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梁永成:中国行政监察制度变迁30年(1987-2018年)

梁永成| 时间: 2018-10-22 15:05:57 | 文章来源: 《地方立法研究》2018年第5期

【中文关键词】 党政关系;行政监察;合署办公;整合式监察

【摘要】 党政体制是解释中国行政监察体制变迁的重要框架。在中国的语境中,较之于权力分设,更重要的是党政组织间的协作配合。从1987年监察部恢复设置到2018年《监察法》出台,现代意义上的中国行政监察制度走过了30年。这30年间,行政监察制度探索始终伴随着两条基本主线:一是党政组织关系的变动,二是监察工作与党政中心任务的不断调整。这两个因素是推动行政监察工作逐步被党的纪律检查体系所吸纳,进而被新的国家监察体制所整合的主要原因。在国家监察体制大变革的当下,从组织互动和治理性任务整合的角度重新回顾和反思这一探索历程,对于我们进一步完善国家监察制度、实现治理现代化具有重要意义。

引言

国家监察体制改革俨然已成为当下学术讨论的热门课题。从2016年11月中央印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在三省市开展监察体制改革先行试点,到2017年11月4日,全国人大常委会决定在全国各地推开国家监察体制改革试点工作,再到2018年3月,十三届全国人大第一次会议先后表决通过了《宪法修正案》《监察法》。不到两年的时间,中国的监察制度完成了从“三驾马车”到国家监察的历史性变革[1]。这至少从两个方面触发法学界的思想争鸣:一是宪制意义上的大讨论,以《宪法修正案》和《监察法》的通过为讨论基点,围绕“一府一委两院”新的国家宪制格局的功能、意义而展开。二是具体到法律制度的内容、监察法与刑事诉讼法的衔接等法律体系的内部问题争鸣与讨论。这两方面的讨论紧密结合国家监察制度变革的实践内容,以“看当下”“向前看”的视角去聚焦当下的监察体制改革,无疑具有重要的意义,但某种程度上也存在对旧制度关注不足的缺点。

对监察制度变革动力的讨论的一个基本命题认为,监督必须经由独立且权威的第三方进行,混同或者多元协作监督的实质是“同体监督”,由此必然导致监督力量的分散、监督效果的缺失。这种论题的方法论是结构功能主义,其更深层次的是方法论基础,是出于自然科学——在古典的物理学中,借助抽象的几何建构能力,认为事物的运行来自于不同力量的“平衡”与“非平衡”,因此类似于“三角形最稳定”的科学观念就渗入人文社科的研究之中。然而,简单的功能主义解释在社会科学研究中容易沦为“损旧扬新”的价值判断。当人们将大量的注意力投注于新的制度时,却常常忽视“新事物产生于旧事物,是旧事物的新发展”这一马克思主义的基本原理,忽视了国家监察制度的构成和运行有着复杂的内部组织结构,忽视了党政体制下党务、政务的交叉融合所产生的综合性监察业务与中心工作的互动会对组织的建构(独立性)产生决定性的影响。

本文尝试对从监察部恢复设置到监察部被正式整合到国家监察委员会这30多年行政监察体制的组织机制和行政监察事务做一个简要描述[2],以此为基础,在“组织机制—治理内容变动”这一对互动关系的框架下,展开对以下现象和问题的初步分析:受多重因素影响,20世纪80年代国家希望通过机构分设的模式完成对不同主体进行条块式的监管,但囿于国家党政体制的高度整合性,以权力分设为价值基础的行政监察工作无法借助足够的体制资源开展相关工作,不得不被权威性更高的党的纪律检查体制所吸纳,行政监察工作形成了名实分离的格局,即行政监察事务逐渐与党的监督的一般性业务融合,行政监察法制的不断完善非但不能成为其日趋独立的理由,反而是推动其走向变革的重要原因,原本以追求治理功能实现的合署办公制度最终被新的、整合度更高的组织体系所替代。在价值判断上,以往学界往往对监察部缺乏足够的权威性和独立性予以批评,并以此作为行政监察工作评判的重要标准,这种分析存在大而化之的问题,以组织的是否独立作为论证行政监察工作好与否的前提性条件存在想当然的谬误。独立是否就是好的,这需要我们深入组织的内在机理之中进行分析和把握。在学术意义上,反腐败的需要成为论证国家监察体制改革最根本变量,这一论据依然是治理性思维,也必须用党政融合视域下的绩效思维进行评判。在国家监察体制改革组织建构和制度建构初步成型的当下,需要对党政关系变动下的党务、政务等事项予以更多的关注,在法律制度建设的过程中,要注意将治理任务的整合与之紧密结合起来进行完善。国家监察委员会的独立设置不会一蹴而就地解决这一制度建构与治理性任务变动之间的内在张力,并且其自身也将在有限的组织力量与整合式监察任务的互动中不断演进。

一、行政监察组织机制的演变:1987-2018年

行政监察的组织机制演变主要包括两个方面:一是组织架构的发展变迁,二是具体组织方法的变动。中国共产党中央纪律检查委员会(以下简称“中央纪委”)和监察部是我国监督体系中的两大主导性组织,如何处理两者的关系一直是组织机构改革的难点所在。中华人民共和国成立后,两个机关经历了“分别设立—改名、撤销(纪律检查委员会改为监察委员会、撤销监察部)—一并撤销(“文革”中统一撤销监察委员会)—各自单独恢复设立—合署办公”[3]的分分合合的历史过程。在中国的党政体制中,机构的独立性是判断一个机构的事权大小和体制内位置的重要依据,而在这分分合合的变迁过程中,监察部的独立性也呈现出波动性,并由此塑造行政监察组织体系整体变动。

1986年12月,六届全国人大会常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年7月,监察部正式挂牌办公,由尉健行担任监察部部长[4]。监察部在被撤销28年后重新设立,目的在于通过政府机构调整的方式强化对政府工作人员的监察工作,其实质是严格“党政分开”的监察思路:在党内,主要通过党的纪律检查委员会对党员进行监督,而在政府内部,则主要由监察部履行相关行政监察职能。一个值得注意的现象是,“文革”结束后[5],中央纪委在1977年8月恢复设立,而监察部在1986年12月恢复设立,1987年7月才正式挂牌办公,两者相差近10年,这说明至少在理念上中央对于要不要恢复设置监察部,以及监察部的组织定位一度是存在疑问的。这个固然与当时政府机构改革尚未启动,国家治理的组织机制还处于恢复性探索阶段有很大的关系,或许更为重要的原因是在“党管干部”这一组织原则下,中央纪委已经对全部党员干部进行了覆盖,再从其中抽取一部分“行政机关的工作人员”作为单独监管对象,其必要性和可动用的资源并不多。这种疑虑很快被当时强力推行“党政分开”的总体改革思路所覆盖,这是监察部得以恢复设置的时代背景,同时也是行政监察工作探索的起点。

中央纪委和监察部分别单独恢复设立后,纪委主要负责党内的全面监督,监察部主要负责对国家行政机关及其公务员行政权力的行为进行监视和监督,这在组织设置和管理理念上这应该是清晰的。

但严格的“党政分开”监察思路在稍后的实践中被证明不太成功,一个重要的表现就在于两个机关部门所管理的事务范围存在重叠交叉,监察部对于自身的职权范围把握还不是太准,两个监督机关很难形成合力,加之当时监察部刚刚恢复设置,对于行政监察工作如何开展还没有形成相对明确的思路,监察部虽然依法拥有检查权、调查权、建议权和行政处分权等四项职能,但依然存在深度不够、手段单一的问题。1994年8月,时任中央纪委书记的尉健行分析两个机关部门为什么要合署办公时指出:“1987年,在加强党的纪律检查工作的同时,我国重新恢复和确立了行政监察体制。五年(1987-1992)来的实践表明,在改革开放的条件下,建立行政监察体制,强化政府内部监督制约机制是完全正确的,也是十分必要的。但是也应该看到,我国党政监督体制分离的格局也有它的不足。例如:存在重复调查、重复核查、重复检查和重复设置办事机构的问题,以及办案中有时发生互相推诿,甚至无人负责的现象;对行政机关工作人员特别是党员领导干部进行政纪、党纪处分,在程序上有时不够协调,不利于发挥监督机关的整体作用等。行政监察体制必须继续坚持,但上述的不足又需要加以克服。”[6]

尉健行对中央纪委、监察部单独设立所出现问题的概括和分析是相当准确的,预示了“党政分离”的纪检监察权力在组织架设上的明显不足。事实上,早在中央纪委、监察部合署办公之前,两个机关就曾先后尝试以出台文件、联合发文等形式强化彼此之间的协助和配合[7]。但这些联合只是工作方法层面,没有解决两个机关在党政监督体制中的结构性矛盾,因此要解决“不利于发挥监督机关的整体作用”这一难题,必须在体制上进行改革。

1993年2月22日,中共中央、国务院印发了《中共中央、国务院批转中央纪委、监察部〈关于中央纪委、监察部机关合署办公的机构设置有关问题的请示〉的通知》,中央纪委机关与监察部正式合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称,履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。同年7月,中央下发了《中共中央关于印发〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》,进一步明确了中央纪委机关与国家监察部合署办公的体制[8],由此正式确立“一套人马、两块牌子”机构设置。中央纪委、监察部合署办公,被视为“在新形势下进一步加强党的纪律检查工作和强化行政监察机关职能的重大措施,有利于更加集中力量抓好党风、廉政建设,落实‘两手抓,两手都要硬’的战略方针,有利于发挥党政监督机关的整体效能,避免工作上的交叉和重复,精简机构和人员,提高工作质量和效率”[9]。

中央纪委、监察部合署办公首先面临两个难题:一是合署后监察部的定位和人员的调整问题;二是由于合署后纪律检查和行政监察两套职能由“一套人马”行使,如何确保行政监察职能不被削弱。

第一个难题涉及两个特殊问题,一是监察部不同于中央纪委,它是国务院的政府组成部门,是多党合作和政治协商制度的重要组成单位,监察部有一部分是各民主党派成员,合署后民主党派要不要继续参与进来,发挥民主党派参政议政的功能;二是监察部原来有一套班子,这套班子要不要保留,如何保留以及如何开展工作。第二个难题则在于如何平衡纪检和监察两项职能之间的关系问题。针对这些具体问题,中央纪委办公厅专门下发通知,指出:“按照宪法规定,合署后监察部仍然属于政府序列,继续在国务院领导下进行工作。”“监察部的职责、权力、工作程序,以及原与国务院及其各部门的工作关系等,仍按国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》的规定执行。”“监察部领导班子在工作上既对中央纪委常委会负责又对国务院负责。”[10] “监察机关(领导班子中)的党员领导干部一般要进入同级纪委常委会。任命民主党派和无党派人士担任监察机关领导职务的工作应继续进行。”[11]同时就强化合署后监察部的职能,提出“坚持中央纪委常委会的统一领导,加强重大问题的请示报告”“健全监察部部长办公会制度,认真履行职责”“积极主动地开展工作,强化行政监察职能”等三项原则。

尽管中共中央对这些问题印发了专项通知,但是在实际贯彻中还是出现了一些问题,主要表现为监察厅(局)长办公会开不起来,行政监察职能被普遍弱化,“有的行政监察领导班子只有一个正职或只有一正一副,无法开厅(局)长办公会,有的地方甚至取消了监察厅(局)长办公会,影响了正常工作⋯⋯认为既然合署了,工作由纪委常委会统一安排就行了,监察厅(局)长办公会不必开了”[12]。一些监察局局长感慨“上找不着监察部,下找不着监察局,我这个监察厅长很难办”[13]。因此,在1994年2月的中共中央纪委全会上,尉健行再次强调:

“合署不等于合并,合署以后要更好地发挥纪检监察两项职能,这是中央的要求。关于合署的三项原则,现在看来,有些地方贯彻了,有些地方没有很好贯彻,合了以后如果只有一种职能,这不利于工作开展⋯⋯尽管合署了,监察部还是一个部,还有部长、副部长,因此不能统得太死了。当然,统也有统的好处,但在统的基础上还要适当分散,毕竟还是一个部,部有部的特点和业务,还有对外工作等。从我们中央纪委领导来讲,不管你是部也好厅也好,都是从有利于加强纪检监察工作来考虑问题的。”[14]

此外,中央纪委、监察部专门制定了《中共中央纪委、监察部关于处理好合署工作中有关问题的通知》《关于合署后的监察部开展工作的若干意见》等政策性规定,明确了纪检监察机关工作运转中的一些重要问题。[15]并召开多次工作会议,对进一步发挥纪检监察两项职能进行了部署,强调要针对纪检和监察工作的特点,充分发挥各自的优势:

“党的监督和行政监察各有自己的特点和优势。纪委的主要职责是检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。行政监察机关的主要职责是监督检查国家法律、法规和政策以及决定、命令的执行情况。这两项职能文字表达虽然不同,但是有很大的共性。党的监督是从路线、党性的高度侧重于从政治上监督,它涉及的领域很多是政治和意识形态领域。行政监察则是对政府及其工作人员行政行为的监督,着重从贯彻执行行政法规和经济、技术业务上进行监督检查。行政监察机关开展工作,判断是非的标准不仅仅是限于合法还是非法,而且,还要进一步看是不是有效益。”[16]这次会议还提出了衡量和判断行政监察职能是否加强的六条标准,对进一步发挥行政监察职能提出的要求。[17]随后,经过3年逐渐磨合和内设机构的调整和整合,相关问题逐步被解决。

尽管合署办公之后还存在一些矛盾,但总体而言,这样的机构设置能较好地避免严格的“党政分开”所导致的协调难度大、难以形成合力的问题。这种方法可以看作一种比较灵活的组织策略,一方面,“中央纪委、监察部机关合署以后是两个班子,中央纪委常委是一个班子,对党中央全面负责;监察部也有一个班子,部长是由总理提名,经人大讨论决定通过,由国家主席任命的,副部长是由总理任命的,这个班子要对国务院负责”[18],这样就避免了在机构设置上可能存在的“党政不分”的责难;另一方面,在确保两个机构单独性的前提下,机构内部进行改革,增设了监察部综合室、执法监察室两个机构,强化对行政监察工作的总体协调。[19]两个机构“一套人马”,这为分工协作提供了可能,纪检监察干部可以根据工作的需要进行机构名目上的选择,“纪检监察两块牌子的使用看工作需要,中央纪委、监察部对这个问题是非常注意的,能用两个牌子的都用两个牌子,有时只用一个牌子”[20],这就赋予了纪检监察工作更强的灵活性。

综上所述,我们可以看到,与域外独立设置行政监察机关的做法相比较,近30年行政监察组织体系历经单独分设到合署办公的组织体系转变。实行“一套人马、两个牌子”合署办公的组织方式,这在中国行政管理体系较为常见。由此我们可以看出二者在组织思路上的不同:在西方,组织的独立性和完整性是讨论权力组织体系的前提性条件,符合制度设计者理性检验的组织体系才是较为完美的组织体系。而在中国,行政监察组织体系整体性是实用主义的,充满策略性的,组织的名与实可以暂时分离,名为实所服务。这一充满策略性的组织原则,一方面能够较好地应对当时组织资源有限、治理任务多元的历史情势,发挥了特殊的整合作用;另一方面,在不少学者看来,这种组织架构充满了非确定性,是造成行政监察工作长期效果不彰的制度根源。这两种源于实践和理论界“褒贬不一”的差异化评价,除了思想理念的不同之外,一个更为重要的原因在于二者所接触的经验基础有很大不同。事实上,中央纪委和监察部合署办公的组织架构不仅塑造了行政监察体制,更以“名实分离”的形式塑造了行政监察工作职能的融合。

二、行政监察职能融合与整合式监察的形成

中央纪委和监察部的合署办公对行政监察工作产生的直接影响:一是对行政监察工作效能的发挥起着直接的影响。由于合署办公,在工作的实际开展过程中,尽管两个机关使用的牌子不同,但中央纪委和监察部在实际操作中都可以管行政监察工作,由此行政监察工作可以借助的“权威性资源”更多,行政监察的组织震慑力要较合署之前更强。二是合署办公之后,二者的工作职能发生了融合,难分彼此。由于具体职能是由“同一套人马”来履行,实际上造成了行政监察职能被党的纪律检查职能所吸纳,形成了监察事务的综合性。这从根本上推动了行政监察体制的演进,向着整合式监察的方向推进。具体表现在以下几个方面。

(一)反腐败三项工作格局的形成与变动

中央纪委、监察部的合署办公,意味着纪检和监察这两项不同部门的职能实现了统一,在职能统一的情况下如何兼顾纪检和监察两项职能,并使之共同服务于整体反腐败的工作目标,这成为当时领导人考虑的主要问题。加之,在全国集中精力搞经济建设,逐步建立社会主义市场经济体制新形势的情况下,反腐败主要是服务于经济建设这个中心,“反腐败斗争既不能搞群众运动,又要切实解决问题,既不能放弃改革开放回到老路上,又要切实为改革、发展和稳定的大局服务”[21],在这样的情况下,就需要探索新的工作方法。事实上,在中央纪委、监察部合署办公之前,两者都缺乏一些总体上战略规划,廉政建设、反对腐败、纠正行业不正之风处于一个同等的工作,这个状况直到次年的中央纪委第二次全会上才有所改变。会上江泽民发表讲话:“近期内反对腐败要着重做好的工作:(一)各级党政领导干部要带头廉洁自律。针对当前出现的新情况新问题,这次会议对党政机关县级以上领导干部提出了廉洁自律的新要求,要严格遵照执行⋯⋯(二)集中力量查办一大批大案要案。重点查办发生在党政领导机关和司法部门、行政执法部门、经济管理部门工作人员中的案件。(三)紧紧抓住本地区本部门本单位的突出问题,刹住群众最不满意的几股不正之风,年内要见到明显成效。”[22]

这个讲话有两个显著的变化:一是“反腐败”从以往普通的业务工作上升为纪检监察工作的总目标,并成为统摄各项业务工作的总体性概念;二是避免了以往面面俱到的烦琐的工作罗列,提出了领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风三项工作任务,这三项工作就是纪检监察工作的主体内容。这对于刚刚合署办公的纪检监察机关而言有着重要的影响,解决了大家不知该如何着力的问题。

随后,中共中央、国务院联合发布了《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》,正式以政策文件的形式确立了“领导干部廉洁自律、查办一批大案要案、狠刹几股群众反映强烈的不正之风”的反腐三项工作任务。三项工作紧密联系,相互促进,基本涵盖了新时期反腐败斗争的主要内容。由于其既突出了重点,又顾及到全面;既有治标的作用,又有治本的功能;既易于操作,又便于检查,因而成为比较完整的工作系统。[23]

反腐败工作从“三项工作任务”到“三项工作格局”经历了一个相对较长的过程。实际上,自1993年中央纪委第二次全会部署之后,“三项工作任务”的纪检监察业务划分成为一种惯例,因此,“三项工作”就慢慢从“任务”变成了“格局”。在一些纪检监察领导看来“三项工作格局,是把战略与战术巧妙结合起来的工作格局”[24]。所谓“战术”,是指这三项内容对于整治阶段性腐败问题具有针对性;所谓“战略”,是指这三项工作任务既是阶段性任务,同时也是长远目标,把长远目标落实到阶段性要求上来,使反腐败工作有了长远的规划。

“三项工作格局”的形成是对党的纪律检查和行政监察两项职能二元划分的整合和超越,实际上继承了治党的两大传统:教育和惩罚,实际也是毛泽东“治病救人、惩前毖后”治党传统的传承。在教育上,强调端正党风、政风,主要通过领导干部的廉洁自律和纠正部门和行业不正之风进行;惩罚主要是通过查办违纪违法案件进行。这两种手段相互结合,相互联系,共同致力于反腐败。但是,由于改革开放之后中共中央在反腐败问题上已经做出“不搞群众运动”[25]的政治承诺,舍弃整风传统、依靠法制进行反腐败的方法,在治理机构上面临一些难题:首先,中国共产党成为执政党后,党组织深深嵌入于整个国家和社会结构之中,因此,腐败问题不仅仅只是党政系统内部的问题,还通过党组织与国家和社会的互动,蔓延至整个社会,形成一种风气。其次,舍弃了严肃的整风运动,形成了较为宽松的监督环境,领导干部主要靠自律,中央和地方纪检监察机关在查处大案要案过程中也部分存在“抓少放多”“抓大放小”“查而不彻”现象,[26]缺乏有力度的查办力度进行震慑,三项工作格局相互配合的功能难以得到发挥。这也是2013年后中央纪委监察部重新调整工作格局的重要原因。

有意思的是,在反腐败三项工作格局中,纠正部门和行业不正之风(以下简称“纠风”)工作得到重视,并将之视作行政监察工作的新探索。尽管在合署办公之后中央领导多次强调要重视行政监察工作,但在纪检监察工作统一之后,其他更具规范意义上的行政监察工作(如执法监察、效能监察和廉政监察)都未能成为反腐败三大工作之一,反而是纠风这个极具中国特色的工作位列其中。这一种情况一直持续到党的十八大之后才有所变动和调整。这说明,中国的行政监察工作与实际操作之间存在一定的“名实分离”,纠风这一不甚严谨的概念,实际履行的就是行政监察的绝大部分职能,[27]而其他的监察工作则更多只是一些常规性的相对较小的任务。至此,行政监察工作职能被纠风这一具有中国特色的工作所涵盖。

(二)党风廉政建设与纠风的融合

在行政监察工作被纠风工作所涵盖,完成名实分离之后,纠风工作与党风廉政建设工作进一步融合。中央纪委和监察部合署办公,实际上形成了党政联合的监督体系。在这一体系中,党内监督占据主导地位,反腐败工作首先是通过党的政策进行推动的,而党委推动反腐败工作的一个重要手段是进行党风廉政建设,由此而形成了“党风廉政建设”加“反腐败”的反腐倡廉的工作模式。反腐倡廉的模式早在中华人民共和国成立之初就一直存在,一直为历届中央领导人所强调,但是真正使之成为制度化的工作模式还是在党的十五大之后。

1998年11月,中共中央、国务院正式印发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,用法规的形式规范了各级党委、政府抓党风廉政建设的责任,从指导思想、基本原则、责任主体、责任范围、责任内容、责任考核、责任追究等方面做了明确规定。规定强调:“实行党风廉政建设责任制,要坚持党委的统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众参与。要把党风廉政建设作为党的建设和政权建设的重要内容,纳入党政领导班子、领导干部目标管理,与经济建设、精神文明建设和其他业务工作紧密结合,一同部署,一起落实,一起检查,一起监督。”[28]颁布规定后不到一年,全国多数地区和部门把落实党风廉政建设责任制规定作为重要任务,制定了具体的实施细则或办法,层层分解任务,加强监督检查,并重点抓了责任追究的落实。[29]党风廉政建设责任制在全国全面铺开。

尽管党风廉政建设与纠风在内容上存在交叉,但党风办和纠风办在运行中的逐步整合是一个缓慢的过程。纠风办和党风办尽管在工作中会出现相互整合和替代,但在组织上还是相对独立的。这种情况使得纪委监察局的执纪监督的功能出现了一定程度的淡化,纪委由于介入党委的事务过多,主业被湮没在众多的具体行政执法工作中,由此出现了无法聚焦纪检监察业务的问题。2014年3月,为了改变这种情况,尽快“三转”[30],中央纪委、监察部进行内设机构改革,在机关内设机构总数和行政编制总数均保持不变的情况下,将原来的办公厅、监察综合室整合为新的办公厅;将党风政风监督室(国务院纠正行业不正之风办公室)、执法和效能监督室整合为党风政风监督室(国务院纠正行业不正之风办公室);将预防腐败室(国家预防腐败局办公室)、外事局整合为国际合作局(国家预防腐败局办公室),同时新设3个内设机构:2个纪检监察室、纪检监察干部监督室。[31]至此,纠风办和党风办实现了从职能融合到组织架构上的融合。

纠风办和党风办的融合,对行政监察工作产生重要影响,实质上改变了以往长期坚持的“反腐败三项工作格局”,随着纠风工作的式微,行政监察工作在话语上逐渐被“执纪、监督、问责”这一新的工作话语所替代。至此,行政监察工作从治理体系的话语中消失了,行政监察工作也到了重大变革的前夜。

(三)整合式监察的形成

综上分析,我们发现改革开放之后的行政监察制度,无论是从组织架构还是工作职能上都呈现出与党内纪律检查制度高度的交叉性和整合性。通过党委的统筹整合,以“反腐倡廉”为总目标,以合署办公为组织形式,中国的行政监察制度在实践运行之中被党的纪律检查体制所吸纳,共同服务于党政两套系统的监督目标的实现。本文将这种由中国共产党进行统领整合的监察模式称为“整合式监察”。如果以当下监察体制改革的现状作为观察基点,那么国家监察委员会的成立无疑是“整合式监察”的集中表现。但是从历史脉络的角度看,这一巨大的变革并非一日之功,而是行政监察制度与党内纪律检查制度历史演变的结果。主要体现在两个方面:

第一,整体性治理思维在行政监察制度运行之中的体现。整体性治理(holistic governance)是新公共服务学派提出的重要概念,其核心目的在于跨越组织边界,整合各自独立的资源,实现政府的政策目标,具体包括重新整合与整体性治理两个部分。[32]这种治理方式在中国行政监察制度的运行之中体现得尤为明显。以纠风工作为例,这种思维是纠风等新兴行政监察工作得以产生的观念基础。在纠风工作中,纠风不仅规范行政行为,还寻求人思想上的改造,因此,中国的行政监察工作从一开始就与法律意义上的行政监察工作有着很大的不同,它具有践行政治伦理的成分。因此,在行政监察制度的运行之中,党的意识形态、政策目标与行政监察制度目标常常整合在一起。

第二,中国共产党领导的整合功能。中国共产党最有鲜明的特征就是其整合性。[33]以上述分析的纠风工作为例,这一机制纠风工作中主要体现为“党委统一领导、各级政府主抓、部门各负其责、纠风办组织协调和监督检查、依靠人民群众积极参与”[34]的条块集体联动的组织机制,这种组织机制巧妙地将原来发挥主导作用的纪委从表达上隐去,使纠风的责任主体通过条条的压力传导得以进一步明晰。实际上是一种将纪律通过法律的形式进行表达。这一组织机制包含了两个组织协调的方法:一方面是通过法律规定的正式制度表达,如《行政监察法》对纠风工作的规定,以及相关法规对纠风办的定位等,这构成了纠风组织体系的法律表达。另一方面,由于制度化固有的弱点(如无法应对多重目标的治理追求),许多非制度化因素经常渗入组织的内部工作中,左右组织的内部关系。这种组织协调可称为“非制度协调”。非制度化协调大致有两种方式:一种是组织内部关系依靠各种诸如感情、友谊、利益关联等个人关系因素的非正式协调,这在基层纪检监察工作中体现得比较明显。另一种是党组织的非正式协调,如在行政监察工作中开展思想动员、纪律教育等。在行政监察工作中,这两方面协调比较常见。这两方面的协调之所以可能,是因为纪检监察整合机制的存在,使得纪律、法律、政党伦理可以根据治理的需要随时进行切换,使行政监察工作的组织协调具有足够的灵活性。这种特殊的整合机制,便是整合式监察形成的组织机理。

三、行政监察制度变迁的多重逻辑

从行政监察工作的组织机制和职能两个方面演进样态来看,这30年行政监察制度探索始终伴随着两条基本主线:一是党政组织关系的变动,二是监察工作与党政中心任务之间的互动调整。这两条主线是从“结构—行为”[35]这一视角观察制度演进的基本脉络,也是从宏观与微观两个层面推动行政监察制度演进的基本动因。

第一条主线主要包括党内纪律检查体系与行政监察体系、纪检监察机关与党委、政府这两组关系。前者是纪检监察系统的内部党政组织关系问题,后者是纪检监察机关作为一个整体与党政体制的外部互动问题。就前者而言,行政监察制度是作为行政权的具体延伸而与作为党权延伸的纪律检查体系发生互动的,30年组织机制变迁过程中,行政监察组织虽然有过短暂的独立设置,但是在一个较短的时间内,由于行政监察部门本身的组织资源较为有限,既不能较好地回应党政体制提出的治理性需要,也未能借助这种治理性的话语进行自身组织的扩张,由此而导致其组织规模的长期稳定。

如果将这一主线放置在更为宏观的党政体制中进行观察,我们便会发现纪检监察两机关的合署办公与党委、政府二者的关系调整有着密切的关联,其变迁的过程始终受到不同理念的影响。20世纪80年代的改革,包括整体宪制的建构,其基调是“党政分离”,这种基于反思“文革”、重新认知西方治理经验的改革理念成为当时改革派与进步知识分子的基本共识,成为党的十三大的政改主调。在这种改革理念下,行政监察体系的单独恢复设置,有很强的正当性原因。但严格的“党政分离”的改革策略与中国党政体制系统存在矛盾,这种矛盾最为突出的外部表现是监察事务与党内检查事务的重叠交叉、两个机关之间的协调难度增大,由此而推动了基于治理绩效快速实现的合署办公制度。但就其深层次根源而言,严格“党政分离”改革理念,很难适应中国的基本国情,因为中国的领导权与行政权并非完全分开的,也很难分开。要化解这种分离所带来的张力必然需要进行调整,由党委统一领导,赋予党内纪律检查体系主导行政监察体系的权力,由此而实现组织力量的协作整合。从这一点看,合署办公之后,尽管行政监察体制还保留着发挥多党合作、建构统一战线的部分功能,同时在组织运行上保留“名”的存在,但其实质上已经被党的纪律检查体系所吸纳。

这种观点看起来是结构决定论的。事实则不然,30年的行政监察制度演变很大程度上也受制于监察事务变迁的影响。正式事务的增多与融合会反过来塑造和推动行政监察组织的变革。而正式事务的增多又与党政中心工作有着密切关系。以纠风工作为例,由于纠风工作以纠风和反腐败的根本目的都是服务于经济建设这个中心,这决定了纠风可以通过中心工作的工作模式进行推动。对于中心工作而言,“党委统一领导,各级政府主抓,部门各负其责”是推动工作的较好的模式;但是中心工作模式也存在随领导人主观意愿的影响,在1993年之前,纠风工作并没有形成这一领导工作模式,一个很大的原因就在于当时中央领导人认为纠风是一个跟“严打”一样的短暂性治理活动,因此不需要通过调整组织结构的方式进行治理。1993年全国开展统一纠风专项治理活动之后,为了取得专项治理更为突出的成效,集中选题成为专项治理的关键,这就需要有相应的“集中”,实际上专项治理的主题几乎总与每年政府工作报告中的中心工作有着密切的关系。这反映了纠风工作与党委中心工作的共通。

这种纪检监察工作服务于经济建设为中心这一党政中心工作的模式,随着经济建设的快速发展以及政府机构的不断庞大而呈现出业务量快速扩张的态势。在这种情况下,如果再以严格的业务划分的模式进行治理,必然是捉襟见肘,疲于应对。因此,内部的职能融合就成为必然,在职能融合的前提下,再借助建立议事协调机构、派驻机构改革等举措进行弥补,以期通过组织横向和纵向的延伸完成扩张性任务的治理。

行政监察业务增多的一个表现在于其参与的议事协调活动日益增多。政府部门在开展具体业务的过程中,往往通过设立议事协调机构的方式,将纪委监察机关拉入作为小组成员,以满足监管形式上的合规性。以纪检监察机关的议事协调机构数量来看,到2014年,中央纪委监察部参加的各类议事协调机构达到125个,[36]各省级纪检监察机关参与的议事协调机构460多个。[37]这种应对监察业务量扩大的办法,其直接后果除了“主业不分”“监管缺位”的官方表达,更严重的问题在于:原本解决问题的对策演变成了新问题的原因,改革探索进入了一个“业务增多—组织扩容—扩容后统筹不力—监管不到位—再次调整组织”的怪圈。有限的组织资源与庞大的监管任务之间形成巨大的矛盾张力。这也是2014年纪检监察机关进行内设机构调整的主要背景。

如果我们只从业务的增量来看,2014年前的行政监察事务无疑占据了纪检监察机关绝大部分的业务量。从笔者的工作经验来看,在纪委监察机关“三转”之前,纪检监察机关绝大多数的精力耗费在了行政监察的事务之中,办案工作占据的组织资源和人员精力相对少得多。由此,国家监察体制改革前的行政监察工作事实上呈现出的是一种行政业务全面延伸至党政系统的基本状态。这与很多学者所谓的“原有的行政监察制度无法对行使公权力的公职人员实现监察全面覆盖”的判断有一定的出入。事实上,国家监察体制改革前的行政监察工作无论是法律制度建设和业务覆盖上都相当到位,只是在监察的实际效果上差强人意而已。以独立性不够、监察对象覆盖不全面这两个原因作为改革的前置性批判基础看似合理,却并不完全符合实际。

从组织架构和立法完善的角度来看,30年行政监察立法情况可以分为几个阶段:第一阶段是纪委与监察部合署办公前的制度初构阶段。1990年12月9日,国务院颁布《行政监察条例》,对监察机关的性质、工作原则、管辖、职责、权限、程序以及法律责任等做了相对详细的规定;1991年监察部发布实施《监察机关调查处理政纪案件办法》《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》《监察机关举报工作办法》等一批监察规章。第二阶段是合署办公之后,这一阶段行政法制工作进程加快。1997年5月9日全国人民代表大会常务委员会审议通过《行政监察法》,2004年9月通过《行政监察法实施条例》,2007年4月通过《行政机关公务员处分条例》,并开展行政监察法规的解释答复工作。可以说1997年起的这一阶段是《行政监察法》日益完善的阶段。最后是《行政监察法》向《国家监察法》的转变阶段。从这三个阶段来看,行政监察工作从来都不缺乏法治的规范,而是在法律制度日益完善的情况下进行转型的。这里就涉及我们讨论行政监察制度演进的一个核心问题:推动行政监察制度演进的具体变量是如何推动行政监察制度“由量变向质变”的变迁点?为什么看似日益完善的行政监察制度会被国家监察制度所替代?具体原因是什么?

这一点有必要从行政可行性[38]去讨论。在纪委、监察部合署办公的组织体系下,纪委作为主导性力量,党政工作人员是主要的监督对象,因此党的体制在起着实质性监管的作用。要实现党的领导在行政监察领域的全覆盖,就有必要突破原有的组织体系和法律制度,完成新的变革。这个变革时刻的判断虽取决于中央对于党建工作所处历史阶段的把握,取决于领导人的意志和政治决断力,但很大程度上也是宏观社会变革的必然。中国行政监察制度在向国家监察制度转变之前,就已经与党内纪律检查制度完成了实质上的整合,因此当政治改革以更负责任的党的领导与更具规则性的法治实现“党政依法融合”式的“党政共治”[39]的过程中,其成为宪改对象就有了必然性。

结语

在中国的监察体制中,行政监察机关是仅次于党的纪律监察机关的负责行使行政监察权力的组织机构。现代意义上的中国行政监察工作肇始于1987年监察部恢复设置,2018年3月,十三届全国人大第一次会议审议通过了宪法修正案,设立国家监察委员会,原有监察部、国家预防腐败局不再保留,并入国家监察委员会。至此,行政监察制度走过了30年并被国家监察制度所替代。30年的行政监察制度变迁始终围绕着两条基本主线:其一是党政关系的调整变动,其二是监察任务与党委中心工作的互动整合。受“文革”结束和现代化思潮的影响,刚恢复设立的行政监察体系秉持严格“党政分开”的建构思路,由此而与党的纪律检查体系产生较强的张力。1993年中央纪委和监察部合署办公后,党政分开的结构性矛盾得以消解。但伴随着中央纪委、监察部的职能融合和党中央中心工作的不断变化,行政监察的内容和范围经历多次扩张,其治理机制和技术也发生了制度性的变革。这种变革的结果呈现出某种“名实分离”的结构性张力:一方面,行政监察体制已经为党的纪律检查体制所吸纳,形成了具有高度整合性的整合式监察模式;另一方面,在法律制度建构上,仍然秉持以行政权为重心的立法思路,由此而形成了行政监察法律制度与行政监察实践契合度不高的状况。在国家政治体制改革朝着以更负责任的党的领导与更具规则性的法治方向发展的历史时刻,行政监察体制率先成为改革的对象,并完成了其特殊的历史使命。

在国家监察体制改革正如火如荼进行的当下,从组织和治理性任务变动两个角度回顾这一段特殊的探索无疑具有重要意义,国家监察委会的成立只是这种探索的继续,而非终结,其内在的矛盾也将推动国家监察制度的不断演进。其可能性启示有:一是国家监察体制改革要注重内部组织建构与治理性任务之间的平衡。国家监察委员会的成立解决了机构独立性和覆盖面的问题。但从行政监察体制变迁的规律来看,这些问题都属于技术层面,因此今后的改革有必要将更多的精力投注于内部组织的完善,在实现监察对象全覆盖的情势下,要注意将监察的重点工作与党的中心工作结合起来,平衡好有限的组织资源与庞大的治理任务之间的张力,促进监察目标的实现。二是要充分注意整合式监察的非制度性后果,行政监察体制变更为国家监察体制后,组织可借用的权威性资源进一步增加,组织整合力度更高,这些无疑都是监察制度改革所追求的目标。然而,同时也要关注这种高度整合式的监察模式可能会遇到的组织封闭性和内卷化、党务与政务重叠扩张等问题所带来非制度后果。最后,从制度更新完善的角度看,要在充分借鉴海外和历史两个方面的经验基础上,更加注重这些经验的本土化适用条件,在推动国家监察官等制度建设的过程中,要坚持政治素质与专业素养并重的原则,选好用好既有的纪检监察干部,有序推动各项新旧制度的衔接和转型。

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