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孙莹:论人大重大事项决定权的双重属性

孙莹| 时间: 2019-05-07 22:15:22 | 文章来源: 《政治与法律》2019年第2期

【摘要】 全国和地方各级人大行使重大事项决定权,对于解决政治争议和形塑法治秩序发挥着日益重要的作用。关于人大重大事项决定权的规范内涵与法律效力,目前学术界有四种解读方式,一种是照搬法律条文,一种是举例式的解读,一种是扩大化的解读,一种是限缩性的解读,这四种方式分别揭示了人大重大事项决定权的某个侧面的特征,各自有其在理论建构上的缺憾,彼此间缺乏共识与对话。人大重大事项决定权具有“依附性”和“独立性”的双重性质。“双重属性说”试图消融上述诸理论的矛盾,并且可以应用于辨认人大决议和决定的类型、法律后果和效力,对实践中的人大重大事项决定权的行使提供更全面的规范指引。

【关键词】 重大事项决定权;人大职权;国家权力机关;宪法;地方组织法


人大的重大事项决定权(以下简称:人大决定权)的内涵、效力和行使方式一直是人大制度的研究者和人大实务工作者关注的难点。人大决定权在目前人大的诸项权力中具有极强的应用性,国家许多重大的决策都以人大决定的方式作出。在地方人大层面,人大决定权的重要性也日益彰显。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了各级政府重大决策出台前向本级人大报告的要求。2017年2月中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(中办发〔2017〕10号),各地方人大随之贯彻落实该文件并起草了相应的实施办法。

当前,一方面,在制度建设和实践中人大决定权的行使日益活跃与越发重要,另一方面,有关人大决定权的理论不能及时有效地回应现实中产生的困惑,例如,2017年12月全国人大常委会作出的《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定》,就引起各界对于人大决定的地位和法律效力的讨论。[1]理论界与实务界长期讨论的论题包括什么是人大的决定权,哪些事项归属于决定权,决定权的效力怎样,如何行使决定权,等等。笔者认为人大决定权是一项具有特殊性质的权力,其具有“依附性”和“独立性”的双重特征。从这种特殊属性出发,可以更好地理解和构建人大决定权的内涵、范围及其行使方式。

一、对人大决定权的现有认识及“双重属性”的提出

学界多年来对人大决定权的研究,其实就是围绕两个方面展开的,即蔡定剑先生指出的“如何确定决定权的范围和如何行使决定权问题”。[2]人大“四权”中,立法权、监督权、任免权可以说是一目了然,决定权的内涵界定则较为晦涩。从宪法和法律文本来看,我国《宪法》62条、第67条、第99条、第104条和我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)第8条、第9条共同构成了人大决定权的宪法与法律依据。对于全国人大及其常委会的职权范围,我国《宪法》采取的是列举的方式,关于决定权的规定穿插于全国人大及其常委会的各项职权中,并未特别地加以区分和说明。对于地方人大及其常委会的决定权,我国《宪法》的表述极为简略,仅仅用“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”的表述加以概括。《地方组织法》对重大事项的涵盖领域进行了举例,即地方人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。何谓“重大”,如何“讨论、决定”,在上述工作领域中的哪些事项属于决定权对应的重大事项,除了上述领域之外还有哪些领域未被列举但也属于人大决定权的范畴等问题都不明确。“宪法规范与宪法条款的模糊性、抽象性、开放性与广泛性实际上决定了宪法解释的客观必要性与空间。”[3]有关人大决定权的宪法条文显然需要学理的解释说明。对于人大及其常委会决定权的范围,学术界有四种路径的解读方式:一是照搬法律条文的解读,二是举例式的解读,三是扩大化的解读,四是限缩性的解读。

照搬法律条文的解读是指介绍性地复述宪法和法律的条文,而未从学理上进行归纳或诠释。例如,既为学者又在全国人大常委会任职的信春鹰女士指出:“讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。全国人大及其常委会行使这项权力,通常是以决定决议的方式体现。根据宪法规定,全国人大常委会的重大事项决定权主要包括:在全国人大闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦,比如,十二届全国人大常委会第十六次会议通过关于特赦部分服刑罪犯的决定;在全国人大闭会期间,决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,等等。”[4]

举例式的解读同样没有完成理论建构的功能。作为对《地方组织法》最为权威的官方解读,由全国人大常委会法制工作委员会工作人员撰写的《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》采取的是举例式的释义方法,提出属于人大决定权适用范围的重大事项包括“本地区重大的改革事项、本地区重大的工程项目、一段时间内群众普遍关心的事项、本地区行政区划的较大调整、本级行政机关的增加、合并、撤销等事项”。[5]这种基于对事实经验总结的举例式解读,虽然具有较强的指引性和可操作性,但是无法涵盖所有的情况。对我国《宪法》和法律有关人大决定权的规定,需要法教义学的解读,即对法律规范进行概念、逻辑的类型化、体系化的升华,“为法规范的适用提供统一的、标准的概念和结构,从而为实践问题的解决提供建议”。[6]

上述两种解读方式多见于立法机关及其工作人员的著述。学者们对人大职权的解读可以说从一开始就颇具学术自觉地遵循了法教义学的思维。笔者认为目前学术界对人大决定权的解释存在扩大化和限缩性两种趋势。扩大化解释的一种趋向是把人大的各项职权都看作是决定权的具体表现形式,其表述是“代议机关的职权可统称为决定权”,“人大及其常委会的职权从某种意义上说都具有决定的性质”。[7]按照这一观点,除了从决定权中区分出立法权、监督权和任免权以外的人大及其常委会的所有职权都属于决定权。[8]这种扩大化的解释模糊了决定权与人大其他权力类型的边界,没有清晰地阐释决定权自身的内涵和特点。扩大化解释的另一种代表性观点是,“凡以‘决定’的形式出现的文件,一般都是决定权的内容”。[9]这种观点有重形式轻实质的缺陷。“决定”本身是人大工作中用到的一种公文形式,人民代表大会的公文包括:公告,决议,决定,法、条例、规则、实施办法,议案,建议、批评和意见,请示,批复,报告,通知,通报,函,意见,会议纪要等,决定只是其中一种形式。[10]对人大决定权内容和范围的界定,不宜仅依靠其外在公文形式加以判断。

扩大化的解读一般存在于改革开放后人大制度实践的初期,上述两种观点都是在20世纪90年代初提出的。此后随着法治理念的深入和人大运作的制度积累,对人大决定权的认识也趋向精细化乃至出现对其内涵的限缩性的解读。对人大决定权的研究逐渐聚焦于对“有关法律问题的决定”或者称“立法性决定”。[11]有的研究将人大决定权行使的各种类型都纳入“有关法律问题的决定”,将“有关法律问题的决定”等同于人大决定权的行使。[12]这种偏好“有关法律问题的决定”的潮流,结出了“有关法律问题决定”理论研究的丰硕果实,但也暴露出有关其他类型的人大决定的研究之匮乏,并且,无论是扩大化的解读还是限缩性的解读,都面临着解释论上的两难处境。如果把人大的所有权力都视为人大的决定权的具体内容,则人大的决定权就失去独立存在和表述的意义了。如果把人大决定权理解为仅仅是有关法律问题的决定,就限制了重大事项决定权的丰富内涵,也无法解释该项权力体系内的效力层级。

上述四种解读方式,彼此间是缺乏对话与共识的。正如有学者指出的,在我国基本权利的研究领域存在着轻视传承,“无法形成有效的对话和学术积累”的现象。[13]对人大决定权的研究也呈现出类似的局面,因此该研究也期待完成相同的任务,即“总体的分析把握,协调不同的规范条文,从中概括出适合此文本的分析框架和理论模型,并在地学术批评和实践检验中达成共识”,[14]作为对这一使命的回应和初步尝试,笔者于本文中提出决定权的双重属性,试图弥合上述诸观点之间的差异,为不同路径的解说搭建对话的平台。人大重大事项决定权的双重属性有两个指向。第一个指向是人大决定权与人大其他职权的关系。一方面,人大决定权具有独立存在的属性,有其特定的内涵和具体表达形式,与人大监督权、立法权、任免权相并列。另一方面,人大决定权具有依附性,类似于基本权利中的平等权,该平等权本身是一项基本权利,但其实现需要依附于其他具体权利,例如就业权利的平等权、受教育权利的平等权、选举权利的平等权等,人大决定权的具体实现也需要依附于立法权、监督权和任免权等人大的其他职权。第二个指向是人大决定权与政府的管理决策权的关系,此种情况下,人大行使决定权的依附性是指人大的决定权表现为议决权,议决依附于政府的动议,政府将决策草案提交到人大,人大通过审议批准政府提出的决策草案行使决定权,从而对政策的制定和出台施加影响。与此同时,人大决定权的行使也具有独立性,表现为动议权,无需政府和其他机构提交决策草案,人大自身提出决定草案并审议通过。双重属性说可以消融上述解读方式之间的矛盾,最大程度地吸收和承继已有的理论成果,并对实践中的人大决定权的行使提供更全面的规范指引。

二、决定权的坐标系:对人大职权体系“四权说”的再思考

人大决定权的概念是与人大“四权”同时提出的。人大“四权说”源自1980年彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话,他谈到的地方人大常委会的任务、职权主要是四项:制定、颁布地方性法规;讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项;人事任免;监督本级政府和人民法院、人民检察院的工作。[15] “四权说”是对人大职权的一种简化,是约定俗成的表达,但并不是法定表述。我国《宪法》62条列举了15项全国人大的具体职权,除此之外,还用兜底条款规定全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。我国《宪法》67条列举了21项全国人大常委会的具体职权,同时规定了兜底条款,即全国人大常委会行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。《地方组织法》第8条规定了15项县级以上地方人大的职权,第9条规定了13项乡镇人大的职权,第44条列举了14项地方人大常委会的职权。笔者认为,对于人大法定职权在学理上的体系归纳可以是开放性的,不一定必须拘泥于“四权说”,可以发展新的理论,也可以丰富细化“四权说”的内涵并细化其层次。对人大职权的法理解读,可以从以下三个视角进行分析。

(一)议会功能视角

第一个视角是从人大作为议会、立法机关、代议机关(这三个概念之间是互相指涉关系)的身份来展开的。这是审视人大的地位和职权的单一维度,关注点是人大与世界其他国家和地区的议会的共性。[16]在议会角色的层面讨论人大的决定权,就需要将人大的决定权放在议会职权体系的坐标系中考察。议会的角色从来就不单纯局限于立法,它在维持民主政治的运转中承担着多种功能。第一种观点认为各国议会的共通性的功能包括立法、代表、监督审查、政治录用和正当化合法化。[17]第二种观点认为立法机关的功能包括代表、审议、立法、财政授权、产生政府和监督。[18]第三种观点认为立法机构有合法化功能、安全阀功能、录用功能、社会化功能、立法功能、利益整合功能、冲突解决功能和行政监督功能。[19]各国宪法文本中的议会职权,也无外乎上述几类。人大“四权”中的立法、监督、任免都可以在上述理论中找到对应的同类项,决定权(decisionmaking)则未被纳入有关议会权力的常识理论。[20]决策领导被认为是政府或者行政机构的传统权力,政党则是政策拟定和推动的源头。[21]行政部门“负责设定优先议程,作出决策并监督其实施”。[22]绝大多数的议会都属于“政策影响型”立法机构,而非“政策制定型”立法机关。[23]议会在政策制定过程中扮演的角色是对政府提出的政策决策进行审议,并使其合法化。“议决”功能本身就是“赋予政府以特殊合法形式的正统化和合法化功能”。[24]合法化功能是议会共通的职能,中国的人大也承担这样的功能,正如某学者所总结的,“全国人民代表大会及其常务委员会是当代中国法定的最具权威性的政策合法化机构”,其政策合法化权力包括国家立法权、政策审批权和最高决定权。[25]这种对政策的合法化功能也可以说是议会决定权的体现,只不过,这种决定权是对政府决策的一种“把关”和批准,以政府将其重要决策方案交付议会审议和批准为前置条件。在对国家生活中重大事项的决策过程中,最高国家权力机关的最后审议和决定程序是“必须履行的法律手续”,“在最高国家权力机关行使‘决定-决策权’之前,中共中央、国务院、全国政协及国家政治中枢中其它与某一特定问题相关的组成部分,要协同进行大量决策前的准备工作或系统内的初步决策工作”。[26]议会的决定权,不如说是议会对政府决策的审查批准权。“决定一个规划是否发展为法案并提交议会的权力主要掌握在政府手中。”[27]当决策以法律草案的方式呈现于议会时,议会的决定权也表现为立法权,即通过议会的立法程序将政府提出的法案合法化。当决策是关于人事的任免时,议会对人事任命的批准和决定就表现为人事任免权。过往关于决定权的讨论,不可避免地提出党委的决策权、政府的行政管理权与人大决定权的区分,且只能提出问题而无法解决问题,从而使一些地方人大顾虑重重不敢行使决定权。这是因为把人大的决定权孤立于议会职权体系,无法寻求传统议会角色功能理论的支持,进而陷入逻辑循环。只有把人大作为议会的权力放在议会职权理论的坐标系内,为决定权找准决策审查批准权的定位,才能理顺三者的关系。由于作为审查批准权的决定权以政府的决策为前置条件,这个意义上的决定权就有依附性,依附于政府的前置决策行为的作出,也依附于法律法案的通过、拨款法案的通过、人事任免的通过等具体的决策结果形式。

(二)权力来源视角

第二个视角是从权力来源的角度论证,其侧重于点在于决定权的独立性。以人大作为议会的视角,侧重于议会的功能面向,是从议会的普遍功能的角度来理解人大决定权的定位的。以人民代表大会制度这一中国特色的宪法制度的视角观察,则侧重人大权力的来源,并且从人大与其他国家机构的关系的角度定位和定义人大决定权。从这个维度观察人大决定权,会得出这一结论:人大决定权是一项独立的、有实质内容和效力的权力。人大的权力来源于人民的授权,人民授权人民代表大会统一行使国家权力,这种统一的国家权力当然包括决定权以及决定权之外的其他所有权力。如前所述,议会角色是人大与其他国家议会相通的共性,人大享有国家权力机关的角色地位则是人大在中国特色的政治制度中独有的特性。不同于实行议会制、总统制国家和地区,中国采取的是人民代表大会制度的政权组织形式。在社会主义制度下,国家主权属于人民,国家主权不可分割,因此,与三权分立的架构不同,由人民选举产生并由人民直接授权的国家权力机构只有人大,人民通过人大统一行使国家权力,国家权力不是分割为三权,而是在人大统一行使国家权力的前提下,各个国家机关各司其职,分工而非分权。[28]在我国《宪法》的表述中,国家一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。事实上,人大决定权的提出,从一开始就是与人大作为国家权力机关的地位,以及与人民代表大会制度这一政权组织形式的本质联系在一起的。领导人对人大决定权的初步设想可以追溯至1945年毛泽东所作《论联合政府》一文,毛泽东于此文中指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。”[29]决定大政方针可以说是人大重大事项决定权在思想和表达上的雏形。这一想法在新中国成立后得到了巩固、传承和阐发。刘少奇在1954年召开的第一届全国人民代表大会上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。……我们的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出并能够监督其实施的国家权力机关。”[30]彭真在1952年的一次讲话中谈到:“人民代表会议是权力机关,国家的重大事情由它来决定,主要是两方面:一是出主意,二是用人。”[31]这是对于宪法和人大制度有重大影响的领导人的观点。社会主义国家代议机关的决定权依据,可以追溯至马克思恩格斯的思想。比如恩格斯曾指出:“有一点在我看来应该而且能够写到纲领里去,就是把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求。”[32]列宁也认为,代议机关应当掌握全部的权力,并且是“完整的、统一的和不可分割的权力”。[33]从权力来源来说,人大对于重大事情的决定权,是国家权力机关本身的权力,既不需要政府的前置行为,也不需要依附于其他职权形式。决定权完全可以由人大自身动议、启动。人大可以自己启动有关某个重大事项的创议,而不需要其他国家机构先行提出再在此基础上讨论决定。正如马克思对巴黎公社的经验总结:“一切有关社会生活事务的创议权都留归公社。”[34]人大所决定事项的内容,也不需要其他国家机构的授权或同意,完全可以由人大自身来划定其范围。作为统一行使权力的国家权力机关,人大完全可以自己来决定决定权的内涵、范围、行使方式和程序。事实上,在1954年我国宪法文本中,关于全国人大职权的兜底条款的表述正是第27条第14款的“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”。

(三)权力关系视角

第三个视角是从人大与其他国家机构关系的角度论证人大的职权。从此角度看,人大行使一切国家权力,“一府一委两院”的权力是得到人大授权的。我国《宪法》规定全国人大和地方各级人大都有民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。人大的决定权不仅是独立完整自洽的权力,而且可以是对政府及其他国家机构有约束力的权力。目前对于人大与其他国家机构的关系,存在不同的解释,具有代表性的观点包括“议行合一”、“议行统一”、“议行融合”、“差序格局”等。“议行合一”来自马克思恩格斯和列宁描述社会主义代议机关的特征的经典理论。在马列代议制思想的指导下,社会主义国家建立了“议行合一”的苏维埃模式的代议机关,苏维埃模式的组织原理又深深影响了中国共产党对代议制的探索和实践。[35]苏维埃模式与西方议会的不同之处就是“以人民的名义而集中掌握了现代国家的所有权力,而不仅仅像议会那样只‘议’不‘行’”。[36]1934年毛泽东编写了苏维埃组织法的普法宣传手册《乡苏维埃怎样工作》,其中提到乡代表会议是全乡最高政权机关,执行苏维埃的一切政策法令,完成各项工作任务。[37] “议行合一”也成为1954年成立的第一届全国人民代表大会的组织制度。[38]从“议行合一”理论判断国家机构的权力来源和去向,就会得出这样的结论:“全国人民代表大会是一切政府权力的唯一来源和归属,一切政府权力都由人大派生出来并且可以还原回去。”[39] “议行合一”的概念体系是学者们讨论人大权力架构的标靶和中心。[40]通过,对“议行合一”说的扬弃,学者们发展出了“议行统一”说、“议行融合”说和“差序格局”说。[41]上述无论哪种概括,都突出了人大权力是“全权”的,人大地位是“至上”的。[42]

权力关系视角同时展现了人大决定权在行使方式上的“依附性”。人大决定权对其他国家机构尤其是政府的影响体现为两个方面:一方面,人民政府要执行人大的决定,并由人大监督政府对人大决定的执行和实施;另一方面,人民政府要主动向人大报告其决策意向,并且需要通过人大的审议和批准。人大和政府在这两方面的互动同时也是人大决定权得以落实的途径。毛泽东在论述民主集中制时指出:“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”[43]在这样的设想下,人民代表大会决定大政方针,各级政府处理的事务是人大所委托的,政府的权力来自人大的授权。“各级人大掌握本辖区内的全部国家权力,又亲自行使其中‘议’的权力,而将‘行’的权力分别委托给由人大产生的其他国家机关,后者必须对人大负责,受人大监督。”[44]这样,政府被定义为人大的执行机关,[45]并且,政府应主动向人大汇报其工作并由人大讨论决定。1950年毛泽东在《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》一文中重申:“人民政府的一切重要工作都应交人民代表大会讨论,并作出决定。”1951年政务院《关于人民民主政权建设工作的指示》指出:“各级人民政府的一切重大工作,应向各该级人民代表会议提出报告,并在人民代表会议上进行讨论与审查;一切重大问题应经代表会议讨论并作出决定。”[46]可见,各级政府主动向同级人大报告重大事项的工作,征求人大的审查和批准,这是很早就有的对人大重大事项决定权行使方式的构想。2017年中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。2018年10月21日,中央电视台“焦点访谈”报道了浙江省“民生实事项目人大代表票决制”,即政府负责推进的民生项目由人大代表在人代会上投票来决定。这被视为人大依法决定重大事项的民主实践。这说明政府的决策须经过人大的议决,是人大决定权行使内在逻辑和固有的规律。

三、双重属性说的现实映照:人大决定的类型与效力

笔者于本文中提出人大决定权的双重属性,主要是为了回应理论和实践中对于人大决定权的范围、行使方式和法律效力上的一些争论。目前在认识上尚未厘清的问题包括:第一,人大在行使决定权的范围和方式上与其他国家机构行使权力的范围与界限的问题;第二,决定权与人大其他职权如立法权、监督权、任免权的关系问题;第三,人大决定权的法律效力问题。

对于第一个问题,长期困扰地方人大行使决定权的一个难题就是如何把握决定权的尺度,避免其与其他国家机构的职权如党委决策权、政府行政管理权的冲突。一个具有代表性的观点是认为地方党委决策权与人大决定权的关系难以理顺。《中国共产党章程》中规定的党代会职责包括“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”,这项职责一般由地方党委行使,这与地方人大的决定权存在权力设定的交叉,因此受地方党委领导的地方人大就自觉回避了。[47]地方人大“担心行使重大事项决定权有与党委争权、干扰政府工作之嫌”的顾虑比较普遍。[48]笔者认为这种顾虑是没有必要的。地方党委对本地区的重大问题的决议,通过地方人大的议决,由幕后走向台前,通过法定程序使党的主张成为国家意志,不应成为人大决定权行使的理论障碍。任何国家的政党都具有拟定施政纲领、制定政策、培养和输送政治人才的天然功能。在议会中推动本党制定的政策的通过是代议制政治运行的常态。正如习近平在全国人大成立60周年大会上的讲话所提出的:“加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。”这是人民代表大会制度下党的领导与代议政治的统一。人大的重大事项决定权行使的另一个思想障碍是人大决定权与政府的行政管理权的权限的重合。其代表性观点是“人大与政府在重大事项的决定和管理中行权范围、责任划分不明确,现实操作中容易产生‘争权’或‘越权’之嫌”。[49]的确,《地方组织法》中规定的地方政府的职权中的一项是“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”,在事项范围上与地方人大的一项职权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”是有交集的。如果只看到决定权的独立性,而看不到决定权的依附性,就会认为有“夺权”和“越权”之嫌。实践中某些地方政府也是持这种观点,认为政府的管理决策权与人大的决定权是分裂的,各不相干的。专家意见和公众舆论对于各地政府的决策出台前未经人大批准的质疑声时有耳闻。[50]面对地方政府严重负债的现象,有专家提出管理机制的欠缺是主要问题,尤其是地方政府借债、还债未经人大批准。[51]全国人大层面也有代表提出类似意见。[52]正是目前对于人大决定权与政府管理决策权的割裂的解读,才在实践中引发了上述人大决定权不到位、政府决策权受质疑的争议。笔者提出决定权双重属性的观点,在一定程度上可以缓解这个矛盾。在宪法学理论中,议会的决定权包括了动议与议决。[53]动议是议会主动做出的,议决则以政府的动议为前置条件,政府的动议必须经过议会的议决。在这个意义上讲,政府的管理决策与人大的决定是相辅相成、彼此衔接的,而不是互相独立的。人大的决定权表现为对政府决策的审议批准。目前各地地方人大都制定了关于讨论、决定重大事项的法规或规范性文件,其中一般都会列明哪些属于重大事项。那么在该行政区域内,凡是涉及已经被列明的重大事项,人大可以做出决定决议,政府也可以出台政策,只是在政策出台前应当向同级人大报告,由人大进行审议批准。

根据人大在行使决定权时与行政机关、监察机关和司法机关的机构间关系,可以将人大决定权的行使分为动议型和议决型。动议型是指决定草案由人大自身提出,一般是常委会或者人大的专门委员会、工作委员会提出,这体现了在启动方式上人大决定权的独立性的特征。议决型(或称批准型)是指人大决定的草案是由其他国家机构提出的,人大主要是对这个决定草案进行审议和批准,这体现了人大决定权在行使方式上的依附性,即人大决定的作出依附于其他国家机构提出的草案,人大作为立法机构在政策的制定过程中主要的角色是议决。基于这一分类,对人大决议、决定的重构分类见图1。

对于第二个问题,现有的一些研究虽然没有明言决定权的依附性,但都注意到决定权在范围和行使方式上与其他人大职权的重合,例如笔者已谈到的“立法性决定”、“有关法律的决定”、“抽象法命题”等提法的提出者就是看到了立法权与决定权的关联。对于决定权与监督权的区分,也有一些似是而非的认识。例如,在全国人大和地方人大的工作者眼中,批准国民经济和社会发展计划执行情况与下一年的计划草案的决议、批准预算执行情况和下一年预算草案的决议;批准本级人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告的决议,都被视为人大重大事项决定权的行使。[54]然而,笔者认为这些人大决议的作出,依照法律来说其实是监督权的行使。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称:《监督法》)第二章的标题是“听取和审议人民政府、人民检察院和人民法院的专项工作报告”,第三章的标题是“审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告”,故而这些决议属于人大常委会行使监督权的一种形式,是以“决议”的方式实现监督权。在实践中还有一种《监督法》没有单独列出的监督方

(图略)

图1议决型决定与动议型决定

式,即人大对执法检查工作报告的决议。例如2018年7月10日全国人大常委会《关于全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,从名称上看,它是人大对于环境和生态保护的决议,符合人大重大事项决定权的对象,但是实际上这个决议是针对全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告作出的。执法检查是《监督法》规定的一种监督方式。因此,对执法检查情况的工作报告的决议,与人大听取和审议其他工作报告并作出决议的性质是一样的,依然属于监督权的范畴。人大监督的目的本来就是在于确保宪法和法律得到正确实施。[55]人大的任免权和决定权也存在一些界限的混淆。虽然有种观点认为,决定权是对事不对人,但也有学者指出,人大的决定权包括组织建设的决定权、财政的决定权,也包括人事的决定权等,“任免权在宽泛的意义上而言也是一种人事的决定权”。[56]人大及其常委会对于国家工作人员的任命、免职及接受辞职等通常是以决定的形式作出的,此时的决定仅仅是实现人员任免的一种方式。[57]也有学者认为,上述的兼具立法权、监督权、任免权特征的人大决定、决议,应当从决定权的范畴中排除。[58]也有资深人大工作人员认为“四权”的划分并不严格,有些人大决定也可以看作是立法、监督权的行使。[59]学界在这个问题上是意见不一的。因此,决定权与其他权力存在重合的现象已经不能用简单的“四权”并立的方式来解读了,相对而言笔者于本文中提出的决定权的双重属性说更能协调这种不一致。承认决定权的双重属性,就可以接受现实中决定权的行使的确是与人大其他职权的行使并存的现象,而且在逻辑上可以理顺矛盾。根据人大决定权的存在形态是否与其他人大职权竞合,可以将人大决定权的行使分为单一型和竞合型(或称复合型)。单一型决定对应的是人大决定权的独立性,复合型决定对应的是人大决定权的依附性,即决定权依附于人大其他功能职权的行使。基于这一分类法构建起的人大决议、决定体系如图2所示。

(图略)

图2复合型决定与单一型决定

第三个问题是人大决定、决议的效力认定。这是紧随上述第二个问题而来的。因为只看到人大决定权与人大其他职权的重合和类似,而没有意识到决定权的特殊双重属性,所以才产生对这种与其他职权重合、类似的人大决议和决定的性质、适用的疑惑,如笔者于文中提到的“抽象法命题决定”或者称“立法性决定”是否具有法的地位与性质,能否在法律规范的意义上被司法适用的疑惑。笔者认为,双重不是混同,双重指的是并存,即某项人大职权可以认定为既是决定权也是其他职权的行使,适用其他职权的效力和法律效果。在地方人大常委会的四类职权中,立法权有我国《立法法》作为依据,监督权有《监督法》作为依据,任免权和决定权尚未有单行法依据,其法律依据是《宪法》《地方组织法》《缔结条约程序法》等。在辨别人大决议、决定的法律效力时,可以先根据相关法律的规定认定其性质,再决定是人大决定权与其他职权的并存,还是人大决定权的单立。如果存在人大决定权与其他类型的职权的竞合,其他职权有相关法律规定的,则优先适用已有的法律规范。假如人大决定的形式和内容符合《监督法》列举的七种监督方式,就可以认为是监督权与决定权的竞合,优先适用《监督法》。假设人大决定的内容和形式符合我国《立法法》对于人大立法的规定,例如我国《立法法》13条规定全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定,这样的人大决定就可以认为是具有立法的效力,是立法权与决定权的竞合,优先适用我国《立法法》。如果人大决定的内容和形式符合人事任免程序,就可以认为是任免权与决定权的竞合。除此之外的人大决议、决定,则是人大决定权的单独行使,其效力和后果适用宪法、相关法律以及人大的议事规则、人大讨论决定重大事项办法等规范人大自身工作活动的文件。

笔者于表1中以十二届全国人大常委会所做出的部分决议决定为例,说明“双重属性说”在辨认人大决议、决定的类型、法律后果和效力中的应用。由表1可见,全国人大常委会作出的决定,大部分都属于依附性质的人大决定,或是依附于其他机构提出的决定议案而做出的议决型决定,或者是依附于人大其他职权作出的复合型决定。同时符合单一型和动议型特征的属于独立性质的人大决定是比较少的。这其实是符合议会的角色本位的,说明中国人大的运作实践是符合议会运作的规律的。我们不必执着于人大行使决定权必须独立于政府的决策权,也不必执念于人大行使决定权必须与其他人大职权区隔,而是应当着力研究如何加强人大对于政府提出的决定草案的审议功效,如何提高代表议案转化成为人大决定的比例,如何让人大决定在相关法律的护航下发挥其约束力与效力。

四、余论:对人大权力规范的隐忧

从宪法和法律规范来看,人大决定权是一种绝对权力,现有的条文规范并未为人大决定权的行使划定边界,人大对于它所意欲的决定权可以自由裁量,因此有学者曾用“利维坦”来形容中国的人大。[60]在实践中,地方人大曾经摸索出许多人大权力的行使方式,有的并未被后来所制定的法律所认可吸纳,例如述职评议、个案监督就没有被《监督法》所吸收。一些人大行使职权的方式还被评论为“大路不走走小路”。有些地方人大在行使人大权力时,回应民生、公共利益的需求并不主动,而在涉及个人威望、机构利益时却有了用权的积极性。我国《立法法》和《监督法》的出台使人大立法、监督权的行使更有可操作性,并且被纳入一个体系的规制之中。随着人大决定权实践的发展和成熟,未来可以考虑制定人大行使决定权的相关单行法律。

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