审判衙门者,即法院组织由法律规定也。它同时规定总揽司法权的皇帝“委任审判衙门,遵钦定法律行之,不以诏令随时更改”。此等规定当然亦可以解释为审判衙门即法院组织只能依据法律而非诏令才能设置之。基于此等宪法规范,我国第一部法院组织法即《大清法院编制法》于光绪三十五年正式颁布。此等立法史实充分证明,作为我国制宪源头的《钦定宪法大纲》,就创下了法院组织由法律规定的宪法规范先例。在此后的历部宪法制订过程中,此等先例都被严格遵循。如1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》第48条第2句规定“法院之编制及法官之资格,以法律定之”。此等规定后来成为第二年(1913年)问世的《中华民国宪法草案》(即《天坛宪法草案》)第85条之内容。而1923年10月10日公布的《中华民法宪法》(即曹锟的“贿选宪法”)第98条第1款亦一字不差地照搬了此等规定。1946年国民大会通过的《中华民国宪法》第82条规定“司法院及各级法院之组织,以法律定之”。该宪法在我国台湾地区至今有效,且该条款迄今未被修订过。

如此不一而足之立宪规范事实有力地揭示,1982年宪法中的人民法院的组织由法律规定,尽管其直接渊源于1954年宪法,但实际上它的历史源头可以追溯到《钦定宪法大纲》,它本质上不过是“法律所定审判衙门”之现代汉语版。不管是人民法院还是审判衙门,它们都是依法裁判纠纷争议、履行司法审判职责之国家机构,就其职能而言人民法院和审判衙门并无本质区别。而《钦定宪法大纲》之后民国年代所制订的几部宪法,均继承了法院组织由法律规定的制宪传统。遵循传统往往不需要理由,打破传统才需要。1954年宪法制订时,制宪委员会对法院的组织由法律规定之草案规定一致认可,实乃制宪传统使然。在历史的宪法中、在悠久的制宪传统中,才能找到人民法院的组织由法律规定的真正源头。

从晚清、民国到新中国,尽管时移世易国家权力主体几经嬗变,新的意识形态开始主导宪法,但接受国家权力的分工与制约以驱逐权力专断、确认人民的自由与权利以捍卫人之尊严之制宪旨趣并未发生改变。是故,应该亦必须将人民法院的组织由法律规定之规范起源,追溯至我国制宪的源头即1908年《钦定宪法大纲》,而不应人为地割裂制宪的历史传统,从而狭隘地把1954年宪法视为此等宪法规范之嚆矢。连1954年宪法的制订者都可以坦率地继承过去的制宪传统,我们后人就更无须刻意回避“历史的宪法”了。不宁唯是,唯有从更为深广的制宪传统中去诠释人民法院的组织由法律规定,才能更深刻地认识其规范意旨及它在国家法秩序中的传统地位,才能感悟到它对法院组织体系建构的深远意义。


三、“人民法院的组织”之规范解释


将“人民法院的组织由法律规定”之起源追溯到更有久远的过去,只是分析它的第一步,探索其规范意蕴才是本文的重点。笔者拟以词句注释方式来探究其规范意旨,把它分为“人民法院的组织”和“由法律规定”两个规范词句分别予以分析。本节先分析前一个。

人民法院的组织这个规范词句,可以被拆分为人民法院和组织两个规范词组。从规范宪法学的视角探究这两个词组的规范意义,便可把握该规范词句之宪法涵义。

(一)人民法院

关于人民法院的职能,现行宪法第128条作了界定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。接下来的第129条、第132条还就人民法院的体制架构作了规定,即“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。无论运用何种法解释方法,此等宪法条款都意味着制宪者将国家审判权赋予了人民法院,且人民法院是行使国家审判权的唯一主体,人民法院和审判机关之间是可以划等号的。人民法院就是审判机关,而审判机关是且只能是人民法院,人民法院之外的任何机构更遑论个人都不得行使国家审判权,就是与人民法院分享其审判权亦绝对不允许。不宁唯是,宪法第131条还特地将人民法院独立行使审判权作为一项基本原则予以认定,明确禁止行政机关、社会团体和个人干涉人民法院独立履行其审判职能。是故,在解释人民法院的组织由法律规定时,务必遵循以宪法解释宪法的方法,从宪法第128、129、132等规范条款中,认识此规范条款中的人民法院之所指,而不能以人民法院组织法或其他法律法规甚至最高人民法院发布的司法文件,来解释此等宪法规范中的人民法院,否则,就难免涉嫌以下位法规范来任意限制、扩张或歪曲宪法规范意旨。如此一来,违反最基本的以宪法解释宪法原则事小,由此导致宪法所建构的司法体制失之权威、陷于混乱则事大。

认定人民法院的功能并指出它系国家唯一的审判机关,只是完成了人民法院这个规范词组的实质分析,其形式分析同样不可或缺。所谓形式分析主要是指法院前面冠以“人民”二字究竟有何深意。毕竟,世界上绝大多数国家的法院都未用人民一词来修饰或冠名。从历史的宪法上看,人民法院的称号主要源于新中国的缔造者对新政权性质的认知。早在1948年的中共中央政治局会议上,毛泽东就指出:“我们是人民民主专政,各级政府都要加上‘人民’二字,各种政权机关都要加上‘人民’二字,如法院叫人民法院,军队叫人民解放军,以示和蒋介石政权不同。”基于此等定性,1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条规定“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度”。此后,1954年宪法在法院前面冠以人民,也就顺理成章、势所必然。值得注意的是,1954年宪法制订时就有代表建议,将第六节标题“法院和检察机关”改为“人民法院和检察机关,条文中的‘人民’都可略去”。最后的修改结果是,这个建议的前半部分被采纳,而后半部分却没有获得多数制宪者的认可。陋见以为,此等建议本身表明,对于法院这种国家审判机关的人民性,只要在宪法中有所宣告即可,而不必强求所有的法院一律带上“人民”的帽子。事实上,诸如军事法院、海事法院、知识产权法院、互联网法院等法院都没有被冠以“人民”称号。

更主要的是,作为一国基本规范的宪法是且只能是由人民制定,此乃包括我国宪法在内的世界各国成文宪法制订之通例,而主流宪法学制宪权理论对此亦心折首肯。“制宪权属于人民,人民可自行直接行使制宪权,亦可委由制宪机关制定,但最终应由人民行使同意权”,“就宪法意义而言,人民为国家权利之主体及来源,人民本身为国家机关或国家机关之创造者。”不管是1954年宪法还是1982年宪法,最后都是由全国人民代表大会投票表决通过。此等制宪史实乃是作为国家最高规范的宪法具有充裕的人民性的有力证据。而且,此两部宪法均在其第2条宣誓“中华人民共和国的一切权力属于人民”。法院是代表人民行使审判权的司法机构,此乃人民制宪权的直接结果,亦为法院行使审判权的正当性基础之所在。对此世界多国宪法有明文之确认,如葡萄牙共和国宪法第202条就规定“法院是以人民的名义行使审判权的国家主权机关”,意大利共和国宪法第101条规定“审判以人民的名义进行”,安哥拉共和国宪法第174条将法院的界定为“代表人民的主权与司法权力的机构”,西班牙王国宪法第117条规定“司法权来自人民并以国王的名义行使”。然而,这些国家的宪法都未在其法院前面冠以人民二字。由此可见,体现法院人民性的方式可以不拘一格,将法院命名为人民法院只不过是其中的方式之一。

既然如此,那应该从人民制宪权的维度去审视和解读宪法中的人民法院,而不应从政治决断的视角去诠释之。毕竟,政治决断具有鲜明的个体性而非整体性、暂时性而非长效性、恣意性而非稳定性。杨陈博士曾在检讨宪法中的人民概念时指出,理解宪法中人民一词的含义,追求历史原意的主观主义的解释方式是危险的,因为“如果仅仅从政治意志所决断的、经验性的被列举出来的人民出发,那么就会因为人民含义的变动不居而难于构建一个宪法秩序,因为按功利的需要,将某些人群纳入或排除出人民的行列,其本身就是一种非法的行为”,所以,对于宪法上的人民唯一可能的是,从法秩序的统一性出发作客观主义解释。准此,法院前面的人民二字,如果说它有什么深意的话,那也只能是进一步宣告行使审判权的法院,在捍卫国家法秩序统一性方面的职责与使命,而不能从主观主义的解释方法出发,将之理解为补强法院的政治性。在终极意义上,法院只是履行依法定分止争职能的中立机构,其审判权乃是一种非政治性的存在。一言以蔽之,在宪法规范的世界里,人民法院是行使国家审判权的不二主体,其中的人民二字乃是制宪权归于人民这一宪法秩序创制之事实在审判权上的投影。不宜从政治决断这种主观主义来理解此处的人民,而应从遵从客观主义解释方法,将之理解为法院以人民的名义自主自觉地维护国家法秩序的统一性和权威性。可以说,以“人民”为法院冠名重在强调它的正当性源泉在于人民,但亦仅限于此。

(二)组织

人民法院这个规范词组的含义认识清楚了,那要辨析人民法院的组织这个规范语句之内涵就容易得多。可以从两个层面来解读作为宪法规范的“组织”,一是身为国家机关的人民法院作为一个层面即整体层面,二是人民法院的各个内设机构作为一个层面即部分层面。无论是整体还是部分,都应该与人民法院宪法上的审判职能息息相关,人民法院组织法在设置法院(包括其整体和部分)时,都应该紧紧围绕着宪法上的审判职能这个核心。

(1)作为国家机关的法院组织

整体层面的法院组织,就是指法院的设置,它包括形构国家司法体制的法院审级制度、各级法院的一审及上诉审管辖范围、法院的设置地点、法院的总体规模等等。专门人民法院具体如何设置,亦属于整体层面的法院组织范畴。

关于整体层面的法院组织,宪法本身的规定有:最高人民法院院长的任期(第129条第2款)、最高审判机关地位及其对下级法院的监督(第132条)以及对全国人大及其常委会负责(第133条);地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责(第133条)以及地方上级法院监督地方下级法院的审判工作(第132条);关于专门人民法院,宪法仅仅列举了军事法院(第129条),其他专门人民法院是否设置及如何设置的问题,则全盘委托人民法院组织法权衡定夺。

不过,人民法院组织法在设置整体层面的法院组织即地方人民法院及专门人民法院时,并不具有绝对的自由裁量空间,它理应受宪法所设定的人民法院乃执行国家审判职能的独立国家机关之限制。同时,“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”之宪法规定揭示,地方人民法院只能在一级权力机关即地方人民代表大会之下设置。以此为判准,那不属于一级行政区划、未设置一级权力机关即人民代表大会的开发区,就不应该另设国家机关意义上的法院组织。而各种性质的开发区设立之后,开发区法院亦随之纷纷挂牌成立。开发区法院作为独立国家机关意义上的法院组织普遍存在,无疑在某种程度上扰乱了宪法创设的原有国家审判机关体系,至于其设置程序本身的合宪性问题下文再检讨。

除开发区法院外,那些履行国家审判职能的专门人民法院同样值得关注。它们主要有铁路运输法院、油田法院和林业法院等。这些专门人民法院都是直接隶属于大型中央企业,“企业办司法”的性质特别显著。因“法企不分”而形成的司法审判权部门化状况比较辣眼,不但阻碍了企业本身适应时代要求走向市场化,而且这些法院的司法公信力亦令人生疑,国家司法审判职能的统一性和权威性因此而遭受冲击。尽管经过努力,这些专门人民法院中的绝大多数都与所属企业相剥离并移交给地方,从而纳入到国家司法管理体系,但还有一些专门法院如黑龙江的林业法院划归地方管理的改革迟迟未得到实质启动。叫人倍加忧心的是,旧的专门人民法院改革尚未彻底完成,而新的专门人民法院又在加快设置,如2013年先后在北京、上海、广州设立了知识产权法院,2017年杭州互联网法院挂牌开庭,2018年上海金融法院横空出世。现行法院组织体系是否真的不足以承担此等新设法院的审判职能,从而具有创设此类专门法院的迫切性;其设立程序是否符合宪法和人民法院组织法的有关规定,诸如此类的疑问值得深思,亦需要回应。

尽管“每个国家的法院体制都是一个较为复杂的系统……并不存在一个放之四海而皆准的统一的司法系统,其形态或构成是本国历史和现实、国内和国际各种因素互动的结果”,但一个国家任何新型法院组织之创设都兹事体大,务必通盘研判谨慎为之。突破现行宪法对法院体制的预设与规范,而开展整体层面的法院组织设置之创新改革,不论其理由多么重大、动机如何良善,都是值得高度警惕的。制宪者宣告人民法院的组织由法律规定,其目的恰恰是在限制后来者在法院体制方面恣意创新。因为最终守护宪法和法律的不是顺应当下民意和政治潮流的立法者和行政官,而是远离民意与政治的法院。当法院本身的组织体系都可以随民意政治而流变不止,那法院还能否不负制宪者所托,扮演好社会正义最后一道防线之角色就殊为可疑了。在这方面,昔日美国总统罗斯福试图在美国联邦最高法院多设几个大法官席位的“法院填塞计划(Court-packing plan)”,都遭到国会和民众的强烈反对而流产的历史先例,诚然值得吾国吾民重温与省思。

(2)作为内设机构的法院组织

宪法所建构的人民法院体制能否胜任其审判职能,与作为国家机关的人民法院组织设置是否合理有关,与作为法院内设机构的组织架构是否契合审判权的性能关系更为紧密。在宪法上,法院的功能既明确又单一,那就是依法裁判、化解纠纷。因而,应然的法院内设机构组织就只有两类,即审判组织和服务于审判组织之审判职能行使的辅助机构组织。在这两类组织中,审判组织居于主导地位,辅助机构组织处于从属地位,后者绝对不可以染指或干涉前者的案件裁判工作,而前者对后者具有职责上的指挥权,且后者必须尊重前者在法院内的主导地位,并在有关诉讼事务方面服从前者的领导与监督。

然而,现实的法院内设机构组织之多、其关系之复杂,跟执行国家行政权的政府各个部门的内部组织形态大可比肩齐观,呈现的是百分百科层化的组织构造,远不像应然的法院内设机构之组织机理那样纯粹而又简单。自1978年以来,各级法院的内部组织规模几乎是进入了持续的野蛮生长期,内设机构逐年增多,庞杂到法院内部不得不设立大量的辅助性事务性机构,以“专门管理由于大量庭室设立出现的行政事务,还基于内部权力制约,将一些庭室的权力划出专门行使,并设置了对这些众多庭室进行内部监督的机构”。法院内设组织机构的膨胀及其内部的科层化管理体制,业已对法院的司法效率和司法公正构成了无法逾越的制度性障碍:一方面,因改善和提高巨大规模的法院工作人员的工资福利待遇需要,各地法院在财政、住房等方面越来越依赖于当地党政部门及上级法院,身为独立国家机关的法院其实根本不可能独立;另一方面,所有法官都深陷科层化体制而难以自拔,不能不为自身的院内级别地位而殚精竭虑。要他们真正独立于法院内外各级领导,成为一名不问前程但顾判案的纯粹法官,何其难哉。

关于部分层面的法院组织之设置,应该以有利于法院及其法官独立行使审判权为原则,任何无助于法院和法官独立行使审判权的组织机构都应当少设甚至不设,否则,有违宪法对法院的审判职能之定位。逐步调整和简化各级人民法院的内设机构,从速撤并其中不直接承担审判职能的组织机构,并使履行裁判职能的审判组织在法院内处于至上之权威地位,此乃人民法院的组织由法律规定之宪法规范,对法院内设组织机构之基本要求。当然,不管是部分层面的法院组织之设立与裁撤,还是整体层面的法院组织之增置或撤并,都应该依据一定的法律程序逐步推进,而相关法律对此的规定亦应该是明确具体并切实可行。


四、人大保留原则下的“由法律规定”


“人民法院的组织”之规范内涵,在实践中能产生多大的规范效力,主要取决于该规范条款的后半句“由法律规定”的规范内涵及其实际拘束力如何。对于由法律规定这个规范词句,同样可以将之拆为两个规范词组“法律”和“规定”予以解析,以探究其中的法律该由谁制定及其该如何规定。总体上看,此规范词句只能在人大保留原则下予以解释,此乃人大承载着人民主权、人大为宪法上的最高国家权力机关使然。

(1)“法律”该由谁制定

这里的法律不是实质意义上的法律而只能是形式意义上的法律,即只能是由全国人大及其常委会制定的法律,具有法之一般特征的其他法律法规,不属于“人民法院的组织由法律规定”中的法律。且不能不分辨的是,有关法院组织之设置的法律,还只能是全国人大制定的“基本法律”,全国人大常委会对此并无独立的立法权限,而只享有部分的立法权限,即可以对全国人大制定的有关法院组织之基本法律予以补充和修改。基本法律,这是1982年宪法独创的一个术语,1954年宪法都没有这个用语。关于基本法律在我国法秩序中的地位,笔者认同韩大元教授的观点:“由于‘基本法律’是地位仅次于宪法的重要法律层面,因此,它应当是宪法最直接的具体化,它所规范的领域应当最接近于宪法规范的领域。由‘基本法律’的重大性和全局性等特点,决定了它应当是国家法律体系中地位仅次于宪法而高于其他法律的一个十分重要的层次。”对于整体层面的法院组织之设置,宪法第62条第3项以列举的方式明确授权全国人大以制定和修改基本法律的方式为之。在宪法解释学上,如此之明确列举就意味着宪法排除了基本法律以外的其他法律,即排除全国人大之外的其他立法权主体(包括全国人大常委会)染指或分享此等立法权。而后来颁布的立法法对此等全国人大保留之立法事项再次予以确认。立法法第7条第2款规定全国人民代表大会制定和修改国家机构的基本法律。同时,立法法第8条列举了全国人大及其常委会的专属立法事项,其中包括各级人民法院的产生、组织和职权及诉讼制度。立法法第8条看似将全国人大和它的常委会的立法权限未作区分而混为一谈,实则结合宪法第67条第3项之规定,即不难知晓两者对整体层面的法院组织之立法权限不可相提并论。

一个基本的事实是,无论整体层面的法院组织还是部分层面的法院组织,皆由同一部基本法律予以设置和规范,那就是人民法院组织法。不管是1954年的人民法院组织法还是现行1979年人民法院组织法,均为当时的全国人民代表大会而不是其常委会所制定。而1954年的人民法院组织法草案的审议者其实就是1954年宪法的起草委员会,就像它们最后都是由第一届全国人民代表大会第一次会议通过一样。1979年人民法院组织法和1982年宪法的制定主体亦系同一立法主体,即都是第五届全国人民代表大会,所不同的是前者由第五届全国人大第二次会议通过,后者则是第五届全国人大第五次会议通过。不管是第几次会议,只要是同一届,那参会的人大代表基本不变,亦即两次会议的与会表决主体具有高度的同一性。此等立法事实表明,有关人民法院组织之立法,只能由全国人大以基本法律的形式予以规范之宪法规定,在人大立法实践中得到了严格遵从。而两部人民法院组织法与两部宪法的制定主体都是同一届全国人大,这远不只是时间上的巧合那么简单,实乃法院组织法本质上是宪法性法律,新宪法所创制的法秩序一刻也不离开法院的守护。故而,人民法院组织之设立等不了,亦不能等,人民法院组织法必须伴随着新宪法一起诞生。

概言之,有关人民法院的产生、组织和职权,只能由全国人大制定基本法律予以规范,全国人大常委会仅仅只能“在全国人民代表大会闭会期间”对此等基本法律予以“部分补充和修改”,且其补充和修改“不得同该法律的基本原则相抵触”。一旦全国人大常委会对全国人大有关法院组织之立法补充和修改过度,违反了此等基本法律所确立的基本原则,那全国人大常委会与全国人大之间服从与被服从的宪法地位关系就被颠倒过来,全国人大常委会的立法权不是从属于反而是高于全国人大的立法权,宪法既定的法秩序结构和立法权等级必将由此而陷入紊乱,此乃某种程度上的宪法危机。在法院组织之立法权限问题上,不能以身为下位法的人民法院组织法的某些修改事实或立法法的某些模糊规定,来解释作为上位最高法的宪法,而只能坚持以宪法解释宪法的宪法解释原则。

然而,法院组织之立法由全国人大保留之宪法规定,在司法改革过程中屡屡被无视甚至事实上被废止。如在设立开发区法院或者类似法院的要求由于缺乏法律依据而被全国人大常委会否定后,最高人民法院竟然有求必应大量批复各地开发区法院的建立。复如备受关注的杭州互联网法院的问世,其直接依据就是最高人民法院的一纸批复——《关于同意设立杭州互联网法院的批复》(法[2017]237号)。不管是开发区法院还是杭州互联网法院,它们都是依法裁判纷争的国家审判机关。根据现行宪法,有且只有全国人大才能以基本法律的方式设立作为独立国家机关的人民法院,即法院组织之设立属于毫无疑义的人大保留事项。所谓人大保留,套用德国行政法学之父奥托·迈耶的话来说,就是“在特定范围内对司法自行作用的排除”。不管是行政机关如国务院还是司法机关如最高人民法院,都没有通过任何方式设立整体层面的法院组织之权力,宪法仅仅将此等权限授予了身为最高国家权力机关的全国人大。法院组织立法之人大保留原则即源于此。基于此等原则,那些依据最高人民法院批复所设立的开发区法院、互联网法院等法院,其行使国家审判权的合宪性与正当性相当可疑。

不只是作为独立国家机关的法院组织,那些在司法改革过程中所创设的作为内设机构的法院组织其合法性同样值得商榷。如2010年最高人民法院成立“协调沟通整个审判管理体系”的审判管理办公室,随后各地高院、中院及县法院相继成立了各自的审判管理办公室,且审管办的人员编制不亚于一个审判庭。又如2015年和2016年最高人民法院两度设置巡回法庭,一共在全国设了六个巡回法庭,其设立的直接依据就是最高人民法院审判委员会两度审议通过的《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》(法释[2015]3号;法释[2016]30号)。应该说,与审判管理办公室相比,巡回法庭的设立影响更大,它直接攸关着司法终审权的统一与分立,对法院的终审体制构成了某种程度上的重塑。最高人民法院以改革的名义增加其内设机构和派出法庭,这对法院组织设置之人大保留原则的侵害不但明显而且巨大。最高人民法院自主设置巡回法庭其合宪性与合法性如何,从另一个视角亦不难判别。这六个巡回法庭的庭长、副庭长都是由全国人大常委会任命的,而非最高人民法院自己任命的。最高人民法院有权设置巡回法庭但无权任命巡回法庭庭长、副庭长?与巡回法庭的设置相比,其庭长副庭长的任命不更像是法院内部事务么?难道组织机构设置权还小于该机构人事任命权?如此吊诡之事,显然不在于人事任命权出了状况(相反,它本身是符合人民法院组织法和法官法的),而在于巡回法庭设置权明显错位。只有当巡回法庭设置权(如果一定要设立的话)恪守人大保留原则,由全国人大常委会以修改人民法院组织法的方式来设立最高人民法院巡回法庭,那事情就能够捋顺而不至于如此违背常理与逻辑了。

(2)“法律”该如何“规定”

与关于人民法院组织的法律由谁制定相比,法律本身如何规定同样重要,甚至更为重要。与其拥抱由正确主体所制定的错误法律,毋宁接纳由错误主体所制定的正确法律。那有关人民法院组织的最主要的立法——人民法院组织法,其具体内容该如何规定呢?要详尽分析此等问题,绝非一篇论文可以堪此重任,是故,在此只能提纲挈领式地就以下五个方面作扼要陈述。

1.关于整体层面的法院组织,人民法院组织法应对其类型、管辖权限及上下级法院之间的关系等事项作较为清晰的规定,尽量避免模糊和缺漏。比如关于专门人民法院,新修订的组织法仅规定“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”(第15条),备受关注的杭州互联网法院、依然活跃的各地铁路法院事实上被排除在人民法院组织法之外,修法者何以如此规定,不得而知。像我国台湾地区那样针对专门法院如智慧财产法院而制定智慧财产法院组织法,并不符合人民法院组织法之立法惯例,因而人民法院组织法对于包括互联网法院、铁路法院在内的所有专门法院都应该是完全列举,而不宜用“等”字为后来者留下恣意变更空间。再如上下级法院之间的关系一直是一种剪不断理还乱的关系,是一个令学者着迷却又头痛、让法官依恋却又排斥的关系,是一个理论研究相对单一滞后而现实繁芜活跃的关系。造成此等状况的根本原因,在于人民法院组织法对上下级法院之间关系的规定过于模糊粗糙。新修订的法院组织法第10条完全是复制宪法第132条之规定,此等未作进一步具体化的规定,其规范功能和操作价值委实了了。对于整体层面的法院组织,从其名称、人员规模、管辖权限、上下级法院关系等诸如此类的问题,人民法院组织法都应该提供明确的操作规范指引,任何的含糊和缺漏都必将给法院的实践运行带来不便与困惑,影响法秩序的形成、稳定和预期。

2.对于宪法上有关法院组织和诉讼原则等方面的规定,人民法院组织法需要作更富有操作性的具体化规定,而不应径直采取拿来主义。在立法过程中直接照搬宪法或其他法律上的规定,此乃立法实践中的一个普遍现象,有学者将由复制而来的立法规定称之为照抄型僵尸法条。[43]这种僵尸法条在人民法院组织法上比比皆是,如新修订的人民法院组织法第2条第1款基本上是复制宪法第128条,第4条乃是完全照搬宪法第131条等等。无论对于法院还是具体的裁判法官而言,有了宪法规定就足够,法院组织法再重述一遍丝毫无助于其规范效力之提升。业已有学者对此等法律与宪法“规范表述趋同化”现象提出了批评,认为这种规范趋同化将会模糊宪法与法律之间的功能界限,不利于宪法实施,构成立法不作为,虚置了宪法委托,不利于权利保障,影响公权力运行,斯言诚哉。对于宪法上已有的涉及法院组织之规范,人民法院组织法务必作便利于直接实施的细则性规定,以基本法律的形式完成宪法委托,从而使宪法所设计的法院组织能够借此变成一个有血有肉、运转有序的审判机关。如果仅仅是照搬复制,那就辜负了宪法对全国人大的授权委托,应有的细则性规定或遗漏或空白,不利于人民法院审判职能之发挥。遗憾的是,新修订的法院组织法同样有不少条款是复制于宪法,此等拿来主义立法现象委实值得我国理论界和实务界深思及反省。

3.关于各级法院和专门法院的内设组织机构,人民法院组织法应明确规定其种类、人员规模、职能及其权限等。法院内设机构的任何增删撤并都应该由全国人大常委会以修改人民法院组织法的方式为之,包括最高人民法院在内的任何组织都无权以任何名义变更法院的内设组织机构。在过去的三十余年里,法院的总体编制规模番了好几番,各级法院的内设机构亦随之不断增多(1978年最高人民法院仅内设5个正局级机构,如今已多达31个),法院内部随之呈现的是高度等级化的科层制管理模式。这大大降低了法院和法官的社会公众接受度,已然构成法院司法公正的自我颠覆因素。造成此等意外结果的原因固然复杂,但此次大修前的人民法院组织法在有关法院内设组织机构方面的规定过于简略,对民事、刑事和经济审判庭之外的内设机构几乎只字未提,而不同审级的法院所能设置的此等审判庭的数量及其人员规模等问题亦一概付之阙如,应该是最为重要的立法原因。就连行政审判庭、环境资源审判庭这种普遍存在于各级法院的内设审判机构,在此次大修前的人民法院组织法中都找不到其存在依据。至于审判管理办公室、综合办公室、研究室、纪检监察室、人事处、司法行政装备管理处等非审判职能的内设管理机构,在大修前的人民法院组织法中更是见不到任何相关条款之踪影。此等内设管理机构尽管普遍存在且有些是必不可少,但长期以来它们始终未获得人民法院组织法上的应有法律身份,此等合法性匮乏状况按理应该在此次修订人民法院组织法时予以纠正。

然而,从新修订的法院组织法上看,情况不容乐观。新修订的法院组织法第27条规定“人民法院根据审判工作需要,可以设必要的专业审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以设综合审判庭或者不设审判庭。人民法院根据审判工作需要,可以设综合业务机构。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以不设综合业务机构”,第28条规定“人民法院根据工作需要,可以设必要的审判辅助机构和行政管理机构”。此等不予明确列举的“可以”与“可以不”之规定,缺乏组织立法应有的“刚性”,几乎形同于概括授权性规范,其实然的规范效果如何自然可想而知。这种“可以”与“可以不”之模糊规定能有效阻止法院内设组织规模大肆扩张?拭目以待吧。

4.依法裁判案件是法院最主要的职能,人民法院组织法乃是以实现此等职能为旨归的最重要的法律,它理应对法官案件分配事务及法庭程序规则等庭审事项予以详细规定。但堪称诡异的是,不管是此前的人民法院组织法还是刚刚大修后的人民法院组织法,对于法院的案件分配和法庭规则等法院运行中最为核心的事项,均一词未置、悉数遗漏。此等立法空白导致事实上法院的案件分配制度处于非常不稳定的凌乱状态,法院先后经历了“庭长指定分案”“立案庭分案”“混合型分案”和“电脑随机分案”等不同的案件分配模式,由此导致法院案件分配作业存在着“分案主体的泛行政化”“分案标准的潜规则化”“分案数量的不均衡化”等缺陷,妨碍到了法定法官原则在司法实践中的严格适用。

法定法官原则乃是当事人诉讼权的一项重要内容,亦系司法公正的基本要素之一,在大陆法系国家它早已是一项被普遍认可的司法原则。人民法院组织法对案件分配事项未作应有的规定,无论对当事人的诉讼权还是司法公正都会造成极大的负面影响。而同样的立法空白还有法庭程序规则。由于人民法院组织法在这方面未作任何规定,于是只能将就着适用最高人民法院发布的《人民法院法庭规则》(试行于1979年,修改于1993年,再修于2015年,法释[2016]7号)。法庭程序规则如何直接攸关着案件裁判结果的公平正义,如此之重大事项交由最高人民法院自己去定夺于情于理都不合适。关于法庭程序规则,我国台湾地区法院组织法用3章23条的篇幅予以规范,[49]此等立法事实值得全国人大常委会今后修订人民法院组织法时斟酌和借鉴。

5.人民法院组织法应具备控制法官人数以实现法官精英化的制度功能。对于包括法官在内的所有法院工作人员,人民法院组织法理应予以类型化划分,并对其任职条件、聘任程序、薪资待遇等事项明确规定,同时对各级法院的各类人员员额的大致范围进行量化认定,以防止法院像行政官僚机构那样出现人员规模上的“帕金森定律”。影响法院法官员额的主要因素有审级、案件数量、经济社会发展情况及辖区人口数量等。为此,台湾地区法院组织法将地方法院和其分院划分为六种类型、高等法院和其分院分为五种类型,每一类型的法院都有它们各自人员数额的大致范围,如第一类地方法院法官有80-160名、第二类地方法院法官有40-80名、第六类地方法院法官就只有2-5名、第一类高等法院法官有160-320名、第五类高等法院法官则只有10-20名。除法官外,其他人员如庭长、书记官、人事室科员、统计室书记官、法警、庭务员、技士等等均规定了具体的员额范围。此前的人民法院组织法对法官等法院人员员额未作任何规定,而刚刚修订的人民法院组织法第46条亦只作了宣告性的规定,即“法官实行员额制……最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定。地方各级人民法院法官员额,在省、自治区、直辖市内实行总量控制、动态管理”。显然,此等授权各级法院自我决定其法官员额之规定,其最终效果如何值得怀疑。此外,法院还有法官助理、书记员、司法警察、执行员、人事官员、研究室人员、党政纪检官员等多种人员。对此类人员人民法院组织法同样应规定其员额范围。此等司法辅助人员和司法行政人员规模过大或过小,都会对司法效率和司法公正造成一定的消极影响。新修订的人民法院组织法尽管对于法官助理(第48条)、书记员(第49条)、司法警察(第50条)和司法技术人员(第51条)等司法辅助人员有所规定,但它并未将各级法院法官、司法辅助人员、司法行政人员和党政纪检人员的员额范围予以量化规定,以法律的方式将法院的人员规模控制在一定范围内,最终实现真正且长久的法官职业化和精英化。

对于整体层面和部分层面的法院组织,人民法院组织法到底该如何规定,此乃涉及程序和实体的相当庞杂的大问题,以上五个方面尽管非常重要,但并不足以含括其所有内容。尽管不能强求全国人大及其常委会制定和修订的人民法院组织法十全十美,但以上五个方面的内容无论如何都不宜过于简略、更不应该出现遗漏。相反,应该将之视为核心规范而予以认真对待和细密规定,否则,会辜负宪法规范——“人民法院的组织由法律规定”对其的委托与期待。


五、法院组织立法“宜细不宜粗”以排除“法院保留”


以上研究表明,现实的立法及法院组织状况与宪法上的规范命题之间并不契合联通。党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,并誓言“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”。诚然,在社会主义法律体系已然形成的新时代,我们不应再满足于有法可依,而需要迈向立法精细化、法治良善化的新征程。

长期以来,立法工作都是秉持“宜粗不宜细”的粗放型理念。对此原则理念,彭真在1985年“关于立法工作”的讲话中有过阐述,他说:“我们这样一个大国,各地政治、经济、文化发展很不平衡。因此,法律只能解决最基本的问题,不能规定太细,太细了就难以适用全国。为了因地制宜地解决问题,一个法律制定出来以后,一般还需要制定实施细则,作出具体规定。”冷静揣摩一番,返回法秩序的规范世界就会顿生疑窦:此等论断真的适用于“人民法院的组织由法律规定”中的“法律”?亦即真的适用于人民法院组织法和法官法等有关法院组织之立法?众所周知,人民法院组织法、法官法不属于调整性法律规范,而是授予法院和法官审判权的构成性规范,属于分析法学家哈特所说的授予权力以作出权威性决定的次级规则。按照美国分析实证法学家霍菲尔德的概念分析,与此授予权力的构成性规范相关联的概念是责任(liability),而不是权利(right)、特权(privilege)或义务(duty)。也就是说,只要是在我国领土范围内的法院和法官,不管其地理位置如何及当地社会经济发展状况啥样,其在宪法和人民法院组织法上的权力都是完全等同的,由此决定了他们在宪法和人民法院组织法上的责任亦雷同无异。在审判权力的授予方面,并不存在因人民法院组织法规定得太细,而“难以适用全国”之情形。

不宁唯是,全国人大在制定人民法院组织法时,还务必做到精细绵密,一旦规定本身过于粗糙,从而给法院及其法官留下太多权力(责任)之自由裁量空间,则必然会造成东部法院与西部法院司法裁判运行机制的不统一,南方法官和北方法官开庭判案程序的差异性,进而会影响到他们内心裁判责任观念的层级悬殊。在这种形态各异的审判权运行状况下,作为基本原则的审判权一体性自然会遭到破坏,国家法秩序的统一性不可避免地被蒙上阴影,其权威性和预期效果自然会随之滑坡。准此以观,人民法院组织立法必须恪守“宜细不宜粗”的原则。

此外,贯彻“宜细不宜粗”理念乃是排除“法院保留”的必然要求。法院组织(也包括行政组织)之设置,只能取决于具有民主正当性的国家立法机关所制定的法律,此乃德国制度性法律保留学说的基本内容之一。如今,法院组织法定主义已然成为世界各个法治国家所奉行不渝之圭臬。然而,一旦立法机关对法院组织之设置所享有的细密的规范权力,在立法实践中因立法不作为等原因而未得到真实履行,那留下的空白势必被法院自行填补,从而形成法院组织法定事项的“法院保留”,就像行政组织法定事项的“行政保留”一样。尽管我国宪法并未像战后日本宪法那样赋予最高审判机关的规则制定权,但事实上我国最高人民法院所享有的司法事务规则制定权比日本最高法院大得多。很难想象日本最高法院有权以司法改革的名义增加法院的内设机构,更遑论以一纸批复来打破原有的法院体制构造而设置一种新型法院。造成此等不良状况的原因并不单单在于最高人民法院自身。人民法院组织法过于简略,留下了太多的只能由“法院保留”来填补的规范空白事项,此诚不容忽视的前提性因素。所以,要在法院组织事项上排除法院保留,人民法院组织法及法官法本身就得“宜细不宜粗”,否则,法院只能自我“立法”以免于全国的法院系统陷入无法可依、各自为政之混乱状态。毋庸置疑,一旦法院保留事项超过一定限度,那人民法院就不再是宪法和基本法律意义上的国家审判机关,而沦为最高人民法院所发布的规范性文件意义上的最高人民法院的审判机关。要阻止此等蜕变的发生,就只有在人民法院组织法及法官法立法时真正做到像党的十九大报告所说的那样“科学立法、民主立法、依法立法”。

那人民法院组织法如何做到“宜细不宜粗”呢?这是个大问题,但或许历史上有关法院组织法的立法经验,可以为当下人民法院组织法修订提供颇有价值的规范指引。清末变法修律的重要成果之一是《大清法院编制法》的制订。这部颁布于清末光绪三十五年十二月二十八日(1910年2月7日)的《大清法院编制法》长达16章164条,跟大修之后的总计6章59条的人民法院组织法相比,作为我国法制史上第一部法院组织法的这部法院编制法堪称“宜细不宜粗”的立法典范。后来民国二十一年(1932年)制定的《中华民国法院组织法》(在台湾地区至今有效,2017年第24次修订),在篇章结构方面基本继承了《大清法院编制法》的立法体例。可以说,此次全国人大常委会在对人民法院组织法进行大修时,依然没有大胆借鉴和继承过去法院组织法的立法体例与传统经验。总括而言,无论人民法院组织法的制定还是修订,都是具有某种“宪法时刻”意义的重大立法工程,将“宜细不宜粗”作为其基本原则,实乃“人民法院的组织由法律规定”之内涵要求,亦为全国人大及其常委会履行此等宪法委托职能的应有之义。



版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们