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付辉:行政诉权行使的合理限度

付辉| 时间: 2019-02-26 11:15:56 | 文章来源: 《法学杂志》2018年第5期

摘要:“保障当事人诉权”是司法改革中的基础环节和核心命题之一。在行政诉讼实践中主要有“问题导向型”和“理念贯彻型”两种正面推进思路, 但一味正面推进势必会增加其矫枉过正的潜在风险。从反向角度探寻行政诉权行使的合理 (最小) 限度, 借以明确诉权保障之推进场域, 不失为一种全新思路。行政诉权行使限度以事物限度理论与权利限度理论为正当性来源, 并以司法资源的有限性、司法解决行政纠纷能力的有限性以及司法的谦抑性为考量因素。在诉权层次理论付之阙如的当下, 行政诉权行使的合理限度应当以现行的起诉方式、起诉条件为准, 且当事人以言之有理为限, 法院以形式比对、核对为度。至于行政滥诉等行为的风险防控, 可由当事人签署具结书的形式得以实现。

关键词:诉权保障;行政起诉权行使;合理限度;立案登记制;

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 中“保障当事人诉权”的提出, 拉开了我国诉权保障系统工程的帷幕, 并成为司法改革的基础内容和核心命题。借司法改革的春风, 我国行政诉权的现状得到了显著的改善。通过梳理行政诉权保障的实践, 可以发现其主要存在着两种推进思路。一种是以解决行政诉讼“立案难”为目标的“问题导向型”推进思路;另一种是基于对诉权人权化发展趋势的考量, 以人权保障理念为导向的“理念贯彻型”推进思路。两种推进思路在2014年新修改的我国《行政诉讼法》中均有所体现, 极大地推动了我国行政诉权保障系统工程的发展与完善。但是, 无论是“问题导向型”抑或是“理念贯彻型”思路, 都是从正面视角积极地探索“如何保障行政诉权”, 而一味地正面、单向地推进, 短期内可能会有所成效, 从长远来看无疑会增加其“矫枉过正”的潜在风险, 实践中极易被心术不正者利用, 成为其实施行政滥诉、缠讼等行为的“救命稻草”,(1)扰乱正常的司法秩序, 严重损害司法权威。

既然行政诉权保障之命题不应囿于一味地单向、正面推进, 与之相对的行政诉权行使的限度问题就理应得到重视。逻辑学视角下, 如果将行政诉权看作一个集合, 那么该集合应当有且仅有行政诉权保障和限制两个不相交的子集合。换句话说, 行政诉权行使的限度之外就是行政诉权保障的广阔场域。有鉴于此, 笔者正是基于对当前行政诉权保障热的逆向思考, 在梳理与评析当前行政诉权保障的两种推进思路的基础上, 通过分析行政诉权行使限度的理论基础和考量因素, 检视行政诉权行使的相关规定等, 探寻行政诉权行使的合理限度, 以期明确行政诉权保障系统工程的边界及推进空间。

一、行政诉权保障的两种不同思路

总体而言, 我国对行政诉权的保障大致呈现着“问题导向型”和“理念贯彻型”两种不同的推进思路。所谓“问题导向型”推进思路是指, 以解决行政诉讼中的“立案难”问题为导向, 通过具体的制度设计, 降低行政相对人迈入行政诉讼的门槛, 以达致行政诉权保障之目标;而“理念贯彻型”推进思路主要通过遵循人权保障理念的价值引领, 最大限度地拓宽行政相对人提起行政诉讼维护自身合法权益的管道, 相应的也是对实践中“立案难”问题的回应。

(一) “问题导向型”推进思路

自行政诉讼制度施行以来, “立案难”问题即已存在, 行政诉讼之大门被人为地扣上一把难以开启的枷锁,(2)《行政诉讼法》保护公民合法权益之立法目的大打折扣。一项针对法官访谈的统计结果显示, 70.6%的受访法官承认存在行政案件应当受理而未受理的情况。(3)较之于民事、刑事诉讼, 行政案件受理比例几乎可以忽略不计。以2010年为例, 全国受理一审行政案件129, 133件, 约占所有一审案件的1.8%。(4)在新《行政诉讼法》修改之前, 行政案件一审受理数量基本处于徘徊不前的状态。(5)

为有效把脉并根治行政案件“立案难”之顽疾, 防止行政机关不愿当被告、法院不愿受理、使得行政纠纷涌入信访渠道、陷入“信访不信法”的窘境,(6)新《行政诉讼法》以“立案登记制”代替原有的“立案审查制”, “让起诉难变起诉易, 为当事人迈入行政诉讼之门提供了方便”。(7)新《行政诉讼法》实施以来, 行政案件受理数量呈井喷之势, 仅第一个月 (2015年5月) 即受理行政案件26, 000件, 同比上升221%;以2015年5月1日到2016年3月1日为统计区间, 全国法院受理一审行政案件220, 259件, 同比上升59.23%。(8)

行政诉讼立案登记制的确立正是基于这种“问题导向型”的思路, 提高了诉讼渠道化解行政纠纷的便捷性和及时性, 保障了当事人诉权的有效行使, 使行政诉权保障系统工程迈上了新的台阶, 也是行政诉讼场域中人权保障理念的彰显。

(二) “理念贯彻型”推进思路

放眼世界, 诉权人权化已成为一种普遍趋势, 诉权归属人权范畴已逐步成为社会共识。诉权契合人权本质意涵, 符合人权所有的构成要件, 具体包括:诉权是基于人之本性享有的权利;具有不可剥夺和不可转让的属性;权利主体 (当事人) 可以自由提起诉讼寻求司法机关的公正审判;诉权遭受侵害时拥有救济的途径 (如上诉、申请再审等) 。(9)

“尊重和保障人权”作为法治国家建设的核心价值,(10)其发展轨迹大致与人权的三种存在形态保持一致, 即依照人权之应有权利、法定权利和实有权利的顺序依次逐步推进。(11)具体到人权化的行政诉权, 首先, 需要通过立法实现行政诉权之应有状态向法定状态的转化, 实现行政诉权的立法保障;其次, 需要通过司法实现行政诉权之法定状态向实有状态的转变, 实现行政诉权的司法保障。就两者的关系而言, 行政诉权的立法保障是司法保障的前提和基础, 并为行政诉权的具体行使提供准据和参照;行政诉权的司法保障检视着行政诉权立法的实然成效, 并为立法文本的修改与完善提供宝贵的实践经验。

“权利主体 (当事人) 可以自由提起诉讼”是行政诉权人权属性的内在要求, 理应成为行政诉权保障的永恒价值追求。当然“自由不等于无限制”, 但应当在最大限度内为行政相对人提起行政诉讼提供便利。“理念贯彻型”推进思路正是基于人权保障理念的价值引领, 最大限度地拓宽行政相对人提起行政诉讼维护自身合法权益的管道, 如扩大受案范围、放宽原告和第三人资格、设置立案登记制度等, 降低迈入行政诉讼大门之门槛, 相应的也是对实践中出现的行政诉讼“立案难”问题予以有效的回应。

(三) 两种推进思路之评析

总的来说, 无论是“问题导向型”推进思路抑或是“理念贯彻型”推进思路, 都是保障当事人诉权有效行使、便利行使的重要途径, 实质上都以行政诉权保障系统工程的实现为价值追求和最终目的。在两种不同推进思路中, “人权保障理念”与“行政诉讼‘立案难’问题”又分别扮演着不同的角色。具体而言, 在“问题导向型”推进思路中, 人权保障理念的贯彻是手段, 解决行政诉讼“立案难”的问题是目的;而在“理念贯彻型”推进思路中, 通过修改法律解决行政诉讼“立案难”是手段, 人权保障理念的贯彻是目的和价值追求。简言之, “人权保障理念”与“行政诉讼‘立案难’问题”在行政诉权保障现有的两种推进思路中是互为目的与手段的关系。

但需要注意的是, 两种推进思路实际都是从正面、积极地探求“如何保障行政诉权”。行政诉求保障作为一项基础性、系统性工程, 一味地从正面视角推进, 实践中会存有滑向矫枉过正、物极必反的潜在风险。笔者并非杞人忧天, 立案登记制度实施以来, “有的法院就出现了只要当事人递交诉状的, 就登记立案, 对起诉条件不作审查, 导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入法院”,(12)因而, 确有必要从反面视角探寻行政诉权行使的合理限度, 以明确行政诉权保障的边界及施展场域。

二、行政诉权行使限度的正当性及其考量因素

(一) 前置性问题:行政诉权行使之法律效果

在探讨行政诉权行使为何需要限度前, 需要明晰行政诉权行使能够产生哪些法律效果。通常情况下, 我们都将当事人行使行政诉权的行为与法院的评价行为结合起来分析, 以实现与《行政诉讼法》中“起诉与受理”章节的衔接。行政诉权行使主要产生以下法律效果:

1. 行政诉讼法律关系成立。

“起诉行为与法院受理行为的结合使行政诉讼法律关系得以形成, ”(13)也是传统诉讼法意义上诉讼系属的发生。(14)当然, 两者在发生时间上存在些许差别, 前者以“立案登记”为时间点, 后者以“起诉状副本送达被告”为时间点。

2. 被诉行政行为效力待定。

行政诉讼是针对行政行为而提起的诉讼。法院受理行政案件后, 被诉行政行为即存在被撤销或变更的可能性, 故其效力应当处于待定的状态。但是, 除特殊情形外, 被诉行政行为不因诉讼程序的启动而停止执行。(15)

3. 重复起诉行为被排除。

行政案件被法院受理后, 原告不得再就同一事件重复起诉。其中, 同一事件以是否为相同的当事人、相同的诉讼标的和相同的诉讼请求为认定标准。

4. 起诉期限延误情形可能发生。

若当事人提起诉讼, 法院受理后又被错误地裁定驳回起诉, 当事人重新起诉的, 原先案件受理至裁定驳回起诉的时间段为不属于当事人自身原因耽误起诉的期限, 是法定的起诉期限延误情形, 应当扣除。(16)

(二) 行政诉讼行使限度的正当性阐释

如上文所述, “权利主体 (当事人) 可以自由提起诉讼”是诉权人权属性的内在要求, 但自由并不等于毫无限制, 那么行政诉权行使为何需要限度?

首先, “一切事物皆有限度, 没有限度的事物是不存在的”, 行政诉讼作为抽象事物的具体表现应当有所限度。对事物限度理论的研究肇始于德国古典主义哲学家黑格尔。黑格尔通过对事物“质”与“量”双重过渡必然性的考察, 提出了质与量辩证统一的关系,(17)并以此为逻辑起点提出事物限度理论, 即“一切特定的事物都具有的, 既能把它和它的他物结合起来, 又把它们彼此分开的规定性”。(18)事物之所以为此物, 是因为有界限的存在, 否则就无法与他物区分, “某物如果没有它的界限就没有了存在的意义。”(19)因而, 作为具体事物的行政诉权, 其行使应当有一定的限度。

其次, 权利的相对性决定了行政诉权行使应当需要限度。我们可以从两个方面理解:一方面, 权利来源于社会成员在社会经济关系中相互妥协的产物,(20)而非来源于上天。“天赋人权”说实质上是资产阶级的特权, 是资本和政治的特权。(21)若人类的一切欲望都能够得到满足, 就无所谓利益的存在, 那么, 以利益为前提的权利的行使和限制也就失去了存在的意义。(22)另一方面, 就权利存在的形态而言, 权利与义务相伴而生, 即一个人的权利必将伴随着其自己的义务和他人的义务;权利和义务互为界限, 一旦这个界限被打破, 权利义务的本来性质就会改变。(23)因而, 相对性是权利的基础特性。行政诉权作为权利的具体形态, 必定有行政诉权限度的存在, 正如有学者所述, “有权利必有限度, 超越限度, 就可能走向权利滥用。”(24)

(三) 行政诉权行使限度的考量因素

对行政诉权行使限度考量因素的探讨, 应当将其置于行政诉讼法律关系中研究, “只有存在于法律关系中“人”, 才能将权利真实意涵的法律上的力与其保护价值联系和统一起来。”(25)在行政诉讼法律关系中, 最为常见和重要的是原告 (行政相对人) 与人民法院之间、被告 (行政机关) 与人民法院之间的两种法律关系。(26)行政诉权行使限度应当综合考量个人权利保护与公共秩序维护的关系、司法权与行政权的关系。(27)具体考量因素有:

1. 司法资源的稀缺性。

“资源的稀缺性是一条普遍法则, 较之于人类无限的欲望, 用来满足欲望的物品以及用来生产物品的资源总是有限的。”(28)就司法资源而言, 在特定的时空下, 司法需求的无限性与司法资源的稀缺性是一条难以逾越的鸿沟。即使在理想状态下, 国家不断增加对司法资源的投入, 也不必然导致公平正义产出的增加, 甚至这种昂贵的司法需求有可能遭到不断刺激, 使得司法陷入恶性循环或危机。(29)因此, 在诉权人权化背景下, “权利主体可以自由提起诉讼”的理想追求应当与社会现实接轨, 通过设置合理的行政诉权行使方式、条件等, 将无利益之诉、滥诉、缠诉等挡在门外, 以实现司法资源利用效益的最大化, 相应地也能更好地保障当事人诉权的行使。

2. 司法化解行政纠纷能力的有限性。

通常来说, 司法解决行政纠纷的能力取决于司法能够解决与司法解决的实际效果两大因素。就前者而言, 并非所有的行政纠纷都能够通过司法途径解决, 例如失当行政行为 (行政行为合法但不合理) 、内部行政行为等。就后者而言, 并非所有的行政纠纷司法解决都能达到最佳的效果。尤其在倡导行政纠纷解决机制多元化的当下, 行政纠纷解决的实际效果愈来愈受到重视。鉴于司法解决行政纠纷能力有限的客观现实, 对行政诉权的行使设置必要、合理的限度, 既有利于行政诉权的有效行使, 也有益于司法纠纷解决实际效能的保障。

3. 司法谦抑性。

一般来讲, 司法谦抑存在的前提条件有:权力的分立与制衡的政治体制、法院拥有司法审查权、司法自由裁量权客观存在等。(30)在行政诉讼中, 司法谦抑是指法院在审理行政案件中, 基于各种原因对行政决定表现出的谦让、自我克制与尊重的态度。(31)以司法谦抑制度运行较为成熟的美国为例, 在行政案件发展成熟前, 司法可以基于争议是否适宜裁判和推迟裁判对当事人影响的程度的考量, 作出拒绝受理、裁判的决定。(32)在专业性、技术性强的行政领域, 司法应当对行政知识或经验给予相当程度的尊重, 行政机关只要做到程序正当, 司法应当予以一定的尊重。(33)因此, 基于对司法谦抑性的考量, 行政诉权的行使应当受到一定的限制, 如行政诉讼起诉期限已然经过且无正当延误理由的情形等。

三、我国行政诉权行使限度之实施状况

诚然, 依托十八届四中全会《决定》中“保障当事人诉权”的提出, 以及以此为导向的新《行政诉讼法》相关条文的修改, 行政诉讼“立案难”问题短时间内得到了有效控制, 但令人担忧的是, 借助国家政策强力推进的模式, 行政起诉权行使之效果能否保持?笔者认为有待对行政诉权行使的限度 (主要包括行使方式和行使条件) 作进一步检视。

(一) 行政诉权行使方式之检视

行政起诉权的行使是诉的外在表现形式,(34)指当事人通过积极的诉讼行为, 以一定的外在形式向法院提出审判或处理的请求。首先, 司法权的被动性决定了法院奉行“不告不理”司法原则, 诉讼之门需以当事人的积极起诉行为而启动, 从而排除消极行为。当然, 积极的起诉行为并不必然导致诉讼大门开启, 还须符合法定的起诉条件。其次, 行政诉权的行使须以一定的外在形式而具象化, 如书面的起诉状。我国新《行政诉讼法》第50条确立了以“书面为主、口头为主”的行政起诉权行使方式。考虑到当前我国幅员辽阔且各地区间经济发展水平差距较大, 存在着公民因文化水平、法律知识十分欠缺而无法书面起诉的情况,(35)增加口头起诉的方式极大地便利了行政起诉权的行使, 这也是《行政诉讼法》人文关怀的体现。

(二) 行政诉权行使条件之分析

在我国, 行政诉权的行使条件通常指的是“起诉条件”。“起诉条件”主要存在以下几个问题:

1. 起诉条件范围在司法实践与立法文本中呈现不一致性。

首先, 在司法实践中, 起诉条件包含:原、被告主体适格;被诉行政行为的可诉性 (或者说属于法院的受案范围) ;受诉法院有管辖权;有具体的诉讼请求和事实根据;不存在重复起诉;复议前置之障碍已经消解;在法定的起诉期限内或者虽已超期但存在起诉期限延误的情形。其次, 在立法文本中, 新《行政诉讼法》第25条、第49条规定的“起诉条件”仅包括:原告适格;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于法院受案范围;受诉法院拥有管辖权。起诉条件在司法实践和立法文本中的巨大差异, 给当事人在寻找参照时带来极大不遍, 不利于当事人诉权的有效行使。(36)

2. 起诉条件之性质模糊化。

新《行政诉讼法》第49条规定的“起诉条件”实质意涵究竟是什么?学界尚未就此形成统一定论。鉴于起诉条件在司法实践与立法文本中的巨大差异, 有学者认为, “起诉条件并非法院立案的必要条件, 尤其在立案登记制实施的背景下, 起诉条件无需过于苛刻, 其实质上就是一个提示。”(37)也有学者认为, 起诉条件是行政诉讼的受理条件, 是行政诉权从应然向实然转换的条件, 实质上也是行政诉权行使的限度。换言之, 行政诉讼的提起必须同时符合起诉条件的规定。(38)显然, 第二种观点更符合《行政诉讼法》立法原意, 亦与诉权理论相契合, 即“如果具备起诉条件, 则行政 (起) 诉权被承认”。

3. 起诉条件的复杂化与高阶化。

新《行政诉讼法》第49条规定了我国行政诉讼的形式起诉条件, 而法院在具体的立案环节中采用是较前者更为复杂的实质起诉条件, 也是有学者所称的“实体判决要件”。(39)首先, 法律文本中的形式起诉要件的符合不必然导致行政诉讼程序之开启。只有符合法院受理的条件, 也就是实质起诉要件, 才是行政诉讼程序开启的充要条件。两种起诉条件的差别和复杂化使得行政诉权行使的成效被大打折扣。其次, 参照大陆法系诉权要件理论, 我国的起诉要件呈现出高阶化的样态。诉权要件三阶段的提出肇端于日本民事诉讼学者中村英郎, 将诉权要件分为诉讼提起、诉讼系属和原告请求有理三个阶段, 并且三个阶段由简入繁、依次推进。(40)具体到行政诉讼领域, 有学者提出行政诉权层次论, 即将行政诉权要件分为起诉要件、诉讼要件和本案要件, 并认为我国法律文本中的“起诉条件”实质包含了起诉要件、诉讼要件, 甚至也兼顾了部分本案要件。在此背景下, “起诉要件”的高阶化乃我国行政诉讼“立案难”之根本, 也是行政诉权保障的未来面向。(41)

(三) 立案登记制:法院审查方式之检讨

以立案登记制代替原有的立案审查制, 可谓是新《行政诉讼法》的最大亮点。但由于其立法准备不足并仓促实施, 在理论和实践中存在着诸多问题亟待解决。

1. 立法准备不足且仓促实施。

笔者对我国立案登记制度以时间为主线梳理, 首先, 在《民事诉讼法》修改过程中, 2005年江伟教授及其课题组首倡立案登记制,(42)但并未被立法所采纳。其次, 在《行政诉讼法》修改过程中也被相关学者所提及, 但至2013年12月23日全国人大常委会副秘书长信春鹰同志所作的关于《中华人民共和国行政诉讼法 (草案) 》的说明中只有“强化受理程序约束”的表述,(43)并在修正案一稿、二稿中均未见立案登记制的字眼。再次, 2014年10月23日, 十八届四中全会《决定》中明确要求“改革法院案件受理制度, 变立案审查制为立案登记制”。最后, 在国家政策的强力推进下, 2014年11月1日出台的我国新《行政诉讼法》以立案登记制代替原有的立案审查制。也就是说, 立案登记制是在十八届四中全会《决定》通过后短短8天时间内新增加的制度, 时间上的仓促可见其立法准备不足, 实质上是仓促进行的“立案登记”文字上的简单添附。(44)

2. 审查模式选择具有模糊性。

“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的, 应当登记立案。”(45)从规范解释来看, 我国行政诉讼相对应的立案登记模式即法院须对当事人的起诉状、起诉条件进行审查, 符合条件者予以登记立案。这与德国、日本和我国台湾地区所采取的立案登记模式相同。(46)但是, 在司法实践中, “有的法院就出现了只要当事人递交诉状的, 就登记立案, 对起诉条件不作审查, 导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入法院”。(47)不作审查而直接立案正好与绝对的立案登记模式相对应, 即仅对起诉状的事实接受并登记立案, 对起诉本身的合法性不予审查。

3. 案件过滤功能堪忧。

较之于立案审查制, 立案登记制以形式审查代替实质审查, 是指法院对当事人起诉法定要件进行核对、比对。(48)从立案审查制下的实质审查向立案登记制下的形式审查转变, 对行政诉讼“立案难”问题的解决起到了积极作用, 但形式审查亦会给立案阶段的案件过滤带来挑战, 势必会增加其矫枉过正的风险。

四、行政诉权行使合理限度之体系建构

鉴于上述分析, 笔者认为, 从逆向视角探寻行政诉权行使的合理限度, 以其合理限度的明确来推进行政诉权保障系统工程的发展不失为一个好的策略。总体而言, 行政诉权行使合理限度体系的建构应当以其行使限度的确立为前提, 而后在行政限度的范围内再以一定的标准确立其行使的合理限度。

(一) 行政诉权行使限度之确定

行政诉权行使限度包含行政诉权行使的方式和行政诉权行使的条件。笔者认为, 在我国立法尚未采纳行政诉权层次理论的当下, 行政诉权的行使方式应当以书面 (起诉状) 的行政之诉为主, 以附条件的口头提起行政之诉为辅;行政诉权的行使条件应当包括:当事人适格 (原告适格和被告适格) 、有明确的诉讼请求和事实根据、被诉行政行为具有可诉性 (属于法院的受案范围) 、属于受诉法院管辖、不存在重复起诉、复议前置行政行为的诉讼障碍已消解、在法定的起诉期限内 (或者超过法定起诉期限但存在起诉期限延误的情形) 。

(二) 行政诉权行使合理限度体系确立应当遵循的原则

1. 价值衡平原则。

行政诉权行使是行政司法改革和行政诉讼法的基础和核心命题, 而其行使的合理限度的确立需要在诸多关系中寻找一个平衡点, 倘若偏向任意一方, 要么会造成行政诉权行使受到阻碍, 要么致使有限的司法资源受到浪费, 甚至损害司法公信力和司法权威。

2. 尊重法治建设初期阶段的原则。

(49)诚然, 改革开放30多年来我国行政法治和行政司法已然取得显著成效, 但其仍然处在法治建设的初期阶段, 因而行政诉权行使合理限度的确立应当予以充分考虑和尊重。

3. 动态发展原则。

“合理”一词本身就包含着动态发展的不确定性, 行政诉权行使的合理限度也应当是动态发展的, 而非一成不变。

(三) 当前我国行政诉权行使的合理限度

基于行政诉权在我国尚无行政起诉要件、诉讼要件和本案要件的考量, 尚处于法治建设初期阶段的行政诉权行使限度, 一是在起诉方式上, 以书面 (起诉状) 提起诉讼为主, 以附条件的口头诉讼为辅为合理限度;二是在起诉条件上包括:有明确的当事人 (足以辨明身份的原告和被告) 、诉讼请求、事实与理由 (以能够辨明而无歧义为标准) 、属于法院的受案范围 (能够自我证明即可) 、属于受诉法院管辖、不存在重复起诉 (能够自我证明即可) 、复议前置行政行为的诉讼障碍已消解 (能够自我证明即可) 、在法定的起诉期限内 (能够自我证明即可) 。

(四) 立案登记制下行政诉权滥用的规制

我国立案登记制采取的是相对模式的形式审查。对上述当事人之起诉状和起诉要件的合法性只作形式核对即可。(50)为防止仅形式审查使得行政诉权滥用情况频发造成有限司法资源的无端浪费, 笔者建议当事人提交起诉状之余, 另行签发一份具结书 (由立案庭出具格式样本) , 倘若滥用诉权、缠讼等情形发生, 法院可以据具结书作出相应的惩戒, 甚至处罚。

五、结语

尊重和保障人权是社会主义法治的根本价值和宗旨,(51)行政诉权保障是其在行政司法领域的具体表现。从反向视角探寻行政诉权行使的合理限度, 其对立面实质上就是行政诉权保障推进的广阔场域, 以此可以实现与“问题导向型”“理念贯彻型”正面推进思路的互相补充。在行政诉权层次理论暂付阙如的当下, 行政诉权行使的合理限度应当以现行的起诉方式、起诉条件为准, 且当事人以言之有理为限, 法院以形式比对、核对为度。至于行政滥诉等行为的风险防控, 可由当事人签署具结书的形式得以实现。当然, 行政诉权行使的合理限度也是一个动态的限度, 受到法治社会建设程度、个人利益与社会利益关系、司法权与行政权关系等诸多因素的影响。明确行政诉权的广阔场域, 才能切实保障当事人行政诉权的行使。

中国人民大学法学院教授、博士生导师韩大元点评:

在十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“保障当事人诉权”后, 2014年新修订的《行政诉讼法》最亮点的修改部分就在于将以往的“立案审查制”变更为“立案登记制”。这对解决立案难的问题、对人权的保障起到了积极的意义, 也正因为如此, 在颁布实施后我国行政诉讼受案数量呈现出爆发式增长。但是有权利就应当有限度, 在“立案登记制”背景下, 行政诉权同样需要合理的限度, 诉权的滥用也是需要解决的问题。该文即以此为入手点, 通过梳理在“立案登记制”下呈现的人权保障和解决行政诉讼“立案难”的关系, 从反面对行政诉讼行使的合理限度的角度, 重点分析了作为正当性来源的事物限度理论与权利限度理论, 并从司法资源、司法纠纷解决能力和司法的谦抑性出发, 对“立案登记制”的作用与能力以及如何预防当事人滥用诉权等方面进行了说明。

文章有两处创新之处值得提出:第一, 方法上, 从反面角度探寻了行政诉权行使的合理限度, 借以明确诉权保障的推进场域。第二, 观点上, 提出了行政诉权的反向视角下的“广阔场域”, 即行政诉权中的“可行空间”, 通过以现行的起诉方式、起诉条件为准, 且当事人以言之有理为限, 法院以形式比对、核对为度, 继而提出了当出现行政滥诉等行为时可由当事人签署具结书的形式予以防控。全文整体上思路清晰, 逻辑严谨, 资料详实, 语句流畅, 但是对于体系建构部分的论述不够深入, 有待日后进一步予以研究、完善。

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